Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.8.2014 | Von:
Frank Oschmiansky
Jürgen Kühl

Aktive Arbeitsmarktpolitik der Bundesländer

Welche Rolle spielen die Bundesländer in der aktiven Arbeitsmarktpolitik und wie ist der Finanzrahmen ist im Vergleich zu den Möglichkeiten des Bundes bzw. der Bundesagentur für Arbeit gestaltet? Welche Modelle der Arbeitsmarktpolitik existieren und wie unterscheiden sie sich?

Montierung eines Wegweisers an der A71 bei Sömmerda/ThüringenMontierung eines Wegweisers an der A71 bei Sömmerda/Thüringen. Eine bessere Verkehrsanbindung verbessert auch die Möglichkeiten zur Ansiedelung von Wirtschaftsunternehmen und Reduktion von Arbeitslosigkeit. (© picture-alliance/dpa)


Die Rolle der Bundesländer in der aktiven Arbeitsmarktpolitik ist eine freiwillige und ergänzende. Der gesamte Finanzrahmen fällt im Vergleich zu den Möglichkeiten des Bundes bzw. der Bundesagentur für Arbeit eher gering aus. Gleichwohl können die Bundesländer freier agieren als die Bundesagentur für Arbeit, denn diese ist streng an das im SGB III festgeschriebene Instrumentarium und an die aus dem Versicherungsprinzip resultierende Individualförderung gebunden.

Die Bundesländer können dagegen gezielt Förderungslücken des SGB III bzw. des SGB II aufgreifen und eigene Instrumente entwickeln.

Da den Bundesländern außerdem die Kompetenz für Strukturpolitik obliegt, sind sie in der Lage, die besonderen regionalen Bedürfnisse "ihres" Arbeitsmarktes zu berücksichtigen und eine koordinierte Verzahnung von Wirtschafts-, Struktur- und Arbeitsmarktpolitik zu verfolgen. Dabei setzen sie in unterschiedlichem Ausmaß die Mittel der europäischen Strukturförderung und eigene Haushaltsmittel ein, um eigene arbeitsmarktpolitische Akzente zu setzen.

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Info

Weitere Informationen zur Arbeitsmarktpolitik der Bundesländer

  • Die Rolle der Länder im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende findet sich unter Arbeitslosenversicherung -> Grundsicherung;
  • weitere Informationen zur Rolle der Länder auch unter Theoretische Konzepte und Grundlagen ->Akteure;
  • weitere Informationen zur Rolle der Europäischen Union unter Arbeitsmarktpolitik und Europa -> Der Arbeitsmarkt in Europa;


Einflussmöglichkeiten der Länder

Die Länder haben im Feld der Arbeitsmarktpolitik verschiedene Einflussmöglichkeiten. Über den Bundesrat wirken die Länder an sie betreffenden Entscheidungen der Arbeitsmarktpolitik mit. Auch hinsichtlich der Gestaltung der Politik der Bundesagentur für Arbeit (BA) haben sie über den Bundesrat Einflussmöglichkeiten. Allerdings ist die Mitwirkung in der Selbstverwaltung der BA nur noch in der Zentrale in Nürnberg und in den Verwaltungsausschüssen der regionalen Arbeitsagenturen möglich. Auf der Ebene der Regionaldirektionen, die z.T. in mehreren Ländern gleichzeitig Ansprechpartner sind, seit 2005 nicht mehr. Völlig neue Abstimmungs-, Aufsichts- und Kontrollaufgaben stellten sich durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende ab dem 01.01.2005.

Vor dieser Zäsur hat es viele Ansätze und Erfahrungen mit Landesarbeitsmarktprogrammen und mit kommunaler Beschäftigungspolitik gegeben. Bis dahin waren insbesondere die neuen Länder wegen der transformationsbedingt hohen Unterbeschäftigung recht experimentierfreudig und innovativ. Sie setzten beträchtliche Landesmittel für eigene Programme, für die nötige Ko-Finanzierung der EU-Strukturfonds und für die aus ihrer Sicht politisch gebotene Ergänzung und Aufstockung von Bundes- und BA-Programmen ein. Im Prinzip gilt das heute auch noch, aber der Einsatz originärer Landesmittel wurde erheblich zurückgefahren. Der Europäische Sozialfonds bleibt auf der Programm- und der Projektebene das wichtigste Budget und Instrument der Landesarbeitsmarktpolitik. Läuft die aktuelle Förderperiode 2007-2013 aus, sind hier auch erhebliche Mittelkürzungen nicht auszuschließen.

Zugleich entstanden mit Landesagenturen wichtige Umsetzungsinstanzen. Bildungs- und Beschäftigungsträger wurden als unverzichtbare Akteure erkannt und erhalten. Beratungs-, Beirats- und Mitwirkungsgremien gestalteten die Landesarbeitsmarktpolitik mit. Kooperationsvereinbarungen und Abstimmungsrunden, insbesondere mit der Arbeitsverwaltung, bewährten sich vielerorts.

Kurze Historie: Landesarbeitsmarktpolitik der neuen Bundesländer

Kernprobleme und Ansätze der Landesarbeitsmarktpolitik der neuen Länder haben sich in den letzten 20 Jahren erheblich gewandelt. Zunächst war der immense Personalabbau insbesondere in der Treuhandanstalt unterstellten Staatsbetrieben irgendwie aufzufangen, zu bewältigen und in neue Qualifikationen und Arbeitsplätze zu überführen. Die Gründung neuer Betriebe und Existenzen war zu fördern. Dann verfestigten sich die Strukturprobleme des Arbeitsmarktes regional, qualifikatorisch und gruppenspezifisch. Niedriglöhne, Abwanderung, unzureichende Tarifbindung und kleinstbetriebliche Strukturen verschärften die Beschäftigungssituation und -perspektiven. Demographischer Potentialrückgang, Langzeitarbeitslosigkeit und relative Verarmung trotz Grundsicherung standen notwendig stärkerer Aus- und Weiterbildung sowie der Fachkräftesicherung bedrohlich gegenüber. Ein befriedigendes Eigenmodell der Länder zur öffentlich geförderten Beschäftigung ist nur in Ansätzen und ehrgeizigen Anstrengungen zu erkennen.

Arbeitsmarktpolitik ist eine Bundesangelegenheit und eingebettet in die europäischen Strukturfonds und die selbstverwaltete Bundesagentur für Arbeit. In den neuen Ländern waren die Ergebnisse der Privatisierungspolitik durch die Treuhandanstalt und die Neugestaltung der Sozialversicherung, der Sozialhilfe und der Aufbauprogramme tonangebend. Die Bundes- und BA-Politik waren optimal umzusetzen und mit der Landesentwicklung zu verbinden. Die neuen Länder wirkten an der Weiterentwicklung des bundespolitischen Rahmens und des Europäischen Sozialfonds aktiv mit. Spareinschnitte des Bundes ab 1992 waren abzuwehren. Sofortprogramme für Arbeit und Qualifizierung wurden gestartet, Arbeitsfördergesellschaften und Arbeitslosenzentren eingerichtet. Die Privatisierung von über 4 Millionen Arbeitsplätzen war zu begleiten, denn die Treuhandpolitik führte hunderttausende Beschäftigte der ihr unterstellten fast 9.000 Kombinate bis vor die Tore der gerade entstehenden Arbeitsämter. Die begegneten dem Ansturm mit "Kurzarbeit Null", "Mega-ABM" und Arbeits-, Beschäftigungs- und Strukturfördergesellschaften", später Strukturanpassungsmaßnahmen und Förderung Beschäftigung schaffender Infrastrukturmaßnahmen. Es sollte Arbeit statt Arbeitslosigkeit finanziert werden, auch indem Lohnzuschüsse in durchschnittlicher Höhe des Arbeitslosengeldes gezahlt wurden. Arbeitsmarktpolitik wurde mit der Infrastruktur- und Landesentwicklungspolitik sowie der Städtebauförderung verknüpft.

Im Ergebnis konnte die Arbeitslosigkeit, insbesondere die Dauerarbeitslosigkeit erheblich reduziert werden. Die Arbeitsmarktpolitik für die neuen Länder war zum größeren Teil (ca. 60%) aus den Beiträgen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber zur BA und damit durch einen Riesenfinanzausgleich des Westens für den Osten finanziert worden. Nach Umschichtung auf mehr Steuerfinanzierung sanken der Anteil der Beitragsfinanzierung auf etwa 30% und der Beitragssatz zur BA von 6,5% auf etwa 3%.

Aktive Arbeitsmarktpolitik der Bundesländer

Die Bundesländer haben in der aktiven Arbeitsmarktpolitik Handlungsspielräume für innovative Instrumente und Maßnahmen, die sie unterschiedlich nutzen. In der Forschung wurden und werden die Bundesländer häufig als "Laboratorien der deutschen Arbeitsmarktpolitik" bezeichnet.

Info

Die Bundesländer in der aktiven Arbeitsmarktpolitik

"Es wird experimentiert, initiiert und koordiniert und viele Länder erweisen sich dabei als durchaus innovativ und flexibel. Insofern besitzen die Länder, neben ihrer Bedeutung bei der Ergänzung bestehender Aktivitäten des Bundes und der BA, auch eine Bedeutung als "Experimentierfelder" und können wichtige Impulse in der Arbeitsmarktpolitik geben, die von anderen Ebenen in diesem Maße nicht ausgehen."

Blancke, S. / Schmid, J. (2000): Die Bundesländer in der aktiven Arbeitsmarktpolitik. WIP Occasional Paper Nr. 12; Tübingen, S. 20f.
Die Bundesländer haben die Möglichkeit, über die in den Sozialgesetzbüchern festgelegten Grundsätze und Maßnahmen hinaus, Akzente zu setzen. Bis zur Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende ("Hartz IV") stand in den meisten Bundesländern die Förderung von Sozialhilfebeziehern und Nichtleistungsempfängern – überwiegend als Kofinanzierung zum Europäischen Sozialfonds (ESF) - im Vordergrund. Insbesondere sollten die Kommunen in ihren Anstrengungen im Rahmen des Bundessozialhilfegesetzes unterstützt werden. Weiterhin versuchten die meisten Länder die Integration von Qualifizierung und Beschäftigung zu gewährleisten. Oftmals in Kofinanzierung von BA-Aktivitäten wurden in Ergänzung zu Beschäftigungsmaßnahmen Qualifizierungsanteile finanziert oder vorrangig solche Maßnahmen gefördert, die Qualifizierungsanteile besaßen, hierbei kamen vor allem auch ESF-Mittel zur Anwendung.

Der Übergang vom Bundessozialhilfegesetz (BSHG) zur Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) führte dazu, dass einst stark genutzte Programme wie beispielsweise "Arbeit statt Sozialhilfe" obsolet geworden sind, da es den rechtlichen Status des erwerbsfähigen Sozialhilfeempfängers nicht mehr gibt. Zudem standen gerade diese Programme immer in der Kritik, zu einer Verantwortungsverschiebung zwischen der Arbeitslosenversicherung und der Sozialhilfe zu führen (Stichwort: Verschiebebahnhof).

Ziel war nach Meinung der Kritiker weniger die (Re-)Integration der Leistungsbezieher in Arbeit gewesen, sondern die Verschiebung ins System der Arbeitslosenversicherung mittels arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen. Durch die Zuweisung von erwerbsfähigen Sozialhilfeempfängern in sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsmaßnahmen von mindestens zwölfmonatiger Dauer konnten diese in die Finanzierungsverantwortung der Bundesagentur für Arbeit überführt werden. Allerdings wurde die Dimension dieses Vorgehens in der Diskussion unnötig aufgebauscht. Es handelte sich hierbei nur um eine relativ kleine Gruppe, schätzungsweise etwa 50.000 Personen jährlich. Zudem hätte dieses Problem recht leicht gelöst werden können, indem man die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen von der Versicherungspflicht zur Arbeitslosenversicherung ausgenommen hätte, wie dies unterdessen auch der Fall ist.

Auch die Umstrukturierung der SGB III-Instrumente ist für die Länder relevant, da auch diese in der Vergangenheit von den Bundesländern mitfinanziert wurden. Beispiele hierfür sind die Reduzierung bei der Förderung beruflicher Weiterbildung und bei Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Wenn die Länder diese weiterführen wollen, müssen sie den weggefallenen BA-Anteil aus Eigenmitteln ersetzen.

Und auch angesichts der hohen Bedeutung der ESF-Mittel für die Landesarbeitsmarktpolitik ergeben sich neue Restriktionen für die Bundesländer: In der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) werden nun auch die ehemaligen erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger gefördert, die Gruppe, auf die sich der ESF-Einsatz der Bundesländer vor der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende konzentrierte. Hier ist nun auf das Prinzip der Zusätzlichkeit zu achten.

Entscheidend ist aber, dass ursprünglich die Landesförderung im BSHG-Bereich die hier zuständigen Kommunen unterstützen sollte. Da nun der Bund alleine die Finanzierung für Maßnahmen der Arbeitsförderung nach dem SGB II trägt, sind die Kommunen nicht mehr auf Hilfen der Länder angewiesen. Einige Bundesländer beschränken sich daher unterdessen auf die Kofinanzierung des ESF, andere (z.B. Thüringen, siehe unten) setzen darüber hinaus noch eigene Akzente. Fast alle Bundesländer haben ihre Mittel für aktive Arbeitsmarktpolitik jedenfalls reduziert.

Inhaltlich nahmen einige Länder den Beginn der neuen ESF-Förderperiode 2007-2013 zum Anlass, ihre Arbeitsmarktpolitik neu auszurichten. Aufgrund der erheblich geringeren Mittelausstattung seitens des ESF verfolgen sie dabei eine Politik der Konzentration auf als wesentlich Erachtetes. Auffällig ist eine stärkere Hinwendung zur Prävention. So wird insgesamt besonders auf die Förderung der Qualifizierung von Beschäftigten (und von Arbeitsuchenden) als Prävention gegen den vorausgesagten Fachkräftemangel und auf die Verhinderung von Arbeitslosigkeit gesetzt.

Daneben spielt die Förderung von Jugendlichen beim Übergang Schule-Beruf eine bedeutende Rolle. Hier stehen präventive Maßnahmen wie die Förderung vertiefter Berufsorientierung und Schulsozialarbeit oder reaktive wie die Ausbildungsförderung für Altbewerber und das Nachholen von Schulabschlüssen im Vordergrund. Zielgruppenförderung zugunsten von schwer vermittelbaren Langzeitarbeitslosen stand zunächst weniger als vorher im Zentrum der Förderstrategien der Bundesländer. Mit der Einführung des Bundessonderprogramms Kommunal-Kombi und des neuen Instruments Beschäftigungszuschuss (zunächst § 16a SGB II; jetzt § 16e SGB II) gewann allerdings die Förderung des zweiten Arbeitsmarktes in einzelnen Ländern wieder an Bedeutung, auch weil ohne zusätzliche Landesmittel die vom Bund definierten Förderpotenziale nicht auszuschöpfen wären. Andere Länder beendeten ihre Kombilohn-Programme, da die neuen Instrumente diese ersetzen. Insgesamt ist mit der neuen Förderperiode eine stärkere Trennung zwischen der Regelförderung nach SGB II bzw. SGB III und den ESF-Programmen zu beobachten. Dazu mögen auch die zwischen Regionaldirektionen der BA und den Landesregierungen abgeschlossenen Rahmenvereinbarungen zur Abstimmung beider Förderstrategien beigetragen haben.

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Autoren: Frank Oschmiansky, Jürgen Kühl für bpb.de
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