Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

31.1.2014 | Von:
Sabrina Bersheim
Frank Oschmiansky
Stefan Sell

Wie wird Arbeitslosigkeit gemessen?

Langzeitarbeitslosigkeit

Als Langzeitarbeitslose gelten gemäß § 18 Abs. 1 Sozialgesetzbuch III alle Personen, die am jeweiligen Stichtag der Zählung ein Jahr und länger bei den Agenturen für Arbeit oder den Trägern der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) arbeitslos gemeldet waren.

Quellentext

§ 18 Langzeitarbeitslose (SGB III)

(1) Langzeitarbeitslose sind Arbeitslose, die ein Jahr und länger arbeitslos sind.
(2) Für Leistungen, die Langzeitarbeitslosigkeit voraussetzen, bleiben folgende Unterbrechungen der Arbeitslosigkeit innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren unberücksichtigt:
  1. Zeiten einer Maßnahme der aktiven Arbeitsförderung oder zur Eingliederung in Arbeit nach dem Zweiten Buch,
  2. Zeiten einer Krankheit, einer Pflegebedürftigkeit oder eines Beschäftigungsverbots nach dem Mutterschutzgesetz,
  3. Zeiten der Betreuung und Erziehung aufsichtsbedürftiger Kinder oder der Betreuung pflegebedürftiger Angehöriger,
  4. Beschäftigungen oder selbständige Tätigkeiten bis zu einer Dauer von insgesamt sechs Monaten,
  5. Zeiten, in denen eine Beschäftigung rechtlich nicht möglich war, und
  6. kurze Unterbrechungen der Arbeitslosigkeit ohne Nachweis.
(3) Ergibt sich der Sachverhalt einer unschädlichen Unterbrechung üblicherweise nicht aus den Unterlagen der Arbeitsvermittlung, so reicht Glaubhaftmachung aus.

2012 waren das rund 1,032 Millionen Menschen oder 35,6 Prozent aller Arbeitslosen. Die Statistik zur Langzeitarbeitslosigkeit besitzt allerdings einen nur sehr eingeschränkten Aussagewert, denn sie berücksichtigt sogenannte schädliche Unterbrechungen, nach deren Ende die Dauer der Arbeitslosigkeit von vorne gezählt wird. Eine im Hinblick auf die Messung der Arbeitslosigkeitsdauer schädliche Unterbrechung liegt zum Beispiel bereits dann vor, wenn der betreffende Arbeitslose an einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme (ausgenommen Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung) teilnimmt oder länger als sechs Wochen krankgeschrieben ist. Nach Ende der Maßnahme beziehungsweise der Krankheit führt die Statistik ihn als neuen, erst kurzzeitig Arbeitslosen. Dass er in der Zwischenzeit weder Arbeit gefunden noch den Arbeitslosengeldbezug beendet hat, ist irrelevant. Gleiches gilt für Arbeitslose, die länger als sechs Wochen Angehörige pflegen oder Kinder betreuen. Auch hier wird die Dauer der Arbeitslosigkeit nach Ende dieser Phase wieder von vorne gezählt. Auch die tatsächliche Aufnahme einer Arbeit von 15 Stunden oder mehr begründet eine schädliche Unterbrechung. Dabei ist es allerdings unerheblich, wie lange das Beschäftigungsverhältnis andauert. Auch Arbeit von nur einem Tag führt dazu, dass die Dauer der Arbeitslosigkeit wieder von neuem gezählt wird.

Langzeitarbeitslosenquote in ausgewählten OECD-LändernLangzeitarbeitslosenquote in ausgewählten OECD-Ländern Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Das Resultat ist eine Statistik, die das tatsächliche Ausmaß der Langzeitarbeitslosigkeit weder hinsichtlich der Arbeitslosigkeitsdauer noch hinsichtlich der Zahl der Langzeitarbeitslosen realistisch abbildet. Zudem ist die Vergleichbarkeit mit früheren Daten nicht mehr gegeben.

Zum Vergleich liefern die Langzeitarbeitslosendaten gemäß ILO-Konzept, die entsprechende künstliche Unterbrechungen der Arbeitslosigkeitsdauer nicht kennen, ein deutlich abweichendes Bild. Sie ergeben einen Anteil der Langzeit- an allen Arbeitslosen von rund 46 Prozent in 2012. Gemessen an den Mitgliedstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gibt es damit hierzulande überdurchschnittlich viele Langzeitarbeitslose. Deutschland belegt hier einen der hinteren Plätze und rangiert auf ähnlichem Niveau wie die Krisenstaaten Spanien und Portugal. Der OECD-Durchschnitt von 34 Prozent wird um mehr als zehn Prozentpunkte überschritten.

Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung

Im Allgemeinen spricht man von Arbeitslosigkeit erst dann, wenn sie unfreiwillig ist. Daher kann nicht jeder, der zwar im erwerbsfähigen Alter ist, aber keiner bezahlten Arbeit nachgeht, als Arbeitsloser bezeichnet werden. Freiwillige Arbeitslosigkeit ist beispielsweise bei Personen gegeben, die ihre Arbeitskraft bewusst nicht anbieten, weil sie (aktuell) nicht bereit sind, eine Arbeit aufzunehmen. Das ist beispielsweise bei Schülern und Studenten, die keinen Nebenjob ausüben wollen, Männern und Frauen, die sich der Kindererziehung widmen, oder Rentnern und Pensionären der Fall.

Darüber hinaus gibt es allerdings weitere Personengruppen, die nicht als arbeitslos im Sinne des Sozialgesetzbuches III gelten, obwohl sie bereit sind, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Diese Personengruppen zählen statistisch zu den so genannten Unterbeschäftigten. Die Bundesagentur für Arbeit führt sie daher in einer separaten Unterbeschäftigungsstatistik.

Die Politik kann die Personengruppen, die als Unterbeschäftigte gezählt werden, über Rechtsänderungen festlegen. Sie ist daher in der Lage, steuernd Einfluss auf die Höhe der registrierten Arbeitslosigkeit zu nehmen und damit auch die Statistik zu verändern. Entsprechend liefert die Unterbeschäftigungsstatistik ein umfassenderes und valideres Bild vom Defizit an regulärer Beschäftigung (am ersten Arbeitsmarkt), während die Arbeitslosenstatistik das tatsächliche Ausmaß der Arbeitslosigkeit nur unvollständig abbildet. Aufgrund der politischen Steuerungsmöglichkeit der Arbeitslosenzahl und der häufig wechselnden Zählweise ist auch die Betrachtung der Arbeitslosigkeit im Zeitverlauf wenig aussagekräftig.

Komponenten der Unterbeschäftigung gemäß Bundesagentur für Arbeit

Die Unterbeschäftigung setzt sich aus drei Personengruppen zusammen:
  • den Arbeitslosen nach § 16 SGB III,
  • Teilnehmern an bestimmten Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik sowie
  • Personen in bestimmten Sonderstatus.
Zu diesen Sonderstatus gehören:
  • Arbeitslose über 58 Jahren, die entweder seit mehr als einem Jahr kein Jobangebot mehr erhalten haben oder durch auslaufende vorruhestandsähnliche Regelungen Arbeitslosengeld beziehungsweise "Hartz IV"-Leistungen unter erleichterten Bedingungen beziehen,
  • Arbeitslose, die externe Arbeitsvermittler in Anspruch nehmen,
  • Arbeitslose, die am Tag der Erfassung krankgeschrieben waren und
  • Personen in Kurzarbeit, Altersteilzeit und geförderter Selbstständigkeit.
Die Bundesagentur für Arbeit differenziert die Unterbeschäftigung nach der individuellen Betroffenheit der Personen. Sie reicht von Personen, die arbeitslos nach § 16 SGB III sind und damit zu den registrierten Arbeitslosen zählen, bis zu Kurzarbeitern, Altersteilzeitbeschäftigten und Personen in geförderter Selbstständigkeit, die die Bundesagentur für Arbeit als „weit weg vom Arbeitslosenstatus nach § 16 Abs. 1 SGB III“ definiert. Diese Personen haben ihr Beschäftigungsproblem laut BA weitgehend gelöst, wären aber ohne ihre jeweilige arbeitsmarktpolitische Maßnahme arbeitslos.

Komponenten der UnterbeschäftigungKomponenten der Unterbeschäftigung (Klick auf Grafik öffnet PDF) (© bpb)
Die Tabelle rechts gibt einen Überblick über die Komponenten der Unterbeschäftigung.

Im September 2013 lag die Zahl der Unterbeschäftigten bei über 3,82 Millionen. Die registrierte Arbeitslosigkeit hingegen umfasste lediglich rund 2,85 Millionen Personen, das entspricht einer Differenz von über 975.000 Personen. Die folgende Grafik zeigt die Verteilung auf die einzelnen Sonderkategorien und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im September 2013.

Registrierte Arbeitslose und Unterbeschäftigte

September 2013

registrierte Arbeitslose2.848.948
+ Teilnehmer an Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung155.781
+ Sonderregelungen für Ältere (§ 53a Abs. 2 SGB II)151.090
= Arbeitslosigkeit im weiteren Sinne3.155.819
+ Sonderregelungen für Ältere (§ 428 SGB III / § 65 Abs 4 SGB II / § 252 Abs. 8 SGB VI)51.658
+ Kurzfristige Arbeitsunfähigkeit85.786
+ Berufliche Weiterbildung inkl. Förderung behinderter Menschen150.482
+ Arbeitsgelegenheiten120.604
+ Bürgerarbeit27.805
+ Förderung von Arbeitsverhältnissen7.940
+ Beschäftigungszuschuss5.092
+ Fremdförderung83.477
= Unterbeschäftigung im engeren Sinne3.688.663
+ Gründungszuschuss und Einstiegsgeld (Variante Selbstständigkeit)24.546
+ Altersteilzeit80.377
+ Kurzarbeiter (Beschäftigtenäquivalent)30.959
= Unterbeschäftigung (einschließlich Kurzarbeit)3.824.545

Quelle: Bundesagentur für Arbeit, Komponenten der Unterbeschäftigung

Die Abbildung unten zeigt im Einzelnen auf, wie sich die Unterbeschäftigung gemäß Bundesagentur für Arbeit und ihre Komponenten in den letzten Jahren entwickelt haben.

Unterbeschäftigung und ihre KomponentenUnterbeschäftigung und ihre Komponenten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)


Arbeitslosigkeit und LohnersatzleistungenArbeitslosigkeit und Lohnersatz-leistungen nach SGB III und SGB II. (Klick auf Grafik öffnet PDF) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Arbeitslose versus Bezieher von Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung und der Grundsicherung für Arbeitsuchende



Eine weitere Möglichkeit, sich dem tatsächlichen Ausmaß der Arbeitslosigkeit in Deutschland anzunähern, ist die Zahl der Empfänger von Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosengeld I gemäß SGB III) und aus der Grundsicherung für Arbeitsuchende ("Hartz IV") zu betrachten. Sie weicht deutlich von der Zahl der registrierten Arbeitslosen ab und zeigt: 2012 standen rund 2,9 Millionen registrierte Arbeitslose insgesamt rund 5,3 Millionen Leistungsempfängern im erwerbsfähigen Alter nach Sozialgesetzbuch II und III gegenüber.

Die Stille Reserve

Die Stille Reserve wird unter anderem durch das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) ermittelt. Zur Stillen Reserve gemäß Definition des IAB gehören Personen, die grundsätzlich erwerbsbereit sind, aber aus den verschiedensten Gründen nicht mehr in offiziellen Statistiken erscheinen. Das IAB differenziert zwischen der Stillen Reserve im engeren Sinne und der Stillen Reserve in Maßnahmen. Die Stille Reserve im engeren Sinne umfasst insbesondere entmutigte Personen, die die Suche nach Arbeit aufgegeben haben, aber bei guter Arbeitsmarktlage eine Arbeit aufnehmen würden. Die Stille Reserve in Maßnahmen umfasst Personen, die an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teilnehmen, aber nicht erwerbstätig sind. Damit sind beispielsweise "Ein-Euro-Jobber" ausgeschlossen. Zusammengenommen wird diese Form der (Unter-)Beschäftigung auch als "verdeckte Arbeitslosigkeit" bezeichnet. Folgende Abbildung zeigt die Entwicklung des Ausmaßes der registrierten Arbeitslosigkeit und der Stillen Reserve in den letzten Jahren.

Registrierte Arbeitslose und Stille ReserveRegistrierte Arbeitslose und Stille Reserve Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Betrachtet man in der Abbildung das Jahr 2012, setzte sich das gesamte Ausmaß der Unterbeschäftigung inklusive der Stillen Reserve wie folgt zusammen: Rund 2,9 Millionen Arbeitslose waren bei den Agenturen für Arbeit und den Trägern der Grundsicherung als Arbeitslose registriert. Dazu kamen rund 700.000 Personen, die im Jahresdurchschnitt Teilnehmer an bestimmten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen waren und daher in der amtlichen Statistik nicht als Arbeitslose geführt wurden. 562.000 Personen rechnet das IAB zur Stillen Reserve im engeren Sinne. Addiert ergab dies eine Zahl von mehr als 4,15 Millionen Menschen ohne Arbeit. Sachgerecht hinzugerechnet werden müssten noch Personen, die nur in Teilzeit arbeiten und gerne ihre Arbeitszeit ausdehnen würden sowie die Kurzarbeiter.

Ungenutztes Arbeitskräftepotential

Das Statistische Bundesamt ermittelt einmal jährlich den gesamten Umfang des ungenutzten Arbeitskräftepotentials. Dieses definiert das Statistikamt als Menschen, die ohne Arbeit sind und sich Arbeit wünschen sowie auch Personen, die ihre Arbeitszeit gerne ausdehnen würden. Das gesamte ungenutzte Arbeitskräftepotential errechnet das Statistische Bundesamt aus den Erwerbslosen gemäß ILO-Konzept, den Unterbeschäftigten und der Stillen Reserve nach Definition des Statistischen Bundesamtes, die jeweils von den Konzepten der Bundesagentur für Arbeit und des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung abweichen.

Als Unterbeschäftigte definiert das Statistische Bundesamt Erwerbstätige, die den Wunsch nach zusätzlichen Arbeitsstunden haben und für diese auch zur Verfügung stehen, im Jahr 2012 etwa 3,3 Millionen Menschen. Gemeinsam mit 2,3 Millionen Erwerbslosen und 1,1 Millionen Personen in der Stillen Reserve umfasste das ungenutzte Arbeitskräftepotential rund 6,7 Millionen Menschen zwischen 15 und 74 Jahren. Damit wird deutlich, wie groß die Diskrepanz zwischen den unterschiedlichen Konzepten von Menschen ohne Arbeit sein kann. 2012 standen auf der einen Seite 2,65 Millionen Arbeitslose gemäß Bundesagentur für Arbeit, auf der anderen Seite 6,7 Millionen Menschen, die das ungenutzte Arbeitskräftepotential ausmachten.

Creative Commons License

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Autoren: Sabrina Bersheim, Frank Oschmiansky, Stefan Sell für bpb.de
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