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Wie wird Arbeitslosigkeit gemessen?

Die Frage, wann eine Person als arbeitslos gilt, wird immer schon kontrovers diskutiert. Häufig wird unter Arbeitslosigkeit der Mangel an Erwerbsgelegenheiten für arbeitswillige und arbeitsfähige Personen verstanden. Eine eindeutige, allgemein verbindliche Definition und Messung von Arbeitslosigkeit gibt es im SGB III. Trotz der monatlichen Brisanz der verkündeten Arbeitslosendaten werden diese kaum hinterfragt. In unterschiedlichen Definitionen und Berechnungen spiegeln sich aber verschiedene Zwecke und auch Interessen. Definitionen haben daher ein hochgradig politisches Potenzial.

Definitionen von Arbeitslosigkeit

Sowohl die statistischen Verfahren als auch die Frage, welche Personen als arbeitslos registriert werden, sind umstritten. Beispielhaft gegenübergestellt bietet die Tabelle die Definitionen von Arbeitslosigkeit der Bundesagentur für Arbeit nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) sowie von Eurostat nach dem Konzept der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO-Konzept).

Definitionen von Arbeitslosigkeit
Definition Deutschland (§§ 16 und 119 SGB III)	Definition Eurostat (ILO-Konzept)
Arbeitslose sind Personen, die vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stehen oder nur eine geringfügige (weniger als 15 Stunden wöchentlich) bzw. kurzzeitige Beschäftigung ausüben, eine versicherungspflichtige Beschäftigung suchen und dabei den Vermittlungsbemühungen der Agentur für Arbeit zur Verfügung stehen; sich bei der Agentur für Arbeit arbeitslos gemeldet haben; sich bemühen, ihre Beschäftigungslosigkeit zu beenden (Eigenbemühungen)	Zu den Arbeitslosen zählen alle Personen von 15 bis 74 Jahren, die während der Berichtswoche ohne Arbeit waren, gegenwärtig für eine Beschäftigung verfügbar waren, d.h. Personen, die innerhalb der zwei auf die Berichtswoche folgenden Wochen für eine abhängige Beschäftigung oder eine selbständige Tätigkeit verfügbar waren; aktiv auf Arbeitssuche waren, d.h. Personen, die innerhalb der letzten vier Wochen (einschließlich der Berichtswoche) spezifische Schritte unternommen haben, um eine abhängige Beschäftigung oder eine selbständige Tätigkeit zu finden oder die einen Arbeitsplatz gefunden haben, die Beschäftigung aber erst später, d.h. innerhalb eines Zeitraums von höchstens drei Monaten aufnehmen.
Quellen: Statistisches Bundesamt, Bundesministerium der Justiz und eigene Darstellung

Die Tabelle zeigt, dass zwischen den Definitionen und damit auch zwischen der gemessenen Arbeitslosigkeit nach diesen beiden Konzepten sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede bestehen. Beide Definitionen haben eine ähnliche Beschreibung von Erwerbslosigkeit bzw. Arbeitslosigkeit. In beiden gelten jene Personen als arbeitslos oder erwerbslos, die ohne Arbeitsplatz sind, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen und Arbeit suchen. Einer der wesentlichen Unterschiede besteht darin, dass nach der ILO-Definition arbeitslos nur ist, wer in der Berichtswoche gänzlich ohne Arbeit war. D.h. bereits eine einstündige Beschäftigung führt hier dazu, dass die Person nicht mehr zu den Arbeitslosen zählt.

Wie wird die ILO-Arbeitsmarktstatistik erhoben?

Die Zeitreihe der ILO-Arbeitsmarktstatistik über Erwerbslosigkeit wurde zum Berichtsmonat September 2007 auf die Arbeitskräfteerhebung umgestellt. Die Arbeitskräfteerhebung ist in Deutschland Teil des Mikrozensus, einer kontinuierlich durchgeführten computergestützten Haushaltsbefragung. Der Mikrozensus ist die größte Haushaltsbefragung in Europa und wird mit Auskunftspflicht durchgeführt. Er stellt eine Mehrzweckerhebung dar und wird neben der Bereitstellung von Strukturdaten im Rahmen der monatlichen ILO-Arbeitsmarktstatistik zusätzlich für die Ermittlung monatlicher Verlaufsdaten verwendet.

Kennzeichnend für die Methode der Arbeitskräfteerhebung ist, dass die Daten nicht wie bei den Arbeitslosenzahlen der Bundesagentur für Arbeit aus einer Vollauszählung eines amtlichen Registers, das auf allen Arbeitslosmeldungen beruht, sondern aus einer zufällig gezogenen Haushaltsstichprobe stammen. Dabei wird ausgehend vom Stichprobenergebnis auf das Ergebnis in der Bevölkerung hochgerechnet.

Ziele des ILO-Konzeptes

Da die meisten Länder Arbeitslosigkeit unterschiedlich definieren und es auch abweichende Zählweisen gab und gibt, sollten international vergleichbare Arbeitslosenzahlen gewonnen werden. Die von der ILO herausgegebenen Richtlinien zur Messung, Definition und Erhebung von Arbeitslosigkeit resultierten aus Treffen von Experten auf regelmäßig durchgeführten internationalen Konferenzen von Arbeitsmarktstatistikern. Ziel war es Arbeitsmarktdaten international vergleichbar zu machen. Einbezogen wurden hierbei Repräsentanten der einzelnen Regierungen aber auch Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften. Diese diskutierten Probleme der bestehenden Konzepte und handelten Kompromisse bezüglich der Richtlinien aus. Eine erste verbindliche Richtlinie wurde auf der 13. Internationalen Konferenz von Arbeitsmarktstatistikern in Genf (1982) herausgegeben.
Unterdessen ist die Verwendung der ILO-Definitionen Standard in vielen Ländern, auch die OECD und Eurostat verwenden die ILO-Definitionen. Daher eignen sich für internationale Vergleiche die ILO-Zahlen eher, als abweichende nationale Messungen.

Die Abbildung links zeigt die Entwicklung der Arbeitslosenquoten auf Basis des ILO-Konzeptes im internationalen Vergleich (Anteil der Arbeitslosen an der zivilen Erwerbsbevölkerung).

Arbeitslosenquote der Bundesagentur für Arbeit

Wie oben beschrieben wurde, unterscheidet sich die Abgrenzung von Arbeitslosigkeit nach ILO-Kriterien von der in Deutschland üblichen, welche der Berichterstattung der Bundesagentur für Arbeit zu Grunde liegt. Anders als die ILO-Daten, die aus Befragungen gewonnen werden, wendet die Bundesagentur für Arbeit (BA) zur Vollzählung der Arbeitslosigkeit das Registrierungsverfahren an.

Neben der absoluten Zahl von Arbeitslosen ist der Indikator mit der höchsten politischen und publizistischen Aufmerksamkeit die Arbeitslosenquote. Die Arbeitslosenquote der Bundesagentur für Arbeit bezieht monatlich den Bestand an Arbeitslosen auf alle zivilen oder nur die abhängigen Erwerbspersonen. Der Erhebungsstichtag lag bis zum Jahr 2004 am Monatsende, seitdem liegt er in der Monatsmitte. Zur Ermittlung der Arbeitslosenquote haben sich zwei Berechnungsverfahren etabliert:

• Arbeitslose in Prozent der abhängigen zivilen Erwerbspersonen (sozialversicherungspflichtig und geringfügig Beschäftigte, Beamte, Arbeitslose)
• Arbeitslose in Prozent aller zivilen Erwerbspersonen (abhängige zivile Erwerbspersonen, Selbständige, mithelfende Familienangehörige)

Je nach verwendeter Methode ergeben sich daher unterschiedliche Größenordnungen. Beispielsweise lag die Arbeitslosenquote im Mai 2008 auf Basis aller zivilen Erwerbspersonen bei 7,8 Prozent und auf Basis aller abhängigen zivilen Erwerbspersonen bei 8,8 Prozent. Nach den ILO-Kriterien lag die Arbeitslosigkeit im Mai 2008 bei 7,4 Prozent.

Doch auch die nach den Methoden der Bundesagentur berechnete registrierte Arbeitslosigkeit erfasst nicht das gesamte Ausmaß der Arbeitslosigkeit. So werden Personen, die an einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme teilnehmen (z.B. einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme, einer Weiterbildungsmaßnahme oder auch an einer Arbeitsgelegenheit) nicht als Arbeitslose gezählt. In den letzten Jahren sind zudem weitere Gruppen herausgenommen worden. So werden seit Mai 2009 Personen, die durch private Träger betreut werden, nicht mehr als Arbeitslose gezählt (s. Link unten).

Bereits im Januar 2008 § wurde 53a SGB II eingeführt, wonach erwerbsfähige Hilfebedürftige, die nach Vollendung des 58. Lebensjahres mindestens für die Dauer von zwölf Monaten Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende bezogen haben, ohne dass ihnen eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung angeboten worden ist, nach Ablauf dieses Zeitraums nicht als arbeitslos gelten. Diese Regelung scheint einzig der Verschönerung der Statistik zu dienen.

Nachdem bereits sukzessive alle Teilnehmer arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen aus der Arbeitslosenstatistik herausgenommen wurden, könnte diese Regelung ein Einfallstor in der Richtung sein, künftig auch Personen mit geringen Chancen auf (Wieder-)Beschäftigung aus der Zählung zu nehmen. Ein wirkliches Abbild der realen Arbeitslosigkeit wird so verhindert. Gerade bei der Betrachtung von Zeitreihen sind daher die veränderten Definitionen und Zählweisen zu beachten. Aufgrund der häufig wechselnden Zählweise ist die Betrachtung der Arbeitslosigkeit im Zeitverlauf wenig aussagekräftig.

Die Abbildung links zeigt dies im Einzelnen auf, indem unterschiedliche Definitionen genutzt und die gesamte Unterbeschäftigung (allerdings ohne die so genannte Stille Reserve und ohne Teilzeitbeschäftigte Personen, die ihre Arbeitszeit ausdehnen möchten)in den Fokus genommen wird.

Eine Betrachtung der registrierten Arbeitslosen und der Bezieher von Arbeitslosengeld I und II ergibt folgendes Bild.