Arbeitsmarktpolitik Dossierbild
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1.6.2010 | Von:
Frank Oschmiansky
Jürgen Kühl

Wohlfahrtsstaatliche Grundmodelle

Jeder moderne Nationalstaat betreibt Sozialpolitik; zum Sozialstaat machen ihn aber erst deren Reichweite, Qualität und Quantität. Während in anderen Ländern dafür üblicherweise der Begriff "Wohlfahrtsstaat" (welfare state) verwandt wird, ist in Deutschland zumindest in der politischen Diskussion nach wie vor der Begriff "Sozialstaat" üblicher. Beide Begriffe werden im Folgenden synonym verwendet, auch wenn einzelne Wissenschaftler versucht haben, die Begriffe voneinander abzugrenzen.
Teil des deutschen Sozialstaats: die Krankenversicherung.Teil des deutschen Sozialstaats: die Krankenversicherung. (© AP)

Seit wann gibt es staatliche Sozialpolitik?

Der Sozialstaat ist in der heutigen Zeit ein gemeinsames Strukturelement aller Demokratien. Allerdings sind die Sozialstaaten noch sehr jung. In einem Überblick wird aufgezeigt, wann die Anfänge staatlicher Sozialpolitik waren.

Eine wichtige Rolle in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatforschung nehmen Ländervergleiche auf der Ebene des Nationalstaates ein. Die einzelnen Wohlfahrtsstaaten unterscheiden sich u.a. hinsichtlich der Leistungsdichte, der Anspruchsvoraussetzungen, und der Art, wie Sozialleistungen finanziert und erbracht werden. Früher wurden die Wohlfahrtsstaaten in einen Bismarck- und Beveridge-Typ unterschieden. Seit den 1990er Jahren hat sich eine Unterteilung in drei Typen etabliert: liberale Modelle, konservative Modelle und sozialdemokratische Modelle. Es wird gezeigt, welchen Hintergrund diese Aufteilung hat und welche Länder welchem Modell zugeordnet werden.

Der Sozialstaat besitzt in Deutschland einen großen Rückhalt bei der großen Mehrheit der Bevölkerung. Dennoch bemühen sich die politischen Parteien seit einiger Zeit, den Wohlfahrtsstaat um- bzw. abzubauen, da im Allgemeinen von einer "Krise des Sozialstaats" gesprochen wird. Der Sozialstaat sei schlicht zu teuer geworden, lautet die Argumentation. Daher soll zum einen gezeigt werden, ob und in welcher Dimension der Sozialstaat wirklich "teurer" geworden ist und zum anderen, ob die Ausgaben und das Leistungsniveau des deutschen Sozialstaates sich im internationalen Vergleich abheben.

Die Entwicklung des modernen Wohlfahrtsstaates hat vor rund 125 Jahren mit der Entwicklung staatlicher Sozialversicherungssysteme in Westeuropa ihren Anfang genommen. Die im Deutschen Kaiserreich unter dem Kanzler Otto von Bismarck geschaffenen Kranken-, Unfall- und Rentenversicherungen waren weltweit die ersten Leistungen dieser Art. Deutschland war also im Bereich der Sozialpolitik weltweit Vorreiter. Den neu aufkommenden sozialen und revolutionären Bewegungen sollte so der Boden entzogen werden. Viele europäische Länder folgten diesem Beispiel, als erste dabei die angrenzenden Nachbarländer. "Spätzünder" waren Japan, die USA und die Schweiz. Nationale Gesetze zur Arbeitslosenversicherung wurden in den meisten europäischen Ländern während des ersten Fünftels des 20. Jahrhunderts verabschiedet. Als erstes Land führte Frankreich 1905 ein solches Versicherungssystem ein. Deutschland war in diesem Zweig eher ein Nachzügler.

Einführung der Sozialversicherungen

Unfall-
versicherung
Kranken-
versicherung
Renten-
versicherung
Arbeitslosen-
versicherung
Deutschland1884188318891927
Dänemark1898189218911907
Belgien1903189419001920
Österreich1887188819071920
Großbritannien1897191119081911
Frankreich1898192819101905
Schweden1901189119131934
Niederlande1901193119191916
Italien1898194319191919
Japan1911192719411947
USA1930196519351935
Schweiz1918191119461982

Quelle: OECD

Verfassung und Sozialordnung

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland fordert in Artikel 20, Abs. 1 den Sozialstaat. Konkret verankert sind im Grundgesetz allerdings nur sehr wenige Sozialrechte. Es sind dies die Garantie der Koalitionsfreiheit (Art. 9, Abs. 3 GG), die die Bildung von Gewerkschaften und Arbeitgerberverbänden verfassungsrechtlich absichert, sowie das Recht der freien Berufswahl und der freien Wahl des Arbeitsplatzes (Art. 12, Abs. 1).

Kodifiziert ist das Sozialrecht im Sozialgesetzbuch. Das Sozialgesetzbuch (SGB) wurde eingeführt, um das Sozialrecht übersichtlicher zu gestalten. Die Arbeiten am SGB sind erst vor kurzem abgeschlossen worden. Startpunkt war im Jahr 1975 der Allgemeine Teil als Sozialgesetzbuch 1. Buch (SGB I). Das Sozialgesetzbuch gliedert sich wie folgt:
  • SGB I – Allgemeiner Teil
  • SGB II – Grundsicherung für Arbeitsuchende
  • SGB III – Arbeitsförderung
  • SGB IV – Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung
  • SGB V – Gesetzliche Krankenversicherung
  • SGB VI – Gesetzliche Rentenversicherung
  • SGB VII – Gesetzliche Unfallversicherung
  • SGB VIII – Kinder und Jugendhilfe
  • SGB IX – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen
  • SGB X – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz
  • SGB XI – Soziale Pflegeversicherung
  • SGB XII – Sozialhilfe
Alle Sozialgesetzbücher inklusive aller Einzelregelungen finden sich leicht im Internet.

Eine wesentliche Hilfe bei der Durchsetzung des Rechtsanspruchs im Einzelfall versprechen die Regelungen in den §§ 13, 14 und 15 des SGB I. Hier werden alle Leistungsträger der sozialen Sicherung zur Aufklärung, Beratung und Auskunft verpflichtet.

Grundmodelle der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung

Um Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen verschiedenen Typen von Wohlfahrtsstaaten besser herausstreichen zu können, wurden die einzelnen Staaten verschiedenen Gruppen zugeordnet. Diese Gruppen oder Typen von Wohlfahrtsstaaten vereinigen Länder, deren Sozialpolitik ähnlich strukturiert ist. Natürlich passt kein Staat wirklich hundertprozentig in eine dieser Gruppen, denn die meisten Staaten haben Mischsysteme.

Die ältere vergleichende Wohlfahrtsforschung unterschied in der Regel zwei Systeme: Bismarck- und Beveridge Systeme. Der Bismarck-Typ stützt sich auf beitragsfinanzierte Sozialversicherungen, die für gewöhnlich an die (abhängige) Erwerbsarbeit gekoppelt sind, der Beveridge-Typ auf eine steuerfinanzierte Mindestsicherung für alle Staatsbürger.

In Deutschland hatte Bismarck Ende des 19. Jahrhunderts ein Sozialsystem geschaffen, das im wesentlichen durch Beiträge der Arbeitnehmer und ihrer Arbeitgeber finanziert wird und dessen Leistungen sich danach richten, wie viele und wie hohe Beiträge gezahlt werden. Über diese leistungsorientierte Art des Sozialsystems verfügen in Europa neben Deutschland vor allem Frankreich und Italien.

Beveridge-Modell und Bismarck-Modell des Wohlfahrtsstaats

Versicherungsmodell (Bismarck-Modell)Fürsorgemodell (Beveridge-Modell)
Gesicherte PersonGruppe der versicherten Arbeitnehmer (Erwerbstätige)Gesamte Bevölkerung
FinanzierungBeiträge nach Löhnen/GehälternSteuern
GeldleistungenBemessung auf der Grundlage der ausgefallenen Löhne/GehälterEinheitliche Pauschalleistungen
SachleistungenSachleistungen der Versicherung oder im Wege der KostenerstattungKostenlos
VerwaltungZum Teil privat, häufig paritätisch (Arbeitnehmer und Arbeitgeber)Öffentlich
Transferintensitätniedrighoch

Quelle: Schmid, Alfons (2002): S. 89, PDF-Icon Tabelle als PDF-Version

William Beveridge, der als Leiter einer Sachverständigenkommission dem britischen Parlament im November 1942 seinen Bericht zur Reform des Sozialversicherungssystems vorstellte, setzte dagegen viel stärker auf eine Grundversorgung für alle, die durch Eigenleistungen ergänzt werden sollte. Die Finanzierung soll logischerweise aus Mitteln der Gemeinschaft, also aus Steuermitteln erfolgen. Über diese bedürfnisorientierte Art des Sozialsystems verfügen in Europa neben Großbritannien vor allem die skandinavischen Länder.

Das sich in der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg wieder das Bismarcksche Modell durchgesetzt hat, war keineswegs selbstverständlich. Das traditionelle deutsche Sozialversicherungssystem stand in der Phase der alliierten Besatzungsherrschaft (1945-1949) dicht am Rande eines tiefgreifenden Kontinuitätsbruchs. Entwürfe der Alliierten für ein deutsches Sozialsystem orientierten sich eher am Beveridge-Modell und sahen eine Ausdehnung der Versicherungspflicht auf nahezu die gesamte Bevölkerung vor. Diese Vorschläge fanden Unterstützung bei Gewerkschaften, Sozialdemokraten und Kommunisten. Allerdings verzichteten die Alliierten dann auf Entscheidungen und überließen diese dem ersten deutschen Bundestag. Mit CDU/CSU, FDP und DP (Deutsche Partei) bildeten Parteien die Regierungskoalition, die übereinstimmend entschlossen waren, die Grundlagen der traditionellen deutschen Sozialversicherung wieder herzustellen.

Die aktuell bekannteste und am häufigsten verwendete Unterscheidung stammt vom dänischen Soziologen Gøsta Esping-Andersen. Dieser unterscheidet drei Typen: liberale, konservative und sozialdemokratische Wohlfahrtsstaaten. Die Kategorisierung orientiert sich dabei an der Logik des Verhältnisses zwischen Staat und Markt in der Bereitstellung sozialer Leistungen, an Modus und Qualität der Leistungen und an der Wirkung von Sozialpolitik auf soziale Schichtung und gesellschaftliche Machtverteilung.

Typen des Wohlfahrtsstaates

Liberaler
Wohlfahrtsstaat
  • Ermunterung privater Wohlfahrt
  • Limitierte Sozialleistungen für Niedriglohngruppen
  • Strenge Anspruchsvoraussetzungen
Konservativ-korporatistischer
Wohlfahrtsstaat
  • Erhaltung von Status- und Gruppenunterschieden
  • Erhaltung traditioneller Familienstrukturen
  • Untergeordnete Rolle von Betriebs- und Privatleistungen
Sozialdemokratischer
Wohlfahrtsstaat
  • Universale Leistungen
  • "Gleichheit höchstens Standards statt Gleichheit der Minimalbedürfnisse"
  • Identische Rechte für Arbeiter, Angestellte und Beamte

Quelle: Bolkovac, Martin (2007): Sozialpolitik im internationalen Vergleich PDF-Icon Tabelle als PDF-Version

Die konservativen (oder kontinentaleuropäischen) Wohlfahrtsstaaten sind danach durch das Bismarcksche Sozialversicherungsmodell geprägt. Versicherungsleistungen stehen hier im Vordergrund. Die starke Verbindung von Lohnarbeit mit sozialen Ansprüchen führt dazu, dass Frauen, die nicht im Erwerbsleben stehen, häufig ausgeschlossen werden. Die umverteilende Wirkung von Sozialleistungen ist bei diesem Typ gering. Beispiele für diesen Typ sind Länder wie Deutschland, Frankreich und Österreich.

Sozialdemokratische (oder skandinavische) Wohlfahrtsstaaten werden durch universale Leistungen charakterisiert. Es wird Gleichheit auf hohem Niveau angestrebt und die Anspruchsgrundlage bilden soziale Bürgerrechte. Die Leistungen werden überwiegend aus Steuern finanziert. Die Steuersätze sind relativ hoch. Die "Befreiung" von den Zwängen des Marktes (Dekommodifizierung) ist hier am stärksten. Beispiele für diesen Typ sind die skandinavischen Länder Schweden, Norwegen, Dänemark und Finnland.

Das liberale (oder angelsächsische) Wohlfahrtsstaatsmodell betont vor allem die Rolle des freien Marktes und der Familie. Es ist überwiegend steuerfinanziert, Transferleistungen sind i. d. R. bedürftigkeitsgeprüft. Die Anspruchsvoraussetzungen sind streng und die Leistungen niedrig. Beispiele für diesen Typ sind Kanada, die USA, Großbritannien, Australien und die Schweiz.

Inzwischen neigt die Forschung dazu, die Esping-Andersen-Typologie um zwei weitere Typen zu erweitern: Zum einen rudimentäre (oder mediterrane) Wohlfahrtsregime, die durch eine Dominanz des landwirtschaftlichen Sektor gekennzeichnet sind und wo der Wohlfahrtsstaat und das Dekommodifizierungsnivau nur gering ausgeprägt ist (Beispiele sind Italien und Portugal). Zum anderen die postsozialistischen Wohlfahrtsstaaten, die in den transformatorischen politischen Systemen Osteuropas vorherrschen. Hier ist angesichts des bislang nur graduellen wohlfahrtsstaatlichen Wandels, das alte und neue Elemente kombiniert, noch keine Zuteilung in Typen möglich.

Typen und Dimensionen moderner Wohlfahrtsstaaten nach Esping-Andersen

LiberalKonservativSozialdemokratisch
Dekommodifizierung (Schutz gegen Marktkräfte und Einkommensausfälle)MinimalHoch (für Klientel)Maximal
Residualismus (Anteil von Fürsorgeleistungen)StarkStarkSchwach
Privatisierung (Anteil privater Ausgaben für Alter und Gesundheit)HochNiedrigNiedrig
Korporatismus/Etatismus (Anzahl von nach Berufsgruppen differenzierten Sicherungssystemen)SchwachStarkSchwach
Umverteilungskapazität (Progressionsgrad des Steuersystems, Gleichheit der Leistungen)SchwachSchwachStark
Vollbeschäftigungsgarantie (Arbeitslosenquote, Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik)SchwachSchwachStark

Quelle: Esping-Andersen 1990, PDF-Icon Tabelle als PDF-Version

Wer finanziert den Sozialstaat?

Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung und Beitragsbemessungsgrenzen.Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung und Beitragsbemessungsgrenzen. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Der deutsche Sozialstaat wird zu knapp 40 Prozent aus Steuern und zu 60 Prozent aus Versicherungsbeiträgen finanziert. Mit Ausnahme der Gesetzlichen Unfallversicherung wurden bis Mitte der 1990er Jahre alle Versicherungszweige hälftig von Arbeitgebern und Arbeitnehmern finanziert. Mit der Einführung der Pflegeversicherung wurde dieses Prinzip durchbrochen, da die Arbeitnehmer zur Finanzierung auf einen Feiertag verzichten mussten.

Die Beiträge müssen bis zu einer so genannten Beitragsbemessungsgrenze entrichtet werden. Für den Teil der Einnahmen, der die Beitragsbemessungsgrenze übersteigt, müssen keine Beiträge geleistet werden. Dies hat den Effekt, dass dieser Personenkreis einen geringeren prozentualen Anteil seiner Einkommen in die sozialen Sicherungssysteme zahlt als andere. Zudem unterliegen nur 27 der 40 Millionen Erwerbstätigen der Sozialversicherungspflicht. Die immer wiederholte Forderung nach einem Sozialbeitrag ("Arbeitsmarktbeitrag") aller Erwerbstätigen hat sich nicht durchsetzen können / lassen.

Ist der Sozialstaat zu teuer?

Das Sozialbudget nach Sicherungszweigen 2010.Das Sozialbudget nach Sicherungszweigen 2010. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Auffallend häufig betonen Politiker, Journalisten und auch Wissenschaftler, dass der deutsche Sozialstaat so teuer geworden sei, dass er die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands gefährde. Um die verbreiteten Behauptungen zu überprüfen, bieten sich zwei Untersuchungsmethoden an: ein internationaler und ein interner historischer Vergleich.

Im Jahr 2010 wurden für Sozialleistungen insgesamt 760,6 Mrd. Euro ausgegeben. Die Sozialleistungsquote betrug 30,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Die Sozialausgaben in Deutschland teilen sich wie folgt auf die einzelnen Bereiche auf: s. Grafik.

Leistungen und Finanzierung - Sozialbudget insgesamtLeistungen und Finanzierung - Sozialbudget insgesamt Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (BMAS)
Betrachtet man die Entwicklung der Sozialleistungsquote (ab 1991 Gesamtdeutschland) so zeigt sich, dass im Jahr 2010 das gleiche Niveau erreicht ist wie im Jahr 1995 und unwesentlich mehr als 1975 im Westen Deutschlands mit 28,8 Prozent. Seit 2005 sank die Quote auf 29 Prozent, stieg dann krisenbedingt wieder an. um 2010 mit 30,4 Prozent den mittelfristigen Durchschnitt wieder zu unterschreiten.
Sozialleistungsquote 1960-2009Sozialleistungsquote 1960-2009 Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (BMAS)



Daten von EUROSTAT ermöglichen einen internationalen Vergleich der Sozialschutzquoten von 1990-2007. Im Gegensatz zu den Daten des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales sind hier steuerliche Begünstigungen nicht berücksichtigt, so dass sich die Daten unterscheiden und Sozialschutzquoten heißen.

Sozialschutzquoten im EU-Vergleich 1990 bis 2007 in % des BIP

19901995200020052007
Belgien-27,426,529,629,5
Bulgarien---16,015,1
Dänemark28,231,928,930,228,9
Deutschland-28,329,329,727,7
Estland--13,912,612,5
Finnland24,631,525,126,825,4
Frankreich27,330,329,531,430,5
Griechenland-19,923,524,624,4
Irland18,813,913,918,218,9
Italien24,024,224,726,426,7
Lettland--15,312,411,0
Litauen--15,813,114,3
Luxemburg21,420,719,621,719,3
Malta-16,116,918,618,1
Niederlande31,130,626,427,928,4
Österreich26,028,828,428,928,0
Portugal-21,021,725,324,8
Polen--19,719,718,1
Rumänien--13,013,212,8
Schweden-33,630,131,529,7
Slowenien--24,223,021,4
Slowakische Republik-18,519,416,516,0
Spanien19,821,620,320,921,0
Tschechien-17,419,519,218,6
Ungarn--19,621,922,3
Vereinigtes Königreich22,427,726,426,325,3
Zypern--14,818,418,5
EU 1525,427,6---
EU 25--26,527,326,4
EU 27---27,126,2

Quelle: 1990 und 1995: Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Statistisches Taschenbuch 2009; 2005 und 2007: European Commission/Eurostat, The Social Situation in the European Union, Brüssel 2010.

Zu berücksichtigen ist, dass die spezifischen Situationen der einzelnen Länder bei diesem Vergleich ausgeblendet werden: So erzeugen in Deutschland die Folgelasten der Deutschen Einheit und vor allem die vergleichsweise hohe Arbeitslosigkeit erhebliche Kosten. Andere Länder weisen eine niedrigere Arbeitslosigkeit bei vergleichbaren Quoten auf.

Der internationale Vergleich sieht Deutschland eher im Vorderfeld und anderthalb Prozentpunkte über dem EU-27-Durchschnitt. Dies beruht weitgehend auf die einigungsbedingten Soziallasten in den neuen Ländern. So betrug die Sozialleistungsquote nach Angaben des Bundesministeriums für Gesundheit im Jahr 2002 in Ostdeutschland 48,7%, in Westdeutschland dagegen 30,1% (Gesamtdeutschland: 31,9%). Wissenschaftliche Untersuchungen zeigten bereits für die neunziger Jahre, dass "weder das Ausgabenvolumen, noch die Kosten, noch das institutionelle Leistungsniveau des deutschen Sozialstaats im europäischen Vergleich herausragend sind. Bei praktisch allen Indikatoren belegt das Land einen unauffälligen Platz im europäischen Mittelfeld."

Für internationale Standortvergleiche sind allerdings nicht isoliert die Sozialabgaben, sondern diese zusammen mit den Steuern als Abgabenquote entscheidend. Diese liegt laut OECD in Deutschland sogar unter dem Durchschnittsniveau der OECD und deutlich unter dem Niveau der gerade betrachteten europäischen Vergleichsländer. Zentral für die Beurteilung der "Bezahlbarkeit" des Sozialstaates gemäß Grundgesetz sind die Arbeitsproduktivität und die Lohnstückkosten im internationalen Vergleich 2010 betrug die reale Wertschöpfung je geleisteter Arbeitsstunde 41 Euro, nominal etwa 43 Euro (Bruttoinlandsprodukt je Stunde Arbeitsvolumen). Die Lohnstückkosten stiegen kaum und sicherten Deutschland bis 2010 die wiederholte Exportweltmeisterschaft.

Links


Zum Weiterlesen

Alber, Jens (1982): Vom Armenhaus zum Wohlfahrtsstaat. Analysen zur Entwicklung der Sozialversicherung in Westeuropa; Frankfurt Main / New York

Alber, Jens (1998): Der deutsche Sozialstaat im Licht international vergleichender Daten. In: Leviathan 2; S. 199-227.

Blaschke, Siegfried / Döring, Diether (Hrsg) (1998): Sozialpolitik und Gerechtigkeit; Frankfurt/New York.

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung / Bundesarchiv (Hrsg.) (2001-2008). Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945; 11 Bände.

Butterwegge, Christoph (2006): Krise und Zukunft des Sozialstaates; 3., erweiterte Auflage; Wiesbaden.

Dingeldey, Irene (2006): Aktivierender Wohlfahrtsstaat und sozialpolitische Steuerung. In: APuZG 8-9; S. 3-9. http://www.bpb.de/themen/RC3DBL,0,0,Aktivierender_Wohlfahrtsstaat_und_sozialpolitische_Steuerung.html#art0

Esping-Andersen, Gøsta (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Polity Press. Cambridge.

Esping-Andersen, Gøsta (2002): Why We Need a New Welfare State; Oxford.

Hockerts, Hans Günther (1980): Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland; Stuttgart.

Lampert, Heinz (1991): Lehrbuch der Sozialpolitik; 2. Aufl., Berlin / Heidelberg / New York.

Lessenich, Stephan (Hrsg.) (2003): Wohlfahrtsstaatliche Grundbegriffe. Historische und aktuelle Diskurse; Frankfurt/New York.

Liebig, Stefan / Lengfeld, Holger / Mau Steffen (Hrsg.) (2004): Verteilungsprobleme und Gerechtigkeit in modernen Gesellschaften. Frankfurt / New York.

Möhle, Marion (2001): Vom Wert der Wohlfahrt. Normative Grundlagen des deutschen Sozialstaats; Wiesbaden.

Reiners, Hartmut (2005): Lohnnebenkosten – Mythen und Fakten. In: Die Ersatzkasse 11; S. 460-461.

Schmidt, Manfred G. (2005): Sozialpolitik in Deutschland. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich; 3. vollst. überarb. Aufl., Wiesbaden.

Siegel, Nico A. (2002): Baustelle Sozialpolitik. Konsolidierung und Rückbau im internationalen Vergleich; Frankfurt/New York.
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Autoren: Frank Oschmiansky, Jürgen Kühl für bpb.de
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