Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.8.2014 | Von:
Frank Oschmiansky

Kurze Entstehungsgeschichte der Grundsicherung für Arbeitsuchende

Bis Ende 2004 galt in Deutschland ein dreigliedriges System der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit. Dessen "unterste" Ebene, die Sozialhilfe, bezog sich auf Hilfebedürftigkeit aus welchen Gründen auch immer und keinesfalls nur auf Arbeitslosigkeit als Ursache von Hilfebedürftigkeit. Seit 2005 stellt für die Personengruppe der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft Lebenden, die Grundsicherung für Arbeitsuchende das letzte soziale Netz dar.

Mit dem vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz-Reform") wurden 2005 die Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende zusammengelegt.Mit dem vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz-Reform") wurden 2005 die Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende zusammengelegt. (© picture-alliance / ZB)


Identifizierte Defizite vor der Reform

Die zentralen politischen Legitimationsargumente für die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe lauteten, das damalige System des Nebeneinanders von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe sei ineffizient, intransparent und wenig bürgerfreundlich gewesen. Durch das Zusammenlegen von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wollte die damalige Bundesregierung eine "Betreuung aus einer Hand" schaffen und die Bürokratie verringern. Die neuen Jobcenter sollten sich intensiver um die Betroffenen kümmern können und die Zahl der Langzeitarbeitslosen abbauen. Zudem sollten die staatlichen Ausgaben für Hilfebedürftige sinken. Im Einzelnen wurden in der Gesetzesbegründung oder der damaligen arbeitsmarktpolitischen Debatte insbesondere folgende Punkte des alten Systems kritisiert:
  1. Statt effizienter Zusammenarbeit findet eine Verantwortungsverschiebung zwischen den Trägern der Arbeitslosenhilfe (BA) und der Sozialhilfe (Kommunen) statt (Verschiebebahnhof).
  2. Damit verbunden ist eine verwaltungsaufwändige Doppelbetreuung anstatt der Gewährung von Leistungen aus einer Hand.
  3. Es erfolgt ein unterschiedlicher Zugang zu Unterstützungsleistungen je nach Zugehörigkeit zur Arbeitslosen- bzw. Sozialhilfe.
  4. Die unterschiedliche Leistungshöhe trotz ähnlicher Problemlage (Langzeitarbeitslosigkeit) gilt als ungerecht; die Berechnungen kompliziert und aufwändig.
  5. Die gesplittete Zuständigkeit und eine geringe Effizienz verursacht unnötig hohe Kosten.
  6. In beiden Leistungssystemen steht die Leistungsgewährung im Vordergrund, während die "Aktivierung" der Leistungsempfänger nachrangig ist.

Kurze Historie zur Einführung der Grundsicherung

Vorstellungen zur Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe existierten schon länger. In der Endphase der Regierungszeit von Helmut Kohl wurden sie erstmals konkreter. Dabei war der parteipolitische Disput eher nachrangig. Die gegensätzlichen Positionen verliefen eher innerhalb der Parteien. In der CDU/CSU gab es dabei Gegenwehr gegen die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe insbesondere durch die CDA und die ostdeutschen Landesregierungen. In der SPD gab es umgekehrt Befürworter für Kürzungen im Sozialbereich und für eine Abschaffung der Arbeitslosenhilfe im "wirtschaftsorientierten" Flügel.

Nach dem Regierungswechsel im Herbst 1998 forcierte die neue Regierung insbesondere auf Anregung der Grünen, die sich schon Mitte der 1990er Jahre für eine Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe stark gemacht und mit einem Modell der sozialen Grundsicherung auch bereits ein Konzept vorzuweisen hatten, den Prozess. In der Koalitionsvereinbarung vom 20.10.1998 wurde formuliert: "Um die Vermittlung in Arbeit zu erleichtern und überflüssige Bürokratie abzubauen, soll die Zusammenarbeit zwischen Sozialämtern und Arbeitsämtern nachhaltig verbessert werden. Die neue Bundesregierung will ein Konzept für eine bedarfsorientierte soziale Grundsicherung entwickeln, die schrittweise eingeführt werden soll." Dagegen schwenkte die SPD erst nach dem Ausscheiden Lafontaines aus der Regierung auf diesen Kurs um. Es begann in der SPD eine Phase, die als "Christdemokratisierung der Sozialdemokratie" bezeichnet wurde.

Bündnis für Arbeit und die Rolle der Bertelsmann Stiftung

Wissenschaftliche und politische Vorarbeiten liefen über verschiedene Stränge. So entwickelte die sogenannte Benchmarking-Gruppe des "Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit" ein Thesenpapier zur "Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik". Das Thesenpapier enthielt bereits einige Elemente, die später auch im Hartz-Bericht auftauchten. Die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurde auch andiskutiert, aber einer weiteren Prüfung überlassen. Allerdings wurde bereits gefolgert, dass eine solche Zusammenlegung "erhebliche Effektivitäts- und Effizienzgewinne verspreche".

Mit konzeptionellen Arbeiten war ab 1999 die Bertelsmann-Stiftung in verschiedenen Projekten tätig. Die Bertelsmann-Stiftung arbeitete auch mit verschiedenen Kommunen im Bereich der Sozialhilfe zusammen. Insgesamt hatte die Bertelsmann-Stiftung großen Einfluss auf die Politikformulierung in diesem Themenbereich von Ende der 1990er Jahre bis zur konkreten Umsetzung. Sie fokussierte dabei ihre Interessen in Richtung aktivierender Arbeitsmarktpolitik und Umsetzung von Workfare-Konzepten. Auch während der späteren Arbeit der Hartz-Kommission nahm die Bertelsmann-Stiftung noch nachhaltigen Einfluss, indem sie beispielsweise "Benchmarking-Reisen" ins europäische Ausland für die Kommissionsmitglieder organisierte und die internationale Informationsbeschaffung übernahm.

Internationale Einflüsse

Bei der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe spielten daher auch Verweise auf die britischen Jobcenter Plus und niederländischen Zentren für Arbeit und Einkommen (CWI) eine prägnante Rolle. So wurden beispielsweise die niederländischen CWI von der Bertelsmann Stiftung gepriesen als dezentrale Einmal-Anlaufstellen "für Arbeitslose, Arbeit Suchende und Arbeitgeber", welche die Dienstleistungspalette für Arbeitslosengeld und Sozialhilfe integrieren. Allerdings waren die einheitlichen Anlaufstellen (CWI) in den Niederlanden erst Anfang 2002 und die Jobcenter Plus im April 2002 (Jobcenter Plus ist 2002 aus der Zusammenführung des Employment Service mit Zuständigkeit für die Leistungen zur Eingliederung in Arbeit und der Benefit Agency mit Zuständigkeit für die Leistungen zum Lebensunterhalt) entstanden.

Gesicherte Erkenntnisse und Ergebnisse konnten nur wenige Monate bzw. Wochen nach der Einführung gar nicht vorliegen, auch nicht den Mitgliedern der Hartz-Kommission. Die Orientierung an Konzepten aus anderen europäischen Ländern (von denen eine Vielzahl Eingang in die Empfehlungen der "Hartz-Kommission" fand, weit über die Thematik der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe hinaus) wurde zum Teil auch sehr kritisch kommentiert:

Quellentext

Eine Kritik

"Internationale Vergleiche bei komplexen sozialen Problemen haben häufig zur Folge, von nationalen Rahmenbedingungen und Implementierungsproblemen abzulenken, weil man doch angeblich eine funktionierende Strategie in einem Land gefunden hat, dessen Rahmenbedingungen man im Einzelnen aber oft nicht kennt und die einem vielfach auch absichtsvoll verschwiegen werden."

Quelle: Spindler, H. (2014): War die Hartz-Reform auch ein Bertelsmann Projekt?

Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, viele Jahrzehnte Verfechter internationaler Benchmarks, sieht in seinem Gutachten 2013/2014 (Ziffer 507) dieses Vorhaben unterdessen kritisch: "Eine Reform, die in der Vergangenheit in einem Mitgliedstaat erfolgreich war, ist dies nicht notwendigerweise zu einem anderen Zeitpunkt oder in einem anderen Mitgliedstaat."

Reformaktivitäten im zuständigen Ministerium

Auch aus dem zuständigen Ministerium gab es Bestrebungen zur Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe, allerdings weniger von Minister Riester selber, der sein Tätigkeitsgebiet stark auf die Alterssicherung fokussierte. Treibende Akteure waren – neben Frank Walter Steinmeier aus dem Bundeskanzleramt – u.a. BMA Staatssekretär Gerd Andres und Abteilungsleiter Bernd Buchheit.

Neben der Installierung einer referatsübergreifenden Arbeitsgruppe legte das Bundesministerium für Arbeit ein großes Modellprojekt auf. Diese "Modellvorhaben der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe" (kurz "MoZArT" abgekürzt), erprobten in diversen Regionen und in unterschiedlichsten Vorgehensweisen eine bessere Kooperation zwischen Arbeits- und Sozialämtern. Die rechtlichen Grundlagen für den Austausch und die Kooperation zwischen der örtlichen Arbeitsverwaltung und den Sozialämtern legte das "Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe" vom 20. November 2001. Dieses Gesetz eröffnete neue Möglichkeiten des Austauschs und der Kooperation zwischen den Ämtern, die bis dato durch die bestehenden Rechtsgrundlagen der Sozialsysteme verwehrt waren. Die Ergebnisse waren ambivalent zu beurteilen und lagen zum Zeitpunkt des Hartz-Berichtes noch gar nicht abschließend vor. Ein zentrales Ergebnis war allerdings, dass Modellvorhaben mit einer gemeinsamen Anlaufstelle, also einer besonders engen Verzahnung, am effektivsten und wirksamsten bei der Vermittlung in Arbeit waren.

Politischer Handlungsdruck

Bundeskanzler Schröder hatte bei seinem Amtsantritt 1998 verkündet, sich an der Zahl der Arbeitslosen messen lassen zu wollen. Zunächst sank auch die Zahl der Arbeitslosen. Allerdings erhöhte ein Konjunktureinbruch Ende 2001 erneut den Handlungsdruck der Regierung. Zu Jahresbeginn 2002 lag die Zahl der Arbeitslosen saisonbereinigt nur geringfügig unter der Zahl bei seinem Amtsantritt. Im Januar 2002 wurde eine Studie des Sozialforschungsinstituts infas zur Suchintensität und Einstellungen Arbeitsloser veröffentlicht, nach der nur etwa die Hälfte der Arbeitslosen ernsthaft auf der Suche nach einer Beschäftigung war.

Einen weiteren Anlass, der die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe förderte, stellte ein Ereignis bei der Bundesanstalt für Arbeit ("Vermittlungsskandal") dar. Der Bundesrechnungshof legte im Februar 2002 einen Prüfbericht zur Vermittlungstätigkeit der Bundesanstalt für Arbeit vor. Danach waren 70 % der statistisch erfassten Vermittlungen fehlerhaft deklariert. Nur jeder fünfte Arbeitslose (die BA-Statistik sprach davor von jedem zweiten) verdankte eine neue Stelle der Vermittlung des Arbeitsamtes und nur 22 Prozent (die BA sprach vorher von 76%) der an die Arbeitsämter gemeldeten offenen Stellen wurde durch die Arbeitsämter besetzt. Eine anschließende Untersuchung der Innenrevision der BA bestätigte im Wesentlichen diese Ergebnisse.

Medialer Handlungsdruck

Mit Verweis auf hohe Lohnnebenkosten und ausufernde Kosten des Sozialstaats wurde das Thema medial verhandelt und erzeugte politischen Handlungsdruck. In Tages- und Wochenzeitschriften und insbesondere in der sonntäglichen Talkshow "Sabine Christiansen" wurde regelmäßig der ausufernde Sozialstaat thematisiert, in der Regel dominiert von Gesprächsgästen die politisch dem "neoliberalen" politischen Flügel zugerechnet werden können. Bundeskanzler Schröder heizte die Debatte zusätzlich an, indem er 2001 eine "Faulenzerdebatte" initiierte, die von der Presse aufgenommen wurde. Insbesondere die Boulevardmedien fokussierten sich auf die Anprangerung einzelner Personen, die vermeintlich Sozialleistungen missbräuchlich in Anspruch genommen hatten. Bekanntestes Beispiel wurde Rolf J. ("Florida-Rolf"), der in Florida lebend Sozialhilfe bezog.

Kommunale Finanzkrise

Viele Kommunen und die kommunalen Spitzenverbände unterstützten nicht zuletzt das Vorhaben der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe, da sie sich hiervon Entlastungen der kommunalen Finanzen erwarteten. Insbesondere die rot-grüne Steuerreform aus dem Jahr 2000 hatte sich negativ auf die kommunalen Steuereinnahmen ausgewirkt und die kommunale Finanzkrise weiter verschärft. Gleichzeitig sahen sich die Kommunen mit stetig steigenden Zahlen an Sozialhilfeempfängern konfrontiert.

Einsetzung und Arbeit der Hartz-Kommission

Der Statistikskandal bei der Bundesanstalt für Arbeit führte zunächst zu den Rücktritten des damaligen BA-Präsidenten Bernhard Jagoda und des für die Bundesanstalt im Arbeitsministerium zuständigen Staatssekretärs Werner Tegtmeier. Bundeskanzler Schröder erklärte die Arbeitsmarktpolitik, die bis dato in der rot-grünen Regierungszeit nur eine Nebenrolle gespielt hatte, zur Chefsache und setzte die 15-köpfige Hartz-Kommission ein.

Fünfzehn Mitglieder wurden berufen: Vier Manager von Wirtschaftsunternehmen, drei Unternehmensberater (u.a. von Roland Berger Strategy Consultants und McKinsey&Company, die später hochdotierte Berateraufträge zum Umbau der Bundesanstalt für Arbeit erhielten), zwei Politiker, zwei Wissenschaftler, zwei Gewerkschaftsfunktionäre und je ein Arbeitgebervertreter und ein Mitarbeiter der Bundesanstalt für Arbeit. Unter den fünfzehn Akteuren war nur eine Frau. Wolfgang Spellbrink, Richter am Bundessozialgericht in Kassel, nannte als gemeinsames Auswahlkriterium der Kommissionsmitglieder "eine "unbürokratische" Unbelastetheit mit Vorkenntnissen aus dem Arbeitsförderungsrecht."

Die Kommission arbeitete in fünf inhaltlichen Teilprojekten:
  • Arbeitsvermittlung / Berufsberatung
  • Lohnersatzleistungen und Sozialhilfe; Kindergeld
  • Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und Arbeitsmarktforschung
  • Personal, Steuerung und Organisation
  • Attraktivität für Kunden und Mitarbeiter; Kommunikation
Die Kommission machte in ihrem Abschlussbericht dann Vorschläge weit über ihren eigentlichen Aufgabenbereich – Vorschläge zur Neustrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit - hinaus und befasste sich in Modul 6 auch mit der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe.

Die Vorschläge waren aber abstrakt und wenig konkret. Lediglich die Zuständigkeit (komplett bei der Bundesagentur für Arbeit) und die Ausgestaltung der neuen Leistung (steuerfinanziert und bedürftigkeitsabhängig) wurden konkretisiert:

"Das Arbeitslosengeld II ist eine steuerfinanzierte bedürftigkeitsabhängige Leistung zur Sicherung des Lebensunterhalts der arbeitslosen erwerbsfähigen Personen im Anschluss an den Bezug von oder bei Nichterfüllung der Anspruchsvoraussetzungen für Arbeitslosengeld I. Die Bezieher von Arbeitslosengeld II sind in die Sozialversicherung einbezogen Die Anspruchsdauer beim Arbeitslosengeld II ist nicht begrenzt. Die Verantwortung liegt bei der [BA-neu]. Die Betreuung erfolgt ebenso im Jobcenter."

Eine überschneidend tagende Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen hatte die Aufgabe, die finanziellen Folgen einer effizienteren Gestaltung der unterschiedlichen Transfersysteme Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für die Gebietskörperschaften zu untersuchen. In der Kommission konnte über grundsätzliche Fragen, nämlich die Höhe der neuen Leistung sowie die Trägerschaft, keine Einigung erzielt werden.

Umsetzung

Nach den Wahlen 2002 und der anschließenden Berufung des damaligen Sozialdemokraten und heutigen Vorsitzenden des marktliberalen Think Tanks "Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft"Wolfgang Clement zum Minister für Wirtschaft und Arbeit stand fest, dass Bundeskanzler Schröder in seiner zweiten Legislaturperiode tiefgreifende Reformen in der Sozial- und Wirtschaftspolitik plante. Am 6.3.2003 verkündete Schröder die Agenda 2010. Hier formulierte er eindeutig, dass die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe auf Sozialhilfeniveau erfolgen werde.

In der Folge entstanden zwei unterschiedliche Gesetzentwürfe. Einerseits ein Gesetzentwurf der rot-grünen Regierungskoalition (als "Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt"), den der Bundestag mit Mehrheit annahm, andererseits ein Gesetzentwurf des Landes Hessen ("Existenzgrundlagengesetz"), den der Bundesrat verabschiedete. Nach zwei kontroversen Gesetzgebungs- bzw. Vermittlungsverfahren wurde das Gesetz verabschiedet. Allerdings waren die Kontroversen kaum auf die materiell-rechtlichen Bestimmungen des Gesetzes zurückzuführen, sondern in erster Linie drehten sich die Streitfragen um die Aufgabenträgerschaft und um Finanzierungsmodalitäten.

Dem letztlichen Kompromiss zwischen Regierung und Opposition stimmten 294 Abgeordnete aus der Koalition und 287 Abgeordnete aus der Opposition zu; 16 Abgeordnete stimmten dagegen. Neben 12 Abgeordneten der Regierungsparteien stimmten zwei Abgeordnete der PDS und zwei ostdeutsche Unionsabgeordnete gegen das Gesetz.

Literatur

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