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Das Ziel- und Wirkungssystem der Arbeitsmarktpolitik


1.6.2010
Das Ziel- und Wirkungssystem der Arbeitsmarktpolitik ist hoch komplex. Im Vordergrund der Zielsetzungen steht der Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem Arbeits- und Ausbildungsmarkt.
Hinweistafel mit Berufen in einem Hamburger Arbeitsamt.Hinweistafel mit Berufen in einem Hamburger Arbeitsamt. (© AP)

Betrachten wir den § 1 des Sozialgesetzesbuches III, der die Ziele der Arbeitsförderung definiert, so sollen die Leistungen der Arbeitsförderung dazu beitragen, dass ein hoher Beschäftigungsstand erreicht und die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert wird.

Die Leistungen der Arbeitsförderung sind insbesondere darauf auszurichten, das Entstehen von Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verkürzen. Dabei ist die Gleichstellung von Frauen und Männern als durchgängiges Prinzip zu verfolgen. Anvisiert wird aber auch die Einbettung der Arbeitsförderung in die beschäftigungspolitischen Zielsetzungen der Bundesregierung, wobei es um gesamtwirtschaftliche und strukturelle Wirkungen am Arbeitsmarkt geht. Hinzu kommen instrumentenspezifische Zielsetzungen. So soll durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auch Arbeitslosigkeit abgebaut werden und Beschäftigungsfähigkeit wiederhergestellt werden.

Das Ziel- und Wirkungssystem der Arbeitsmarktpolitik



Im Folgenden wird Arbeitsmarktpolitik definiert als die Gesamtheit der Maßnahmen, die das unmittelbare Ziel haben, die Funktionsweise von Arbeitsmärkten zugunsten von mehr Beschäftigung und besseren Beschäftigungsbedingungen zu beeinflussen. Die beiden zentralen Nebenziele sind die Vermeidung hoher Arbeitslosigkeit und dauerhaft offener Stellen. Treten beide Ereignisse gleichzeitig auf, ist dies ein Zeichen großer Ungleichgewichte, die vor allem die übergeordneten Ziele hoher Beschäftigungsstand, soziale Sicherheit und hohe Produktivität beeinträchtigen. Andauernd hohe Arbeitslosigkeit bei einer geringen Zahl offener Stellen, oft unscharf als strukturelle Arbeitslosigkeit oder als Massenarbeitslosigkeit bezeichnet, verletzt vor allem das Partizipations- und Integrationsziel, da sie einer substantiellen Minderheit der Gesellschaft die aktive Teilnahme am Erwerbsleben verwehrt. Dies kann bei geringer sozialer Absicherung und bei langer Dauer zur sozialen Ausgrenzung führen, denn die Teilhabe am Erwerbsleben dient nicht nur zur Erzielung von Einkommen und materieller Wohlfahrt, sondern auch zur Einbettung in Prozesse der sozialen Kommunikation und politischen Artikulation. Eine andauernd hohe Zahl offener Stellen bei niedriger Arbeitslosigkeit würde bedeuten, dass die Unternehmen ihren Arbeitskräftebedarf nachhaltig nicht befriedigen können, was nicht nur zu Einbußen in der volkswirtschaftlich möglichen Wertschöpfung (Wachstum) führt, sondern auch das Stabilitätsziel gefährdet. Es käme zu einer Lohn-Preis-Spirale, die langfristig auch das Beschäftigungsniveau tangierte, zu Verteilungsungerechtigkeiten führte und schließlich auch die Arbeitslosigkeit erhöhte.

Das Ziel- und Wirksystem der Arbeitsmarktpolitik. Quelle: Schmid, Wiebe, Oschmiansky(2005): Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosenversicherung 1949-1957. In: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Hrsg.: Bundesministerium für Arbeit und Soziales und Bundesarchiv. Band 3: Bewältigung der Kriegsfolgen, Rückkehr zur sozialpolitischen Normalität. Bandherausgeber: Prof. Dr. Günther Schulz. S. 271.Das Ziel- und Wirksystem der Arbeitsmarktpolitik. Quelle: Schmid, Wiebe, Oschmiansky(2005): Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosenversicherung 1949-1957. In: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Hrsg.: Bundesministerium für Arbeit und Soziales und Bundesarchiv. Band 3: Bewältigung der Kriegsfolgen, Rückkehr zur sozialpolitischen Normalität. Bandherausgeber: Prof. Dr. Günther Schulz. S. 271. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Da die Zusammenführung von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage mit Zeit und Transaktionskosten verbunden ist, wird ein gewisses Maß an Arbeitslosigkeit immer vorhanden sein. Das Ziel, diese "friktionelle Arbeitslosigkeit" in Grenzen zu halten, ist die klassische Aufgabe der Arbeitsmarktpolitik in Form des Arbeitsmarktausgleichs. Zentrale Instrumente dafür sind die Arbeits- und Berufsberatung sowie die Arbeitsvermittlung.

Darüber hinaus kann die Nachfrage nach Arbeit aus konjunkturellen Gründen stocken, oder das Arbeitsangebot kann aus demografischen Gründen stark schwanken, oder Migrationsbewegungen können Angebotsschocks auslösen. Deshalb kann es zeitweise zu höheren Ausschlägen an Arbeitslosigkeit kommen, so dass das Ziel eines stetigen Einkommensstroms (und damit ökonomische und soziale Sicherheit) gefährdet ist. Dieses Risiko soll die Arbeitslosenversicherung abdecken.

Ein spezifisches Problem der Arbeitsmärkte ist die unauflösbare Gebundenheit des Arbeitsvermögens und der Arbeitsleistung an die Person ihres Trägers. Dies hat zwei Konsequenzen: Erstens muss die Freiheit der Arbeitsvertragsgestaltung bewahrt bleiben, die ihrerseits eines Rechtsschutzes entsprechender Vereinbarungen bedarf. Darüber hinaus muss die Vertragsfreiheit in die Schranken elementarer Menschenrechte (Persönlichkeitsschutz, Gesundheitsschutz) verwiesen werden und sich an den kulturell üblichen Standards menschenwürdiger Lebensführung (zum Beispiel ein landesübliches Mindesteinkommen, keine sittenwidrigen Arbeitsbedingungen) orientieren. Die Gewährleistung dieser Ziele von Freiheit und Rechtsschutz sind allerdings nur im weiteren Sinne Aufgaben der Arbeitsmarktpolitik.

Das Aufgabenspektrum im engeren Sinne ergibt sich, wenn das Augenmerk auf die zweite Konsequenz der unauflöslichen Gebundenheit der Arbeitsleistung an Persönlichkeiten gerichtet wird. Anlagen, Begabungen und Leistungsfähigkeit der Menschen sind unterschiedlich. Dazu kommen zufällige Einflüsse, die entweder zu glücklichen oder unglücklichen Umständen führen und so die Arbeitsmarktchancen ohne das Zutun der einzelnen beeinflussen. Deshalb liegt es nahe, in mehr oder weniger ambitionierten Weise eine ausgleichende Rolle zwischen den unterschiedlichen Beschäftigungsfähigkeiten zu spielen (z. B. Ausgleich von Qualifikationsdefiziten durch Weiterbildung), Chancengleichheit herzustellen (z. B. die Wiedereingliederung von Frauen oder Männern nach einer längeren Familienphase zu fördern) oder auf die Faktoren Einfluss zu nehmen, welche die Beschäftigungsfähigkeit beeinträchtigen (z.B. Ausgleich von Lohnstarrheiten durch Lohnsubventionen oder Arbeitsplätze für Behinderte gerecht gestalten).

Eine Parallele zum Ziel, die Beschäftigungsfähigkeit zu beeinflussen, kann auch das Ziel sein, auf die Bereitschaft der Unternehmen einzuwirken, Arbeitskräfte nachzufragen. Ein zentraler Hebel dazu ist die Arbeitsmarktregulierung, d.h. die Veränderung der Spielregeln der Arbeitsverträge. Diese kann sich auf Einstellungen beziehen, etwa in Form von Vorschriften über Bevorzugung oder Benachteiligung bestimmter Personengruppen (Diskriminierung), auf die Terminierung von Verträgen (Befristungsregeln), auf die Auflösung von Arbeitsverträgen (Kündigungsschutz, Sozialpläne), auf Höchst- oder Mindestarbeitszeiten und auf die Lage der Arbeitszeiten (z.B. Verbot von Nachtarbeit). Solche Regelungen können auch den Arbeitsmarktausgleich tangieren, etwa durch Gebote der Meldung offener Stellen oder Verbote von Stellenausschreibungen, die nach Geschlecht, Alter oder ethnischer Herkunft differenzieren. Aber auch die Arbeitsmarktpolitik kann direkt auf die Einstellungsbereitschaft zielen, vor allem durch Lohnkostenzuschüsse an private oder öffentliche Unternehmen, um bestimmte Personengruppen (z.B. Langzeitarbeitslose) zu fördern oder zusätzliche Einstellungen zu stimulieren.

Maßnahmen, die auf die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit oder auf die Erhöhung der Einstellungsbereitschaft zielen, werden als "aktive Arbeitsmarktpolitik" bezeichnet. Darunter fallen Maßnahmen der direkten Arbeitsförderung wie berufliche Weiterbildung, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Lohnsubventionen oder Lohnkostensubventionen zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen oder zum Erhalt von Arbeitsplätzen (wie Kurzarbeit).

Dahingegen hat sich für die Zahlung von bloßen Lohnersatzleistungen an Arbeitslose, zum Teil auch für die zeitweise stark genutzten Maßnahmen zur Frühverrentung, der Begriff "passive Arbeitsmarktpolitik" eingebürgert. Allerdings ist die Zahlung von Arbeitslosengeld nicht in jedem Fall "passiv", sondern kann höchst "aktivierende" Wirkungen haben. Ein gesichertes Einkommen kann bei der Suche nach einem neuen Arbeitsplatz Nöte und Ängste beseitigen, und damit auch die Zwänge verhindern, jedes x-beliebige Arbeitsangebot anzunehmen. Das kann die Sucheffizienz steigern, d.h. erneute Arbeitslosigkeit wegen mangelnder Passfähigkeit (Fluktuationsarbeitslosigkeit) senken und damit auch die volkswirtschaftliche Effizienz steigern. Darüber hinaus stabilisieren Lohnersatzleistungen die Kaufkraft und damit makroökonomisch die effektive Nachfrage.

Im Wirkungsgefüge des Arbeitsmarkts ist schließlich zu berücksichtigen, dass Niveau und Struktur der Beschäftigung nicht nur von der Ausgestaltung der Arbeitsmarktpolitik und der Arbeitslosenversicherung abhängig sind, sondern auch (wenn nicht überwiegend) vom technischen Wandel, dem Außenhandel und von wirtschaftspolitischen Eingriffen. Maßnahmen, die auf die Beeinflussung des Beschäftigungsniveaus zielen, werden unter dem Begriff Beschäftigungspolitik zusammengefasst. Dabei handelt es sich um die Lohnpolitik, Fiskalpolitik und Geldpolitik sowie um deren Koordination. Bildung-, Technologie- und Regionalpolitik, sowie Forschungsförderung und Umweltschutz und schließlich öffentlicher Dienst, Daseinsvorsorge sowie Arbeitszeitpolitik können recht positive Beschäftigungseffekte haben.

Die Arbeitsmarktpolitik oder Arbeitslosenversicherung steht mit der Beschäftigungspolitik in einem Austauschverhältnis. Daher muss insbesondere die Schnittstelle zwischen Lohnpolitik und Arbeitsmarktpolitik betrachtet werden, weil bei ungenügender Abstimmung Zielkonflikte oder Unverträglichkeiten zwischen beiden auftreten können. Wie bei der Beschäftigungspolitik sind auch die Wirkungen der Arbeitsmarktpolitik und der Arbeitslosigkeit umstritten.

Aktive Arbeitsmarktpolitik kann zunächst den Wettbewerb auf der Arbeitsangebotsseite erhöhen: Wenn die Wettbewerbsfähigkeit der Arbeitslosen durch Qualifizierung verbessert wird, werden die noch Beschäftigten ihre Lohnforderungen dämpfen, so dass die Nachfrage nach Arbeitskräften steigt. Dieser Effekt kann jedoch dadurch zunichte gemacht werden, dass die Beschäftigten und potentiellen Arbeitslosen sich auf eine solche Unterstützung verlassen und selbst keine oder unzureichende Vorsorge treffen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden (sog. "moral hazard"). Mit den sinkenden Risiken der Arbeitslosigkeit kann also der Zustrom an Arbeitslosigkeit steigen, zumal die in Aussicht stehende Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen finanziell manchmal lukrativer ist als das Arbeitslosengeld. Außerdem wird während der Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen die Suche nach Arbeit eingestellt oder vernachlässigt, so dass sich der Übergang in Beschäftigung verzögert. Auch die Betriebe können durch generöse Arbeitslosengelder in die "moralische Versuchung" (moral hazard) geraten, sorgloser und schneller zu entlassen und so die Folgekosten von Arbeitslosigkeit auf die Gemeinschaft abzuwälzen.

Diese negativen Effekte können aber dadurch kontrolliert werden, dass die Zahlung von Arbeitslosengeld z.B. von der Bereitschaft abhängig gemacht wird, an sinnvollen Arbeitsfördermaßnahmen teilzunehmen, und dass während der Maßnahmen schon alle erdenklichen Schritte unternommen werden, einen neuen Arbeitsplatz zu suchen, beispielsweise durch wirtschaftsnahe Qualifizierung oder durch Praktika an potentiellen Arbeitsorten. Es gibt auch Möglichkeiten, die Versuchung der Betriebe in Grenzen zu halten, das System auszunutzen, beispielsweise dadurch, dass die Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung von der Kündigungshäufigkeit abhängig gemacht wird (sog. "experience rating").

Aktive Arbeitsmarktpolitik kann auch den Arbeitsmarktausgleich (neudeutsch das "matching") beschleunigen. Wenn es gelingt, durch Verbesserung von Information und Wissen den Arbeitsmarkt transparenter zu machen, dann sind die Unternehmer nicht mehr gezwungen, durch hohe Lohnangebote attraktive Arbeitskräfte anzuziehen; sie werden dann mehr freie Stellen melden als ohne Markttransparenz, auch deswegen, weil die Besetzung der Stellen schneller und billiger erfolgt.

Arbeitsmarktpolitik erhöht durch Verbesserungen der Qualifikation auch die Leistungsfähigkeit der Arbeitslosen (oder die Produktivität der von Arbeitslosigkeit bedrohten Beschäftigten). Die Vermittlung von Zusatzqualifikationen oder neuen Kompetenzen an Arbeitslose vermindert die Kosten jeder zusätzlich eingestellten Arbeitskraft ("Grenzkosten") und erhöht so die Nachfrage nach Arbeit. Ein Beschäftigungseffekt wird allerdings nur dann erzielt, wenn die Produktnachfrage preiselastisch ist. Bei Massenkonsumgütern können aber Sättigungsgrenzen erreicht werden, so dass die Wirksamkeit der Arbeitsmarktpolitik bei sektoraler Inflexibilität sinken kann. Muss die Wirtschaft mit Billiglohnländern konkurrieren, lohnen sich Qualifizierungsoffensiven daher vor allem in den weitgehend vor dem internationalen Handel geschützten Sektoren wie Bildung, Gesundheit, Umwelt und örtlichem Handwerk sowie in den Sektoren des neuen Massenkonsums (aus heutiger Sicht also im Medien- und Kommunikationsbereich oder im Tourismus). Sind Qualifikationsbedarfe zukunftsträchtiger Technologien bekannt, lohnt sich auch die präventive Förderung entsprechender Humankapitalinvestitionen, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten.

Arbeitsmarktpolitik kann aber auch wegen Politik- und Implementationsversagen schädlich oder bestenfalls wirkungslos sein. Programme können zum einen einfach mitgenommen werden, z.B. wenn Betriebe über Lohnsubventionen Einstellungen vornehmen, die sie ohnehin getätigt hätten (Mitnahmeeffekte). Programme können auch andere beschäftigungswirksame Produktionen oder Dienstleistungen einfach substituieren, so wenn subventionierte Existenzgründungen durch Arbeitslose Selbständige auf dem freien Markt ersetzen (Substitutionseffekte). Das Schicksal der Substitution kann auch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen treffen, wenn etwa Kommunen ihre Pflichtaufgaben mit Teilnehmern in solchen Programmen erledigen und somit die regulär Beschäftigten ersetzen. Und schließlich können geförderte Arbeitslose nicht geförderte Arbeitslose auskonkurrieren, subventionierte geringfügig Beschäftigte können reguläre Niedriglöhner aus dem Markt drängen oder mit Lohnsubventionen gestützte Getreideproduktion kann nicht subventionierte Kartoffelproduktion vom Markt verdrängen (Verdrängungseffekte). Im Endeffekt können also die Wirkungen durch Effekte der Mitnahme, Verdrängung und Substitution gleich null sein, schlimmer noch, infolge der erhöhten Lohnnebenkosten durch Beitragszahlungen in das Arbeitsmarktbudget sind sogar negative Beschäftigungseffekte denkbar.

Die Neuheit der letzten Jahre ist die Förderung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit durch Erhalt/Ausbau der individuellen Kenntnisse, Fähig- und Fertigkeiten. Im Ergebnis führte diese Zielsetzung zu einer starken Individualisierung in der Arbeitsförderung anstelle der Beschäftigungsförderung. Zunächst wurde von Defiziten und Mängeln, neuerdings von den vorhandenen Stärken und Entwicklungsmöglichkeiten des persönlichen Arbeitsvermögens eines Kunden ausgegangen. Da identische Beschäftigungsfähigkeiten in Bayern gute Arbeit, in den neuen Ländern Arbeitslosigkeit bringen kann, sind Beschäftigungsmaßnahmen unerlässlich.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Wirksamkeit der Arbeitsmarktpolitik und der Arbeitslosenversicherung stark von den Umständen abhängt und eine effektive Implementation voraussetzt. Auch das gute Zusammenspiel mit der Beschäftigungspolitik ist Voraussetzung, so etwa die Bereitschaft der Gewerkschaften, die Reduzierung des Arbeitskräfteangebots durch Teilnahme in Arbeitsfördermaßnahmen nicht zu erhöhten Lohnforderungen auszunutzen, oder die Bereitschaft der Europäischen Zentralbank, moderate Lohnpolitik durch niedrige Zinssätze zu honorieren, oder die vorausschauende Disziplin der Regierung, durch erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik eingesparte Lohnersatzleistungen oder Steuerrückflüsse nicht gleichzeitig prozyklisch zur Haushaltskonsolidierung zu verwenden. In den letzten Jahren sind das Controlling der Aktivitäten der Bundesagentur für Arbeit und Evaluierungen und Wirkungsanalysen der Arbeitsmarktpolitik sehr verstärkt worden. Neu sind Zielvereinbarungen zwischen der Bundesregierung, dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales und der Bundesagentur für Arbeit.


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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/2.0
Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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