Arbeitsmarktpolitik Dossierbild
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1.6.2010 | Von:
Frank Oschmiansky

Aktivierender Staat und aktivierende Arbeitsmarktpolitik

Der Begriff der "Aktivierung" bzw. eines "Aktivierenden Staates" findet sich in vielen aktuellen wissenschaftlichen und politischen Debatten. Die damalige rot-grüne Bundesregierung hatte den "Aktivierenden Staat" zum Leitbild für die Modernisierung von Staat und Verwaltung erklärt. Doch was ist eigentlich unter "Aktivierung" genau zu verstehen?
Demonstranten protestieren gegen die Arbeitsmarktreform "Hartz IV".Demonstranten protestieren gegen die Arbeitsmarktreform "Hartz IV". (© AP)

Aktivierender Staat: Verschiedene Definitionen

Eine Vielzahl von Schlagwörtern prägen die Debatten: "Schlanker Staat" und "New Public Management", "From Welfare to Work", "Work first", "Workfare", "Fördern und Fordern", "neue Balance zwischen Rechten und Pflichten", "Eigenaktivitäten auslösen – Sicherheit einlösen", "Agenda 2010", "flexicurity", "Hilfe zur Selbsthilfe", "vom Fürsorgestaat zum Gewährleistungsstaat", um nur einige zu nennen.

Teilweise meinen diese Schlagwörter ein und dasselbe, teilweise finden sich aber auch unterschiedliche Akzente. Eine Abgrenzung der Begriffe ist oft gar nicht oder nur schwer möglich oder wie es der Rechtswissenschaftlicher Thorsten Kingreen ausdrückt, "nur nach Absolvierung eines Grundkurses in politischer Semantik". [1]

Im Folgenden soll daher auch nicht der Versuch unternommen werden, die Begriffe klar zu definieren. Allerdings soll dem Leser die Möglichkeit eröffnet werden, die Begriffe für sich zu verstehen.

Zudem soll grob aufgezeigt werden, welche konkreten Veränderungen sich unter dem Schlagwort "Aktivierende Arbeitsmarktpolitik" vollzogen haben.

Die folgenden Kästen bieten unterschiedlichste Definitionen des Begriffs "Aktivierender Staats" bzw. des "Aktivierenden Sozialstaats". Die ersten beiden Definitionen betonen besonders eine neue Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft.

Quellentext

Online Verwaltungslexikon

Konzept einer "neuen Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft", das der Selbstregulierung Vorrang vor staatlicher oder hierarchischer Steuerung oder Aufgabenübernahme einräumt. Im Verhältnis Staat zu Gesellschaft Weiterentwicklung des Gedankens der Subsidiarität der katholischen Soziallehre: Begrenzung staatlicher Regulierung zugunsten gesellschaftlicher Kräfte (der Einzelne, Gruppen, Verbände), ggf. Unterstützung dieser Aktivitäten. Auch intern (innerhalb der Exekutive) gilt der Vorrang der Selbstregulierung, z. B. durch Kontraktmanagement, umfassender das Neue Steuerungsmodell und speziell die Variante Wirkungsorientierte Verwaltungsführung.

Online Verwaltungslexikon http://www.olev.de/a/aktiver_staat.htm

Quellentext

Wolfram Lampin, Henning Schridde, Stefan Plaß, Bernhard Blanke

Eine Kernidee des Aktivierenden Staates ist die neue Verantwortungsteilung. Der negativen Zielbestimmung des "Schlanken Staates" (Reduzierung öffentlicher Aufgaben) setzt der Aktivierende Staat in mehrfacher Hinsicht eine positive entgegen, die sich in der Kurzformel "Verantwortungsteilung statt Staatsentlastung" zusammenfassen lässt: Der Aktivierende Staat konzentriert sich auf die Veränderung der öffentlichen Aufgabenerledigung und auf gemeinsame Verantwortlichkeiten, ohne damit die staatliche Verantwortung für zentrale Probleme der Wohlfahrt aufgeben zu wollen. Denn der Kern des Konzeptes Aktivierender Staat besteht in einer neuen Mischung aus staatlicher Gesamtverantwortung und "bürgerschaftlicher" Selbsttätigkeit. Bei genauerer Betrachtung handelt es sich prinzipiell um "gewandelte Modalitäten der Aufgabenerledigung und gewandelte Steuerungsinstrumente". Einer solchen Strategie geht es um die Verbesserung der öffentlichen Aufgabenerledigung. Das Konzept der Verantwortungsteilung beinhaltet eine Neubestimmung der Rollenverteilung zwischen Staat, Wirtschaft, Drittem Sektor und Bürgern.

Der Aktivierende Staat: Positionen, Begriffe, Strategien. Studie für den Arbeitskreis Bürgergesellschaft und Aktivierender Staat der Friedrich-Ebert-Stiftung von Lamping, Wolfram / Schridde, Henning / Plaß, Stefan / Blanke, Bernhard; Bonn 2002, S. 29

Die folgende Definition einer Gewerkschafterin betont insbesondere eine neue Rolle des Staates, der sich zurücknimmt und nicht mehr vorschreibt, sondern moderiert:

Quellentext

Sabine Groner-Weber

"Der aktivierende Staat setzt darauf, im Dialog Potentiale und Kräfte freizusetzen, mit deren Hilfe innovative Problemlösungs-, Selbsthilfe- und Gestaltungsansätze erarbeitet und umgesetzt werden können. Zielsetzung dabei ist (…), dass Menschen es leichter haben, Initiative zu entwickeln, Engagement zu zeigen und Verantwortung zu übernehmen. Dabei definiert er seine Rolle als "Partner der Zivilgesellschaft": Mehr als Ansprechpartner, als Moderator, als Partner oder Berater denn als Lieferant von Lösungen, die schon fix und fertig und damit ohne Alternative sind. Er kann Selbsthilfe- und Selbstorganisationsansätze ermutigen, ihnen als Unterstützer, manchmal auch als Initiator begegnen; nicht jedoch als Vormund oder Obrigkeit, denn zu den wichtigen Potentialen einer aktivierenden Politik gehören gerade engagierte Bürgerinnen und Bürger, die bereit und in der Lage sind, kooperativ mit anderen und/oder dem Staat ihre Lebensumstände zu verbessern und das Gemeinwesen zu gestalten und dabei Verantwortung zu übernehmen."

Groner-Weber, Sabine (2000): Der aktivierende Staat. Konzepte und Entwicklungsoptionen. In: Mezger/West (siehe Zum Weiterlesen); S. 167.

Der Sozialwissenschaftler Norbert Wohlfahrt zeigt Kontinuitäten, aber auch einen deutlichen Wandel auf:

Quellentext

Norbert Wohlfahrt

"Das Leitbild "aktivierender Staat" und "aktive Gesellschaft" steht durchaus in der Kontinuität der deutschen Sozialpolitik, die mittels des Subsidiaritätsprinzips immer schon an der Aufgaben- und Verantwortungsteilung zwischen Staat, Gesellschaft und Individuum festgehalten hat. Das im Subsidiaritätsprinzip enthaltene Prinzip der Verpflichtung der kleineren Einheiten und Gemeinschaften zur gegenseitigen Hilfe wird jedoch um einen neuen Grundsatz ergänzt; der aktivierende Staat fördert zwar unter veränderten Vorzeichen weiterhin, fordert aber gleichzeitig auch eine Gegenleistung und wird dadurch zu einem neuen Typus von Sozialstaat. Das bislang geltende sozialstaatliche Integrationsprinzip "Teilhabe" wird in der staatlich inszenierten Zivilgesellschaft ersetzt durch das neue Integrationsprinzip "Teilnahme". Die Umprogrammierung des Gerechtigkeitsprinzips von Verteilungsgerechtigkeit auf Chancengerechtigkeit im aktivierenden Staat steht damit im Zusammenhang. Gefördert werden sollen zukünftig vorrangig Maßnahmen, die zur Teilnahme qualifizieren; nur Teilnahme gewährleiste Teilhabe, so die neue Lehrmeinung, und dies sei im Übrigen Gebot von Art. 1 GG. Eine Schlussfolgerung wäre demnach: wer nicht teilnehmen will, dem droht zuerst Druck, dann Zwang und bald Ausschluss (z.B. von Sozialleistungen) durch den aktivierenden Staat."

Wohlfahrt, Norbert: Der aktivierende Sozialstaat. Ein neues sozialpolitisches Konzept und seine Konsequenzen. http://www.transparentonline.de/Nr63/63_06.htm

Der Politikwissenschaftler Achim Trube beschreibt die Aktivierungsphilosophie als dreifaches Reformprojekt und stellt insbesondere den Wandel in den Fokus:

Quellentext

Achim Trube

Die Topoi "Aktivierung", "Keine Leistung ohne Gegenleistung", "Fördern und Fordern" sowie das Postulat des neuen Gleichgewichts von Rechten und von Pflichten sind Ausdruck eines neo-sozialen Verständnisses von Wohlfahrtsstaatlichkeit, das ganz bewusst jenseits neo-liberaler Privatisierungsstrategien und auch jenseits traditioneller Daseinsvorsorgepolitik einen "Dritten Weg" beschreiten will. Gemeint ist eine "zivilgesellschaftliche Private-Public-Partnership", in der der Staat auf ein neues Bündnis mit den Bürgern setzt, die angesichts von Sozial- und Wirtschaftskrisen gefördert werden sollen, die entstandenen Probleme vorrangig selbst zu lösen. Konzeptionell geht es – so wird betont – nicht um Sozialabbau, sondern um Fördern und Fordern, nicht um schlichte Privatisierung, sondern um soziale Aktivierung, und zudem soll auch der Einzelne sich nicht alleine überlassen bleiben, sondern der Staat verlangt zivilgesellschaftliches Engagement, das die erforderliche Unterstützung bieten soll. Der aktivierende Sozialstaat ist – so gesehen - ein dreifaches Reformprojekt, das auf die Neugestaltung sozialer Leistungen, auf die Neugestaltung der Verwaltung und auf die Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Staat und Bürgern abzielt. Die Beispiele für diesen "Modernisierungsdreiklang" sind zahlreich, wie etwa im Sozialbereich bei den individualisierenden Reformansätzen für die Alterssicherung ("Riester-Rente") oder den Aktivierungskonzepten gegen Arbeitslosigkeit der sog. Hartz-Kommission. Im Bereich der Verwaltung reichen sie von der Implementation der Neuen Steuerungsmodelle bis hin zu Budgetierung und Controlling. Bei alledem steht der Gedanke Pate, dass es in Zukunft um eine "neue Kultur der Selbständigkeit und der geteilten Verantwortung" gehen muss, wie es der Bundeskanzler (Gerhard Schröder) in seiner Regierungserklärung 2002 formuliert hat.

Trube, Achim (2004). Die neue deutsche Arbeitsmarktpolitik und der Wandel des Sozialstaats. In: Sozialer Fortschritt 3; S. 62-68; hier S. 62.

Die Politikwissenschaftlerin Irene Dingeldey hat eine tabellarische Unterscheidung zwischen dem aus ihrer Sicht traditionellen fürsorgenden Wohlfahrtsstaat und dem aktivierenden Wohlfahrtsstaat vorgenommen:

Vom fürsorgenden zum aktivierenden Wohlfahrtsstaat – Veränderung von Zielen und Leitbildern I

Sozialpolitische Ziele und LeitbilderDer fürsorgende WohlfahrtsstaatDer aktivierende Wohlfahrtsstaat
Sozialpolitik allgemeinVersorgung bzw. Fürsorge
- reaktiv, kompensatorisch
Aktivierung, Eigenverantwortung
- präventiv, befähigend
Freiheit…von materieller Not
…vom Erwerbszwang
- Dekommodifizierung
…von Wohlfahrtsbürokratie
…zu Selbstmanagement
(Mindest-)Sicherung
- (Re-)Kommodifizierung
Gleichheit…der materiellen Lebensverhältnisse
- Einkommensumverteilung
…der sozialen Teilhabemöglichkeiten
(Arbeitsmarkt und Bildung)
Soziale RechteUniversalisierte Rechtsansprüche auf standardisierte materielle Leistungen
- Leistungen qua Status
Teilhaberechte; Konditionalisierte und individualisierte Leistungen (Bedingung: Ko-Produktion)
- Leistungen qua Vertrag
Staats- und SteuerungsverständnisPlanender Staat
- Erfüllungsverantwortung
- Direktiv, hierarchisch
Kooperativer Staat; Vermittler und Initiator
- Gewährleistungsverantwortung
- Diskursiv, kooperativ

Quelle: Dingeldey, Irene (2006): Aktivierender Wohlfahrtsstaat und sozialpolitische Steuerung.
In: Aus Politik und Zeitgeschichte 8-9/2006, PDF-Icon Tabelle (PDF-Version: 432 KB)

Vom fürsorgenden zum aktivierenden Wohlfahrtsstaat – Veränderung von Zielen und Leitbildern II

Beschäftigungs-/Arbeitsmarktpolitik
Der fürsorgende WohlfahrtsstaatDer aktivierende Wohlfahrtsstaat
ZieleVollbeschäftigung (für Ernährer)
- Normalarbeitsverhältnis und Berufsschutz
Beschäftigungsfähigkeit für "alle"
- flexible Anpassung der Arbeitnehmer am Arbeitsmarkt
UmsetzungNachfragesteuerung
- Passive Arbeitsmarktpolitik zur Kompensation des Einkommensausfalls
- Aktive Arbeitsmarktpolitik zum Ausgleich strukturellen Mismatchs
- Arbeitsmarktstrukturen
Angebotssteuerung
- Reduktion von Transferleistungen (Arbeitsanreiz)
- Qualifizierung und Dienstleistungen
- Aktivierung der Individuen
Implizite Prämissen für FamilienpolitikMännliches Ernährermodell
Familialisierung (Hausfrauenehe)
Egalitäres Zweiverdienermodell
Defamiliarisierung (öffentliche Betreuungs- und Pflegedienstleistungen)

Quelle: Dingeldey, Irene (2006): Aktivierender Wohlfahrtsstaat und sozialpolitische Steuerung.
In: Aus Politik und Zeitgeschichte 8-9/2006, PDF-Icon Tabelle (PDF-Version: 423 KB)

Der Verwaltungswissenschaftler Werner Jann sieht deutliche Unterschiede zwischen den Konzepten des "schlanken Staates" und des "aktivierenden Staates".

Themenkonjunkturen der Modernisierungspolitik

Schlanker Staat 90erAktivierender Staat 00er
Schlagworte- Unternehmen Verwaltung
- Konzern Stadt
- Dienstleistungskommune
- Public Management
- Bürger-/Zivilgesellschaft
- Sozialkapital
- Bürgerkommune
- Public Governance
Zentrales Problem- Staat/Bürokratie (-versagen)
- Effizienz
- Organisierte Unverantwortlichkeit
- Gesellschaft (-versagen)
- Exklusion
- Fragmentierung
Zentrale Werte- Leistung
- Dienstleistung
- Kundenorientierung
- Qualität
- Wirkung
- Beteiligung
- Bürgerschaftliches Engagement

Quelle: Jann, Werner (2004): Good Governance: Neue Qualitäten im Verhältnis von Staat und Bürgergesellschaft., PDF-Icon Tabelle (PDF-Version: 423 KB)

Folgende Abgrenzungen zwischen "aktiver" und "Aktivierender" Arbeitsmarktpolitik stammt vom Arbeitsmarktforscher Matthias Knuth:

"Aktive" versus "aktivierende" Arbeitsmarktpolitik

"Aktive" Arbeitsmarktpolitik"Aktivierende" Arbeitsmarktpolitik
HandlungsebeneMakroebeneMikroebene
Wertbasis- Solidarität und Gleichheit
-"Recht auf Arbeit"-
- Selbstverantwortung und Differenzierung
- "Aktivierung" als Recht und Pflicht
- "Kein Recht auf Faulheit"
GlaubenssätzeArbeit fehltArbeit ist da
WirkungszielKorrektur von Angebot und NachfrageVerhaltensänderung der Arbeitsmarktsubjekte
Einstellung"ich werde vermittelt / beschäftigt / qualifiziert""ich finde Arbeit und nehme Hilfe in Anspruch"
"Produktionslogik" der ArbeitsförderungBewilligung, GewährungDienstleistung in Koproduktion
ErfolgskriteriumWeniger Arbeitslosigkeit durch Entlastung des MarktesMehr Übergänge von Arbeitslosigkeit in Arbeit (auch kurzzeitig)
GemeinsamkeitVergesellschaftung durch Erwerbsarbeit

Quelle: Knuth, Matthias: Reflexionen zum deutschen Reformpfad vor dem Hintergrund der Erfahrungen westeuropäischer Nachbarn. In: Burghardt, Heinz / Enggruber, Ruth (Hrsg.) (2005): Soziale Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Soziale Arbeit zwischen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik; Weinheim und München; S. 179. PDF-Icon Tabelle (PDF-Version: 434 KB)

Ein Kriterium zur Beurteilung der verschiedenen Konzepte ist und bleibt das Sozialstaatsgebot in Art. 20 Grundgesetz und die Sozialleistungsquote von knapp einem Drittel des Bruttoinlandsproduktes (2009).

Kurze Geschichte eines Begriffs

Einige Wissenschaftler sehen den ideengeschichtlichen Hintergrund in den USA. Danach kommen Beiträge zum aktivierenden Staat aus dem Kontext der Konzeption des "Empowerment" unter Präsident Johnson. Unter "Empowerment" wurde verstanden, die Betroffenen nicht besser zu versorgen, sondern sie in die Lage zu versetzen, selber kompetenter für die Bewältigung eigener und gemeinschaftlicher Lebensprobleme zu werden. In ähnliche Stoßrichtungen gingen Konzepte des "enabling state" ("Ermöglichender Staat") unter den Präsidenten Ronald Reagan und George Bush sowie des "Reinventing Government" (das Regieren neu erfinden) unter Präsident Bill Clinton. Unter Bill Clinton wurde zudem unter dem Slogan "Ending welfare as we know it" eine Sozialhilfereform umgesetzt, die die Aufforderung beinhaltete, gesamtstaatliche Ansprüche auf soziale Hilfen in zeitlich begrenzte Unterstützungsprogramme zur Integration in den Arbeitsmarkt umzuwandeln. Die Unterstützung wurde zudem an eine weitgehend restriktiv gehandhabte Arbeitspflicht gebunden, wobei die praktizierten Sanktionen von Bundesstaat zu Bundesstaat unterschiedlich sind.

In Europa liegen die Wurzeln des Konzepts des "aktivierenden Sozialstaats" in Großbritannien und in der so genannten Theorie des Dritten Weges des britischen Soziologen Anthony Giddens. Darin forderte Giddens bezogen auf die Sozialpolitik "keine Rechte ohne Verpflichtungen".

In Deutschland liegen die Wurzeln in politischen Bestrebungen zur Stärkung der individuellen Verantwortung (FDP) oder gesellschaftlicher Selbstregulierung (DIE GRÜNEN) sowie im Subsidiaritätsprinzip der katholischen Soziallehre. Stärkeren Eingang in die politische Debatte fand das "Aktivierungskonzept" allerdings erst durch das berühmt gewordene Schröder/Blair Papier (siehe rechte Spalte) aus dem Jahr 1999, das in Anlehnung an Anthony Giddens den Sozialstaat auf einen dritten Weg zwischen marktliberalem Laisser-faire und staatlicher Intervention und Überregulierung führen will. In diesem Papier wird die Idee der "Aktivierung statt Alimentierung" als Umwandlung des "Sicherheitsnetzes aus Ansprüchen in ein Sprungbrett in die Eigenverantwortung" formuliert. Forderungen zielten u.a. auf eine umfassende Entbürokratisierung der öffentlichen Verwaltungen, privat-öffentliche Partnerschaften, eine neue angebotsorientierte Agenda, eine Neubewertung des Verhältnisses von Rechten und Pflichten und die Einführung eines politischen Benchmarking in Europa.

Quellentext

Sabine Groner-Weber

"Der aktivierende Staat setzt darauf, im Dialog Potentiale und Kräfte freizusetzen, mit deren Hilfe innovative Problemlösungs-, Selbsthilfe- und Gestaltungsansätze erarbeitet und umgesetzt werden können. Zielsetzung dabei ist (…), dass Menschen es leichter haben, Initiative zu entwickeln, Engagement zu zeigen und Verantwortung zu übernehmen. Dabei definiert er seine Rolle als "Partner der Zivilgesellschaft": Mehr als Ansprechpartner, als Moderator, als Partner oder Berater denn als Lieferant von Lösungen, die schon fix und fertig und damit ohne Alternative sind. Er kann Selbsthilfe- und Selbstorganisationsansätze ermutigen, ihnen als Unterstützer, manchmal auch als Initiator begegnen; nicht jedoch als Vormund oder Obrigkeit, denn zu den wichtigen Potentialen einer aktivierenden Politik gehören gerade engagierte Bürgerinnen und Bürger, die bereit und in der Lage sind, kooperativ mit anderen und/oder dem Staat ihre Lebensumstände zu verbessern und das Gemeinwesen zu gestalten und dabei Verantwortung zu übernehmen."

Groner-Weber, Sabine (2000): Der aktivierende Staat. Konzepte und Entwicklungsoptionen. In: Mezger/West (siehe Zum Weiterlesen); S. 167.

Die Agenda 2010

Häufig wird auch die Agenda 2010 in den Kontext der "Aktivierung" gestellt. Einerseits fällt der Begriff in der Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) vom 14. März 2003, die dann als Agenda 2010 berühmt wurde, an keiner Stelle. Andererseits wird einer der zentralen Komponenten der Aktivierungsphilosophie – "die Stärkung und besondere Betonung der Eigenverantwortung" – mehrfach hervorgehoben. Daneben ist die wesentliche Leitbotschaft der Agenda 2010, dass die Lohnnebenkosten zu hoch seien und gesenkt werden müssten, um die deutsche Wettbewerbsfähigkeit nicht zu gefährden.

Zusammenfassend charakterisieren vier Hauptkomponenten die Agenda 2010, soweit sie sich auf die Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder beziehen: ein milliardenschweres Investitionsprogramm, Steuersenkungen, Deregulierung des Arbeitsrechts und erhebliche Kürzungen bei diversen Sozialleistungen.

Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik wurden insbesondere folgende Einschnitte genannt:
  • Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe in der Regel auf dem Niveau der Sozialhilfe
  • Verschärfung der Zumutbarkeitskriterien
  • Lockerung des Kündigungsschutzes
  • Begrenzung des Arbeitslosengeldes auf 12 Monate für unter-55-Jährige und 18 Monate für über-55-Jährige

Info

Auszüge aus der Regierungserklärung von Gerhard Schröder (Agenda 2010)

Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen.

Die Struktur unserer Sozialsysteme ist seit 50 Jahren praktisch unverändert geblieben. An manchen Stellen, etwa bei der Belastung der Arbeitskosten, führen Instrumente der sozialen Sicherheit heute sogar zu Ungerechtigkeiten. Zwischen 1982 und 1998 sind allein die Lohnnebenkosten von 34 auf fast 42 Prozent gestiegen. Daraus ergibt sich nur eine Konsequenz: Der Umbau des Sozialstaates und seine Erneuerung sind unabweisbar geworden. Dabei geht es nicht darum, ihm den Todesstoß zu geben, sondern ausschließlich darum, die Substanz des Sozialstaates zu erhalten. Deshalb brauchen wir durchgreifende Veränderungen.

Das ist der Grund, warum wir die Arbeitslosen und Sozialhilfe zusammenlegen werden, und zwar einheitlich auf einer Höhe - auch das gilt es auszusprechen -, die in der Regel dem Niveau der Sozialhilfe entsprechen wird.

Wir werden erhebliche Einsparungen durch Umstrukturierungen im System und durch Abbau von Bürokratie erreichen. Aber es wird unausweichlich nötig sein, Ansprüche und Leistungen zu streichen, Ansprüche und Leistungen die schon heute die Jüngeren über Gebühr belasten und unserem Land Zukunftschancen verbauen.

Durch unsere Maßnahmen zur Erneuerung der sozialen Sicherungssysteme senken wir die Lohnnebenkosten. Das ist gewiss nicht immer einfach und die Maßnahme, die wir zusätzlich durchführen müssen, ist es erst recht nicht. Wir werden das Arbeitslosengeld für die unter 55- Jährigen auf zwölf und für die über 55-Jährigen auf 18 Monate begrenzen, weil dies notwendig ist, um die Lohnnebenkosten im Griff zu behalten.
Heute wird die Agenda 2010 als markante Zäsur in der deutschen Wirtschafts- und Sozialpolitik verstanden und ist gesellschaftspolitisch nach wie vor heftig umstritten. Sie leitete eine Reihe von Wahlniederlagen der SPD ein, führte zu monatelangen Montagsdemonstrationen, zur Gründung der Wahlalternative Arbeit & soziale Gerechtigkeit (WASG), die sich später mit der Linkspartei/PDS zur neuen Partei Die Linke vereinte In der damaligen parlamentarischen Auseinandersetzung zeigte sich allerdings, dass im engeren Bereich der Arbeitsmarktpolitik die damalige Regierung und die damalige Opposition nicht weit auseinander lagen:

Quellentext

Auszüge aus der Debatte im Deutschen Bundestag zur Agenda 2010 im März 2003

Angela Merkel (CDU):

Der große Wurf für die Bundesrepublik Deutschland war das mit Sicherheit nicht.

Wir brauchen weitere steuerliche Entlastungen. Wir brauchen Entbürokratisierung und Privatisierung. Wir brauchen auch eine neue Ordnung der Aufgabenverteilung im Föderalismus. All das steht bis 2010 auf der Tagesordnung. Über vieles habe ich von Ihnen nichts gehört.

Deshalb, Herr Bundeskanzler, sind wir mit der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe einverstanden. Sie haben sich etwas verklausuliert ausgedrückt, als Sie sagten, dass dies "in der Regel" auf dem Niveau der Sozialhilfe erfolgen solle. Wir sagen: Es soll auf dem Sozialhilfeniveau erfolgen. Wir sagen des Weiteren, dass denjenigen, die eine bestimmte Arbeit, die ihnen angeboten wird, nicht annehmen, die Sozialhilfe um 25 Prozent gekürzt werden soll. Wir müssen zusätzlich in die Lage kommen, dass jedem, der arbeitsfähig ist, ein Angebot gemacht werden muss, und sei es eine gemeinnützige Tätigkeit, damit wir von der Sozialhilfe wegkommen und jeder die Chance erhält, eine zumutbare Arbeit anzunehmen.

Wir sind auch der Meinung, dass das Arbeitslosengeld gekürzt werden sollte. (…) Aber ich glaube, dass wir dies intelligent machen könnten. Wir haben überlegt, dass eine Kürzung des Arbeitslosengeldes so aussehen muss, dass die Anreize, eine Beschäftigung wieder aufzunehmen, steigen. Das könnte durch eine Karenzzeit in den ersten zwei Wochen geschehen, in denen man den Bezug auf Darlehensbasis ermöglichen kann, das könnte auch durch eine degressive Gestaltung des Arbeitslosengeldes geschehen, bei der man den Anreiz zur Arbeitsaufnahme bei Auslaufen des Arbeitslosengeldes vergrößern kann. Das könnte man natürlich – da haben Sie einen Ansatz, den man noch ausarbeiten kann - machen, indem man das Alter, die Zugehörigkeit zum Betrieb und die Dauer der Einzahlung in die Arbeitslosenversicherung berücksichtigt. Das wäre ein intelligenter Vorschlag

Der Staat muss sich im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik zurückziehen, damit dort Hilfe geleistet werden kann, wo Hilfe notwendig ist.

Edmund Stoiber (CSU):

Wir müssen über das Arbeitslosengeld reden. In diesem Bereich gibt es verschiedene Vorschläge. Ich habe in den vergangenen Tagen eine Befristung der Zahlung des Arbeitslosengeldes auf zwölf Monate zur Diskussion gestellt. Ihr heute vorgestelltes Vorhaben geht in die gleiche Richtung. Was Einsparungen angeht, können wir sicherlich zu gemeinsamen Lösungen kommen. Außerdem sollten meines Erachtens die Haushaltsmittel der Bundesanstalt für Arbeit für Weiterbildungsmaßnahmen halbiert werden. Damit kann der Arbeitslosenversicherungsbeitrag sehr schnell um mindestens einen Prozentpunkt gesenkt werden. Auch wenn das unpopulär ist: Der Abstand zwischen Mindestlohn und Sozialhilfe muss dringend vergrößert werden. Genauso wie die Sachverständigen schlage ich vor, die Sozialhilfe für Arbeitsfähige generell um ein Viertel zu senken. Das ist schon heute möglich, wenn einem arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger nachgewiesen wird, dass er eine Arbeit, die ihm angeboten wird, nicht annimmt. Aber wir müssen meines Erachtens ein Stück weitergehen. Wer arbeitet, der muss mehr in der Tasche haben als jemand, der nicht arbeitet. Das muss ein fester Grundsatz sein.
Im Jahr 2010 verstärkten sich die Revisionsforderungen und Änderungsvorschläge der Agenda 2010.

Aktivierung durch Arbeitsmarktpolitik

Erste Ansätze zur Umsetzung einer "aktivierenden Arbeitsmarktpolitik" in der Bundesrepublik Deutschland enthielt das Job-Aqtiv-Gesetz (Aqtiv = Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermitteln) vom 10.12.2001. Zum einen taucht der Aktivierungsbegriff bereits im Titel auf, zum anderen wird in der Gesetzesbegründung auf das typische Begriffspaar der Aktivierungsphilosophie "Fördern und Fordern" verwiesen. Aktivierende Instrumente sollten insbesondere schriftliche Eingliederungsvereinbarungen, frühzeitigeres Profiling und schärfere Sanktionsregeln sein.

Die Hartz-Kommission stellte in ihrem Bericht das Konzept der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik dann in das Zentrum und alle vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt beziehen sich ausdrücklich auf diese Programmatik.

Quellentext

Die Kernbotschaft der Hartz-Kommission

"Die neue Leitidee lautet: "Eigenaktivitäten auslösen – Sicherheit einlösen". Die Arbeitsmarktpolitik wird im Sinne einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik umgebaut. Im Zentrum steht die eigene Integrationsleistung der Arbeitslosen, die durch das Dienstleistungs- und Förderangebot gestützt und abgesichert wird. Die angebotenen Dienstleistungen – von der Übernahme einer Zeitarbeit und der Teilnahme an einer Weiterqualifizierung bis hin zur Annahme einer Beschäftigung – setzen Arbeitslose in die Lage, selbst im Sinne des Integrationszieles tätig zu werden. Im Gegenzug hilft das integrierte System der Beratung, Betreuung und materiellen Absicherung, diese Handlungsoptionen zu nutzen." (Seite 19)
Zentrale Aktivierungsinstrumente der ersten beiden Hartz-Gesetze waren die frühzeitige Meldepflicht sowie die Flexibilisierung der Sperrzeiten, eine Umkehr der Beweislast im Sperrzeitenrecht und die Personal-Service-Agenturen (PSA).

Auch das SGB II (Hartz IV) steht explizit im Kontext der Reformagenda, mit der die rot-grüne Bundesregierung versuchte, den politischen Diskurs über den aktivierenden Staat auf die Ebene sozialer Leistungsgesetze "herunterzubrechen" und in Rechtsvorschriften zu konkretisieren.

Fordern und Fördern im SGB II

Grundlegendes Ziel der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist es, die Eigenverantwortung von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und Personen, die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft leben, zu stärken und dazu beizutragen, dass sie ihren Lebensunterhalt unabhängig von der Grundsicherung aus eigenen Mitteln und Kräften bestreiten können. Sie soll erwerbsfähigen Hilfebedürftigen bei der Aufnahme oder Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit unterstützen und den Lebensunterhalt sichern, soweit sie ihn nicht auf andere Weise bestreiten können (§ 1 SGB II).

Das SGB II ist als ein kombiniertes Arbeitsmarkt- und Fürsorgegesetz konzipiert und knüpft an das Konzept des aktivierenden Sozialstaats und den Grundsatz des Förderns und Forderns an.

Im Bereich des Förderns orientiert sich das SGB II stark an den Instrumenten des SGB III, indem es im § 16 Abs. 1 den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen den Zugang zu einem Großteil der SGB III-Instrumente eröffnet. Über die SGB III-Leistungen hinaus können aber weitere Leistungen erbracht werden, beispielsweise Schuldnerberatung, Suchtberatung und psychosoziale Betreuung. Daneben definiert das SGB II noch weitere Förderleistungen: die Benennung eines persönlichen Ansprechpartners (pAp) für jeden erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die Erstellung einer Eingliederungsvereinbarung mit jedem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen sowie für alle diejenigen erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die keine Arbeit finden können, die Schaffung von Arbeitsgelegenheiten (den so genannten 1-Euro-Jobs). In Gesetzesänderungen wurde der Förderkatalog um den Beschäftigungszuschuss und ein sogenanntes Sofortangebot ergänzt, das erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die innerhalb der letzten zwei Jahre weder SGB II- noch SGB III-Geldleistungen bezogen haben, gemacht werden soll.

Deutlich schärfere Regeln als das SGB III normiert das SGB II im Bereich des Forderns. Danach müssen erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit ausschöpfen. Die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen müssen aktiv an allen Maßnahmen zu ihrer Eingliederung in Arbeit mitwirken, insbesondere eine Eingliederungsvereinbarung abschließen. Wenn eine Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in absehbarer Zeit nicht möglich ist, haben die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen eine angebotene Arbeitsgelegenheit anzunehmen.

Kernnormen im Katalog des Forderns sind § 10, nach dem fast jede Arbeit zumutbar ist, und § 31 SGB II, der Sanktionen bis hin zum völligen Wegfall aller Leistungen vorsieht. Die Sanktionsnorm ist durch das Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende erheblich verschärft worden. Die politischen Debatten im Vorfeld des so genannten "Fortentwicklungsgesetzes" waren dabei maßgeblich durch die steigenden Leistungsempfängerzahlen geprägt. Sie mündeten in eine Missbrauchsdebatte, die wesentlich durch eine Veröffentlichung des BMWA unter dem damals zuständigen Minister Clement geprägt wurde, in der dieser die geringe Hemmschwelle für Sozialbetrug beklagte.

In der sozialwissenschaftlichen Debatte überwiegt die Beurteilung, dass in den "Hartz-Reformen" und insbesondere im SGB II die Elemente des Forderns stärker sind als die Elemente des Förderns und daher nicht im Gleichgewicht stehen. Begründet wird dies durch die Verschärfung der Sanktionsmöglichkeiten, die geringe Zumutbarkeitsgrenze bei Hartz IV, die hohen Anpassungspflichten insbesondere der Langzeitarbeitslosen und der Pflicht zum Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung im SGB II. Auf der anderen Seite bleiben fast alle Förderleistungen im Ermessen und wurden zudem stark reduziert. Moniert wird auch die starke Fokussierung beim Fördern auf die so genannten 1-Euro-Jobs.

In der politischen Debatte herrscht mit wenigen Ausnahmen dagegen weitgehend Einigkeit, dass das SGB II und das Leitmotiv "Fördern und Fordern" der "richtige" Weg ist. Dies betrifft auf Seiten der Parteien die CDU/CSU, die FDP, die SPD wie auch DIE GRÜNEN, aber auch die großen Wirtschaftsverbände und -institute, die Initiative Soziale Marktwirtschaft, die Bertelsmann Stiftung und Teile der Gewerkschaften und der Wohlfahrtsverbände. Allerdings sind auf Seiten der Befürworter zum Teil sehr unterschiedliche Akzentsetzungen zu vernehmen. Komplett kritisch steht dem insbesondere die Partei DIE LINKE gegenüber. Die von 2003 seitens der Rot-GRÜNEN- und ab 2005 von der großen Koalition betriebene Arbeitsmarktpolitik faßt die angefügte Übersicht zusammen.

Rot-grüne und schwarz-rote Arbeitsmarktreformen.Rot-grüne und schwarz-rote Arbeitsmarktreformen. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Schwarz-gelb beschloß im April 2010 die schon im März mit der SPD verabredete Grundgesetzänderung, nach der Arbeitsagenturen und Kommunen die etwa 330 Jobcenter weiter gemeinsam betreiben und die Zahl optierender Kommunen von 69 auf bis zu 110 steigen kann. Die erfolgreiche Kurzarbeiterregelung soll bis Ende März 2012 verlängert werden. Für die rund 600.000 Alleinerziehenden Langzeitarbeitslosen sollen "Beauftragte für Chancengleichheit" besonders auf die Vermitlung alleinerziehender Frauen achten, und die Kinderbetreuung soll für die arbeitslosen Eltern verbessert werden.

Insbesondere einige Volkswirtschaftler sehen hingegen das Element des Forderns unzureichend umgesetzt. Sie wollen diese Elemente verstärken in Richtung "Workfare".

Was versteht man unter workfare?

Der Begriff Workfare ist abgeleitet von der englischen Wortzusammenziehung "Welfare-to-work", was etwa soviel bedeutet wie "Arbeit statt Sozialhilfe". Der Begriff "Workfare" tauchte zum ersten Mal in der ersten Amtsperiode von Richard Nixon (1969-73) auf. Er beinhaltete vor allem die Forderung, Sozialleistungen an einen Arbeitsnachweis zu koppeln.

Unter der Prämisse "work first" ist bei solchen Ansätzen kennzeichnend, dass die Vermittlung in eine wie auch immer geartete Beschäftigung Vorrang hat vor anderen Maßnahmen wie etwa Qualifizierung. Dem Workfare Ansatz liegt die Argumentation zu Grunde, Sozialhilfeempfänger könnten zwar arbeiten, täten dies aber nicht, da sie in einem Leben mit Unterstützung "gefangen" seien (sog. Armutsfalle).

Größere Bedeutung erlangte der Begriff mit der Welfare-Reform 1996 in den USA, die den Empfang von Sozialhilfe von Gegenleistungen abhängig machte, sie auf 24 Monate am Stück und auf maximal fünf Jahre im Leben reduzierte. Der Bundesstaat Wisconsin setzte ein noch deutlich schärferes Programm um. Wer Sozialhilfe erhalten will, muss zunächst nachweisen, dass er sich mindestens sechzig Stunden lang auf Jobsuche begeben hatte, vorwiegend im Privatsektor. Führt die Arbeitsuche nicht zum Erfolg, muss 30 bis 35 Stunden pro Woche "Zivildienst" geleistet werden. Mütter bekommen nur zwölf Wochen Karenzzeit, spätestens dann müssen sie wieder arbeiten, wollen sie ihre Ansprüche nicht verlieren. Bei kleinsten Vergehen (etwa zu spät kommen zur Arbeit) sind harte Sanktionen vorgesehen.

Dieses als "Wisconsin Work" oder auch als "W 2" bekannt gewordene Modell wollte der hessische Ministerpräsident Roland Koch zum Vorbild einer deutschen Sozialhilfereform machen.

Anhänger der Reform sprechen auf Grund der durch die Reform erheblich gesunkenen Zahl von Sozialhilfeempfängern vom "Wisconsin Wohlfahrtswunder". Allerdings zeigte der amerikanische Evaluationsbericht (vgl. PDF-Dokumente am Ende des Textes), dass die ehemaligen Sozialhilfeempfänger keineswegs den Einstieg in die Arbeitswelt geschafft haben, wie man auf Grund der sinkenden Zahl der Sozialhilfeempfänger annehmen könnte, sondern dass die meisten von der staatlichen Hilfe zur Caritas übergewechselt sind. Auch auf dem Arbeitsmarkt wurden nicht die gewünschten Effekte erzielt. Die Kosten für Sozialleistungen insgesamt sind erheblich gestiegen.

In Deutschland waren Elemente von "Workfare" bereits im bis 2004 geltenden Sozialhilfegesetz (BSHG) enthalten. Dort hieß es, dass "jeder Hilfesuchende (...) seine Arbeitskraft zur Beschaffung des Lebensunterhalts für sich und seine unterhaltsberechtigten Angehörigen einsetzen [muss]". (...) "Hilfesuchende, die keine Arbeit finden können, sind zur Annahme einer zumutbaren Arbeitsgelegenheit (...) verpflichtet".

Auch das neue SGB II enthält "Workfare-Elemente". So greift bereits der umfassende "Grundsatz des Forderns" mit dem Verweis auf "alle Möglichkeiten" Elemente und Gedanken eines "Workfare-Ansatzes" auf, nach dem existenzsichernde Leistungen keine sozialstaatlich gebotene einseitige Gewährung sind, sondern eine Gegenleistung für Aktivitäten zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit bilden.

§

Quellentext

§ 2 SGB II: "Grundsatz des Forderns"

(1) Erwerbsfähige Hilfebedürftige und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen müssen alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit ausschöpfen. Der erwerbsfähige Hilfebedürftige muss aktiv an allen Maßnahmen zu seiner Eingliederung in Arbeit mitwirken, insbesondere eine Eingliederungsvereinbarung abschließen. Wenn eine Erwerbsfähigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in absehbarer Zeit nicht möglich ist, hat der erwerbsfähige Hilfebedürftige eine ihm angebotene zumutbare Arbeitsgelegenheit zu übernehmen.

(2) Erwerbsfähige Hilfebedürftige und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen haben in eigener Verantwortung alle Möglichkeiten zu nutzen, ihren Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln und Kräften zu bestreiten. Erwerbsfähige Hilfebedürftige müssen ihre Arbeitskraft zur Beschaffung des Lebensunterhalts für sich und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen einsetzen.
In der jüngeren Vergangenheit wurden einige Vorschläge zur Lösung der Arbeitsmarktprobleme unterbreitet, die Elemente von Workfare enthalten. So sah etwa ein Vorschlag des ifo-Instituts eine "aktivierende Sozialhilfe" vor, die bei Erwerbsfähigkeit grundsätzlich die Pflicht zur Arbeitsaufnahme enthielt. Dazu sollten die Transferleistungsansprüche erwerbsfähiger Hilfebezieher ohne Beschäftigung deutlich abgesenkt werden. Im Gegenzug sollte die Aufnahme einer Beschäftigung durch einen Zuschuss in Form einer Lohnsteuergutschrift gefördert werden. Für solche Personen, die nicht sofort eine Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt finden, soll der Staat Beschäftigungsmöglichkeiten bieten, die nur insoweit entlohnt werden, als dass das vorherige Sicherungsniveau erreicht wird. Ähnliche Vorschläge gab es auch vom Institut zur Zukunft der Arbeit, vom Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium.

Laut dem Institut zur Zukunft der Arbeit (IZA) könnten mit einer konsequenten Anwendung des Workfare-Ansatzes langfristig mehr als 800.000 zusätzliche Jobs geschaffen werden. Dafür sollten Leistungen der Grundsicherung künftig nur noch gewährt werden, wenn eine Gegenleistung durch Arbeit erbracht wird. "Wird die Bereitschaft zur Annahme von Stellenangeboten und zur Ausübung von Workfare-Jobs zur Bedingung für den Bezug von Arbeitslosengeld II, so werden einfach bezahlte Tätigkeiten im regulären Arbeitsmarkt (...) wieder attraktiv", lautet die Argumentation. Die Autoren vermuten also ein immenses Arbeitsplätzepotenzial im Niedriglohnbereich, was so erschlossen werden soll. Dafür sollen die Ein-Euro-Jobs zu Null-Euro-Jobs mutieren und nur denen angeboten werden, bei denen Arbeitsunwilligkeit vermutet wird bzw. denen, die mutmaßlich ein deutlich besseres Erwerbseinkommen realisieren könnten als die Höhe der Grundsicherung.

Im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft hat das IZA auch eine Studie zur "Umsetzung des Workfare-Ansatzes im BMWi-Modell für eine existenzsichernde Beschäftigung" erarbeitet. Das BMWi-Modell sieht vor, von Empfängern staatlicher Lohnersatzleistung eine Gegenleistung in Form von Bürgerarbeit zu verlangen. Dadurch soll der Anreiz gestärkt werden, die eigene Existenz durch eine Vollzeit-Tätigkeit selbst zu sichern. Das IZA hat errechnet, dass durch die Umsetzung dieses Modells ein Beschäftigungseffekt von bis zu 1,4 Millionen Arbeitsplätzen ausgelöst werden kann. Das Bürgerarbeit-Modell sieht eine Arbeits- oder Ausbildungspflicht von 39 Wochenstunden vor.

Was bedeutet "Flexicurity"?

Der oft zitierte Begriff "Flexicurity" setzt sich aus dem englischen Wort für Flexibilität ("flexibility") und dem Wort für Sicherheit ("security") zusammen. Grundsätzlich wird damit die Strategie umschrieben, mehr Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt mit hoher sozialer Sicherheit zu verknüpfen.

Der frühere dänische Premierminister und "Erfinder" des dänischen "Flexicurity"-Modells Poul Nyrup Rasmussen charakterisierte dies wie folgt: "Man kann sagen, dass wir die vollen Konsequenzen der Globalisierung übernehmen. Wir können den Leuten nicht den gleichen Job für den Rest ihres Lebens garantieren, aber wir können ihnen garantieren, dass ihre Reise vom alten zum neuen Job so wenig schmerzhaft und so sehr einkommensmäßig und qualifikationsmäßig bereichernd wie möglich ist. (...) Starke Wettbewerbsfähigkeit und soziale Sicherheit sind Teile eines zusammenhängenden Systems; keine Gegensätze, sondern beiderseitige Voraussetzungen. Wirtschaftliche Effizienz kann mit fairer Verteilung und einem starken und aktiven Wohlfahrtsstaat in Einklang gebracht werden."

i

Info

Kennzeichen des dänischen Wohlfahrtsstaates

  • Hohe Löhne
  • Hohe Steuern (aus denen zum größten Teil die Sozialausgaben finanziert werden)
  • Niedrige Arbeitslosigkeit
  • Hohes soziales Sicherungsniveau
  • Hoher gewerkschaftlicher Organisationsgrad

In Dänemark herrscht ein im internationalen Vergleich sehr geringer Kündigungsschutz, dafür eine mit bis zu vier Jahren sehr lange Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes und eine im Vergleich sehr hohe Unterstützung von bis zu 90 Prozent des bisherigen Einkommens.

Flexicurity-Konzepte werden zunehmend auch von der Europäischen Kommission befördert. Nach einem Vorschlag der Kommission sollen Flexicurity-Maßnahmen mit Hilfe von vier Komponenten konzipiert und umgesetzt werden:
  • Flexible und zuverlässige vertragliche Vereinbarungen (aus der Sicht der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, der "Insider" und der "Outsider") durch moderne Arbeitsgesetze, Kollektivvereinbarungen und Formen der Arbeitsorganisation
  • Umfassende Strategien des lebenslangen Lernens, durch die sich die ständige Anpassungsfähigkeit und Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer gewährleisten lassen, insbesondere der am meisten gefährdeten
  • Wirksame aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, die Menschen tatsächlich dazu verhelfen, den raschen Wandel zu bewältigen, die Zeiten der Arbeitslosigkeit verkürzen und Übergänge zu neuen Arbeitsverhältnissen erleichtern
  • Moderne Systeme der sozialen Sicherheit, die eine angemessene Einkommenssicherung bieten, die Beschäftigung fördern und die Arbeitsmarktmobilität erleichtern. Dazu gehört eine umfassende Abdeckung durch Sozialschutzleistungen (Leistungen bei Arbeitslosigkeit, Renten und Gesundheitsfürsorge), die den Menschen dazu verhelfen, einen Beruf mit privaten und familiären Aufgaben zu verbinden, wie zum Beispiel der Kinderbetreuung.
Im politischen Raum der Bundesrepublik Deutschland wurde das Flexicurity-Konzept zuerst von der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/DIE GRÜNEN "entdeckt". Im Mai 2001 präsentierten sie ein Reformkonzept unter dem Titel "Neue Wege in der Arbeitsmarktpolitik – Zugangsgerechtigkeit und Flexicurity", das sich stark am Konzept der Übergangsarbeitsmärkte orientierte. Ausgangspunkt der Überlegungen waren einerseits ein "erweiterter Gerechtigkeitsbegriff", andererseits eine Bezugnahme auf die "Erosion der Normalarbeitsverhältnisse". Diagnostiziert wurden größere Flexibilisierungsanforderungen, die sozial verkraftbar und individuell zumutbar durch Normierungen flankiert werden sollten.

Wie erfolgreich sind "Aktivierungsmaßnahmen"? Ergebnisse in anderen Ländern

Eine Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung hat die verpflichtenden Programme für Langzeitarbeitslose und Sozialhilfeempfänger in Dänemark, Schweden, den Niederlanden und Großbritannien genauer untersucht und vor allem die beabsichtigen Eingliederungseffekte analysiert. Die Autorinnen stützen ihre Ergebnisse auf 256 relevante Studien aus den betreffenden Ländern, von denen 136 empirische Daten zu den Programmteilnahmen und -wirkungen enthalten und 36 die Nettoeffekte dokumentieren.

Es zeigen sich drei zentrale Ergebnisse:
  1. Es zeigt sich eine starke Auswahlwirkung nach dem Prinzip "arbeitsmarktferne Gruppen haben geringere Chancen auf Zugang zu Maßnahmen im Vergleich zu arbeitsmarktnahen Gruppen".
  2. Bescheidene Netto-Effekte: Von 100 ehemaligen Teilnehmern, die im Anschluss an eine Maßnahme wieder eine Beschäftigung aufnahmen, hätten allerdings durchschnittlich 90 bis 95 ohnehin eine Arbeit gefunden. Für Aktivierungsprogramme zugunsten von "Personen mit multiplen Vermittlungshemmnissen" lägen bislang lediglich aus den Niederlanden und aus Dänemark Ergebnisse vor, die sogar auf "tendenziell negative Beschäftigungseffekte" hindeuteten.
  3. Positive Effekte hinsichtlich der Überwindung sozialer Isolation: Aktivierungsmaßnahmen tragen dazu bei, soziale Exklusion zu verhindern bzw. zu beseitigen und können dabei Erwerbsfähigkeit herstellen oder erhöhen.
Zu ähnlichen Ergebnissen kam auch eine österreichische Studie sowie eine amerikanische Studie, die US-Erfahrungen mit vergleichbaren Trends in Westeuropa verglich [2].

Quellentext

Michael Opielka

"Wim van Oorschot, einer der renommiertesten Vertreter der vergleichenden Sozialpolitikforschung, zieht ein vernichtendes Resümee der holländischen Politik der "Aktivierung" in den 1990er Jahren. Er kann nachweisen, dass die Aktivierungspolitik die sozialen Rechte und den Bürgerstatus gerade jener Gruppen gefährdet, die traditionell besonders verletzlich sind. Während das "Dutch miracle", das Beschäftigungswunder in den Niederlanden, im Wesentlichen auf ein geringes Beschäftigungswachstum in Bezug auf die jährliche Arbeitszeit, auf die Zunahme der Teilzeitarbeit und eine hohe verborgene Arbeitslosigkeit zurück geht, droht aufgrund des umfassenden Abbaus sozialer Rechte im Prozess der "Aktivierung" das "Wunder" im Fall einer künftigen ökonomischen Rezession in einen "Alptraum" umzuschlagen."

Opielka, Michael (2004): Grundeinkommen statt Hartz IV. Zur politischen Soziologie der Sozialreformen. In: Blätter für deutsche und internationale Politik 9; S. 1081-1090.

Politische Debatten

Der Aktivierende Sozialstaat mit seinem operativen Konzept des Fördern und Forderns hat in Westeuropa starke Verbreitung gefunden. Auf Deutschland bezogen sind auch die parteipolitischen Grenzen überwunden. Neben der SPD unterstützen auch CDU/CSU, FDP und Bündnis 90/DIE GRÜNEN diesen Ansatz.

Zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Hartz-Gesetze, als zentrale Komponente des aktivierenden Sozialstaats, herrschte ein breiter Konsens innerhalb der politischen Parteien (mit Ausnahme der Linkspartei) über die Notwendigkeit der Umstrukturierungen. Auch von Seiten der Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften wurden die grundsätzlichen Prinzipien mitgetragen, wenngleich Vertreter der Wirtschaft eine Reihe von Vorschlägen als nicht weitgehend genug charakterisierten und Vertreter der Gewerkschaften insbesondere die zu geringe Höhe der Leistungen kritisierten. Heftige Kritik kam von Seiten der Erwerbslosenverbände oder von attac, die das gesamte Reformbündel als Ausdruck neoliberaler Umstrukturierungsmaßnahmen ansahen, die sozial ungerecht seien. Andere, wie z.B. Frauenverbände, kritisierten einzelne Bestimmungen, insbesondere die Konstruktion der Bedarfsgemeinschaften, die verstärkte Anrechnung des Partnereinkommens und den Wegfall zielgruppenspezifischer Maßnahmen, z.B. für Berufsrückkehrerinnen.

Links und PDF-Dokumente


Zum Weiterlesen

Blanke, Bernhard / Bandemer, Stephan von (1999): Der "aktivierende Staat". In: Gewerkschaftliche Monatshefte 6; S. 321-330.

Bogai, Dieter (2007): Bestimmung von Rechten und Pflichten im aktivierenden Sozialstaat. In: Sozialer Fortschritt 9-10; S. 236-243.

Bonin, Holger / Schneider, Hilmar (2006): Workfare: Eine wirksame Alternative zum Kombilohn. In: Wirtschaftsdienst 10; S. 645-650.

Braun, Thorsten (2003): Ein neues Modell für Flexicurity – der dänische Arbeitsmarkt. In: WSI-Mitteilungen 2; S. 92-99. http://www.die-bonn.de/portrait/aktuelles/die_forum_daenischesModell.pdf

Dahme, Hans-Jürgen; Wohlfahrt, Norbert (2005): Aktivierender Staat. Ein neues sozialpolitisches Leitbild und seine Konsequenzen für die soziale Arbeit. In: neue praxis, Jg. 32, H. 1, S. 10-32.

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Dingeldey, Irene (2006): Aktivierender Wohlfahrtsstaat und sozialpolitische Steuerung. In: Aus Politik und Zeitgeschichte 8-9; S. 3-9 http://www.bpb.de/themen/RC3DBL,1,0,Aktivierender_Wohlfahrtsstaat_und_sozialpolitische_Steuerung.html

Dingeldey, Irene (2007): Between workfare and enablement – The different paths to transformation of the welfare state: A comparative analysis of activating labour market policies. In: European Journal of Political Research 46 (6); S. 823-851.

Ebsen, Ingwer (2004): Der Arbeitslose als Sozialbürger und Klient. Der Betroffene im Konzept des aktivierenden Sozialstaats. In: Festschrift 50 Jahre Bundessozialgericht; Köln / Berlin / München; S. 725-745.

Evers, Adalbert / Leggewie, Claus (1999): Der ermunternde Staat. Vom aktiven Staat zur aktivierenden Politik. In: Gewerkschaftliche Monatshefte 6; S. 331-340.

Giddens, Anthony (1999): Der Dritte Weg. Die Erneuerung der sozialen Demokratie; Frankfurt am Main.

Gohr, Antonia / Seeleib-Kaiser (Hrsg.) (2003): Sozial- und Wirtschaftspolitik unter Rot-Grün, Opladen.

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Keller, Berndt / Seifert, Hartmut (2002): Flexicurity – Wie lassen sich Flexibilität und soziale Sicherheit vereinbaren? In: MittAB 1; S. 90-106.

Klammer, Ute; Leiber, Simone (2004): Aktivierung und Eigenverantwortung in europäisch-vergleichender Perspektive. In: WSI-Mitteilungen 9; S. 514-521.

Koch, Susanne / Stephan, Gesine / Walwei, Ulrich (2005): Workfare: Möglichkeiten und Grenzen. IAB Discussion Paper 17; Nürnberg. http://doku.iab.de/discussionpapers/2005/dp1705.pdf

Konle-Seidl, Regina (2008): Hilfereformen und Aktivierungsstrategien im internationalen Vergleich. IAB-Forschungsbericht 7; Nürnberg. http://doku.iab.de/forschungsbericht/2008/fb0708.pdf

Meyer, Thomas (2004): Die Agenda 2010 und die soziale Gerechtigkeit. In: Politische Vierteljahresschrift 2; S. 181-190.

Mezger, Erika / West, Klaus-W. (Hrsg.) (2000): Aktivierender Sozialstaat und politisches Handeln; Marburg, 2. Aufl.

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Trube, Achim (2004): Die neue deutsche Arbeitsmarktpolitik und der Wandel des Sozialstaats. In: Sozialer Fortschritt 3; S. 62-68.

Eine ausführliche Literaturliste zum Thema Aktivierende Arbeitsmarktpolitik im internationalen Vergleich bietet das IAB: http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=38&show=Lit

Eine ausführliche Literaturliste zum Thema Flexicurity bietet das IAB: http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=54&show=Lit

Eine ausführliche Literaturliste zum Thema Hartz IV bietet das IAB: http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=3&show=Lit
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Fußnoten

1.
Kingreen, Thorsten (2004): Rechtliche Gehalte sozialpolitischer Schlüsselbegriffe: Vom daseinsvorsorgenden zum aktivierenden Sozialstaat. In: Schriftenreihe des Deutschen Sozialrechtsverbandes, Band 52; S. 7-47.
2.
Social Citizenship and Workfare in the US and Western Europe: From Status to Contract Handler Journal of European Social Policy.2003; 13: 229-243.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/2.0 Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/2.0
Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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