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Förderung der Integration in den ersten Arbeitsmarkt

Die im Folgenden beschriebenen arbeitsmarktpolitischen Instrumente zielen darauf, die Arbeitslosen direkt in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren: zum einen durch vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung (PSA), zum zweiten durch Lohnsubventionen bei Einstellung von Arbeitslosen (Lohnkostenzuschüsse) und zum dritten durch eine Übergangsfinanzierung bei Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit (Existenzgründungsförderung).

Vermittlungsorientierte Zeitarbeit (PSA)

Inhalt und Historie des Instruments nach § 37c SGB III

Die Personal-Service-Agentur (PSA) ist ein vermittlungsorientiert arbeitendes Zeitarbeitsunternehmen. Arbeitsuchende werden im Auftrag der Arbeitsagentur für einen definierten Förderzeitraum befristet sozialversicherungspflichtig eingestellt mit der Erwartung, durch Zeitarbeit Einstellungsbarrieren zu überwinden und Arbeitslose schnell wieder in Betriebe und Verwaltungen in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Die Agentur für Arbeit zahlt der PSA für alle Beschäftigten eine Aufwandsvergütung und für jede Vermittlung eine Erfolgsprämie. Die PSA wiederum soll verleihfreie Zeiten für eine betriebsnahe Qualifizierung der Arbeitsuchenden nutzen und Vermittlungsunterstützung anbieten.

Die Hartz-Kommission entwickelte dieses Instrument angeregt durch positive Erfahrungen mit integrationsorientierter Arbeitnehmerüberlassung in mehreren Bundesländern (Kombination von gewerbsmäßiger und sozial verträglicher Arbeitnehmerüberlassung) als auch in den Niederlanden und erklärte es zum "Herzstück" ihres Reformkonzeptes. Der von einer Beschäftigung in der Zeitarbeit angenommene positive Klebeeffekt (Verliehene bleiben beim Entleiher "kleben", werden also dort eingestellt) sollte durch die Schaffung eines Regelinstruments im SGB III systematisch zur Integration von Arbeitsuchenden genutzt werden. Durch die Verpflichtung der PSA, verleihfreie Zeiten für unternehmensnahe Weiterbildung zu nutzen, sollte der Effekt zusätzlich verstärkt werden. Die Erwartungen der Hartz-Kommission an dieses Instrument waren enorm hoch:

Die Einführung der PSA wurde wie wohl kaum ein anderes arbeitsmarktpolitisches Instrument in der Startphase von der Öffentlichkeit begleitet, nicht zuletzt auf Grund der hohen Erwartungen. Als im Sommer 2002 die Grundzüge der Idee bekannt wurden, wurden bundesweit vielfältige Vorschläge für ein Umsetzungskonzept entwickelt u.a. von Bertelsmann gemeinsam mit der BA und McKinsey. Die Verbände der Zeitarbeit erhoben jedoch früh Einwände gegen die PSA, weil sie Wettbewerbsverzerrungen durch subventionierte Konkurrenten befürchteten.

Das Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz I") verpflichtete jedes Arbeitsamt, die Einrichtung mindestens einer PSA sicherzustellen. Dafür waren in der Regel Verträge mit erlaubt tätigen Arbeitnehmerüberlassern zu schließen. Mit dem Gesetz wurde zugleich die Regulierung des Zeitarbeitsmarkts verändert.

Zum 1. Januar 2004 traten die Neuregelungen im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz in Kraft. Die Bestimmungen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes wurden dereguliert, d.h. von Beschränkungen der vertraglichen Gestaltungsfreiheit, wie dem Synchronisierungs- und Befristungsverbot, der Beschränkung der Höchstüberlassungsdauer sowie dem Wiedereinstellungsverbot, befreit. Als Ausgleichsmaßnahme wurde das Gleichbehandlungsgebot von Leiharbeitnehmern und Stammarbeitnehmern bei den wesentlichen Arbeitsbedingungen im Entleiherbetrieb eingeführt, das allerdings unter dem Vorbehalt abweichender tarifvertraglicher Regelungen in der Verleihbranche steht und zu umstrittenen Tarifregelungen geführt hat.

Im Februar 2004 meldete die Tochterfirma des niederländischen Arbeitsvermittlers Maatwerk, des zu diesem Zeitpunkt größten Trägers von PSA, Insolvenz an, was weitere grundlegende Auseinandersetzungen über das Instrument auslöste. Dabei ging es weniger um die Möglichkeiten vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung oder um die Schwierigkeiten der Branche in Krisenzeiten, als vielmehr um Marktkonkurrenz und Kritik an den übertriebenen Schätzungen der Hartz-Kommission zu den möglichen Arbeitsmarktwirkungen der PSA.

Die Vergütungsstruktur der PSA verbindet aufwands- und erfolgsabhängige Anteile. Eine Aufwandspauschale pro PSA-Beschäftigtem soll einen Teil der Kosten für den Betrieb der PSA sowie für Qualifizierung in verleihfreien Zeiten decken. Ein Erfolgshonorar soll Vermittlungen belohnen. Die Aufwandspauschale war 2003 und 2004 degressiv gestaffelt, davon ausgehend, dass mit laufender Beschäftigungszeit auch die Produktivität der Beschäftigten steigt und eine Annäherung an "normale" gewerbliche Arbeitnehmerüberlassung stattfindet. Zudem sollte durch eine ebenfalls degressiv gestaffelte Erfolgsprämie eine möglichst frühzeitige Vermittlung motiviert werden.

Insgesamt enthielten die Vergütungsregeln der ersten PSA aber wenig Anreize, die PSA-Beschäftigten frühzeitig zu vermitteln. In der Abwägung zwischen Vermittlungshonorar und Fallpauschale war es für einen Anbieter in der Regel rational, einen produktiven PSA-Beschäftigten nicht zu vermitteln, sondern über die Dauer der neun Monate zu beschäftigen.

Mit der ersten zentralen Ausschreibung für PSA im Sommer 2005 wurde deshalb die Vergütungsform deutlich verändert: Nun wird nur noch für die ersten sechs Monate der Beschäftigung in der PSA eine monatliche Aufwandspauschale von einheitlich je 500 Euro gezahlt, die Höhe der Vermittlungsprämie bildet sich im Wettbewerb und darf 3.500 Euro nicht übersteigen. Sie ist aber zugleich nicht mehr abhängig vom Zeitpunkt der erfolgreichen Vermittlung. Mit dieser Ausschreibung wurden die Auszahlungsregeln für die Vermittlungsprämie denen anderer Instrumente angenähert. Nunmehr wird die erste Rate erst nach sechs Wochen, die zweite Rate nach sechs Monaten ununterbrochener nachgewiesener Beschäftigung gezahlt.

Anfang Januar 2006 wurden die Arbeitsagenturen von der gesetzlichen Verpflichtung entbunden, je mindestens eine PSA im Arbeitsagenturbezirk zu betreiben. Nun stand es den Arbeitsagenturen frei, ob sie künftig PSA nutzen wollen. In Kombination mit einer deutlichen Veränderung der Förderbedingungen kann man von einer "alten" und einer "neuen" PSA sprechen.

Auch die PSA gingen zu Beginn des Jahres 2009 im neu geschaffenen § 46 SGB III (Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung) auf.

Teilnehmerentwicklung und Teilnehmerstruktur

Gemessen an den Erwartungen der Hartz-Kommission bewegte sich die Inanspruchnahme des Instrumentes – trotz der (zunächst) verpflichtenden Errichtung auf Agenturebene – auf bescheidenem Niveau. Das "Herzstück" der Kommission hat sich alsbald zu einem arbeitsmarktpolitischen Nischenprodukt entwickelt.

Zugleich zeigte sich von Beginn an, dass Frauen und die arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen sehr unterschiedlich in den PSA vertreten sind. Ältere, Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung, Langzeitarbeitslose, Ausländer und Schwerbehinderte sind zum Teil merklich unter-, Jugendliche deutlich überrepräsentiert. D.h. gerade die anvisierten arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen sind unterdurchschnittlich vertreten.

Wirkungen

Seit April 2003 haben die Agenturen für Arbeit die Möglichkeit, Personal-Service-Agenturen (PSA) mit dem Verleih von vormals Arbeitslosen zu beauftragen. Es handelt sich um ein arbeitsmarktpolitisches Instrument, mit dessen Hilfe Arbeitslose über Zeitarbeit schnell und nachhaltig in den allgemeinen Arbeitsmarkt integriert werden sollen. PSA-Beschäftigte sollen vorrangig verliehen oder in verleihfreien Zeiten betriebsnah qualifiziert werden und damit auf eine dauerhafte Integration vorbereitet werden. Der von einer Beschäftigung in der Zeitarbeit angenommene positive "Klebeeffekt", also die Übernahme in einen Entleihbetrieb und die Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt, sollte durch die Schaffung eines Regelinstruments im SGB III systematisch zur Integration von Arbeitsuchenden genutzt werden. Die ausschließlich von den Agenturen empfohlenen Bewerber sollen in ein i. d. R. neun Monate befristetes sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis übernommen werden. Im Unterschied zu den Vermittlungsinstrumenten nach § 421i SGB III und § 37 SGB III können die PSA-Betreiber die Bewerber auswählen, mit denen sie ein Beschäftigungsverhältnis eingehen wollen. Die PSA steht damit zwar unter keinem Kontrahierungszwang, aber sie ist dennoch angehalten, die vorgesehene Anzahl an PSA-Beschäftigten auch einzustellen – und das unabhängig von der jeweiligen Auftragssituation. Diese Konstruktion verweist auf einen möglichen Interessenskonflikt zwischen Arbeitsagenturen und PSA-Trägern. Während die Agenturen für Arbeit insbesondere Arbeitslose mit individuellen Vermittlungshemmnissen über den Verleih der PSA in Beschäftigung bringen wollen, ist vor allem den gewerblichen PSA-Trägern daran gelegen, möglichst gut verleihbare Bewerber einzustellen, um mit gut laufendem Verleih Gewinne zu erzielen und ihr Image bei den Unternehmen nicht zu schädigen. Aus der Perspektive der Arbeitsuchenden entspricht ein PSA-Angebot einem Stellenangebot. Bei Ablehnung eines solchen drohen Arbeitslosen bei nicht hinreichend begründeter Ablehnung leistungsrechtliche Sanktionen.

Aus den Ergebnissen der Hartz-Evaluation zu PSA der Jahre 2003 und 2004 lassen sich folgende Aussagen treffen:

Die Aktivitäten der PSA-Betreiber unterschieden sich erheblich. So gaben in der Teilnehmerbefragung 23 % der Befragten an, nie verliehen worden zu sein, während 35% mehr als 75% der PSA-Zeit verliehen wurden. Qualifizierung wurde demnach in 27% der Fälle angeboten, wobei 11% der Schulungsteilnehmer angaben, die Schulungen hätten die fachlichen Kompetenzen sehr verbessert, und 45% ihre fachlichen Kenntnisse zumindest etwas verbessern konnten.

PSA werden von gewerblichen Betreibern eher als konventionelle Zeitarbeit gestaltet. Die Bewerber müssen für Verleih geeignet, entsprechend mobil und bereit sein, für geringe Einkommen zu arbeiten und dabei noch ihre Mobilität selbst zu finanzieren. Von sozialen Trägern wird eher vermittlungsorientierte Zeitarbeit betrieben. Da mit dieser Ausrichtung aber höhere Kosten verbunden sind, haben sie sich in der Ausschreibung der neuen PSA ab 2005 kaum noch gegen die gewerbliche Konkurrenz durchsetzen können.

Die Brutto-Integrationswirkungen unterschieden sich erheblich zwischen den einzelnen PSA. Das Ziel der PSA, Teilnehmer durch Zeitarbeit schnell wieder in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren, wurde insgesamt gesehen jedoch nicht erreicht, die erhofften Netto-Integrationswirkungen sind ausgeblieben.

Nach den Ergebnissen der Wirkungsanalyse war die PSA in den Jahren 2003/2004 weder effizient noch effektiv. Der in der Wirkungsanalyse beobachtete Lock-in-Effekt legt nah, dass der in der PSA angelegte Zielkonflikt zwischen Verleih und Vermittlung der Beschäftigten nicht ausbalanciert ist. Allerdings ist dieser Lock-in-Effekt in Teilen durchaus gewollt, da die geförderte Zeitarbeit zunächst die Berufspraxis vermitteln soll, die einen Übergang in ungeförderte Beschäftigung möglich macht.

Über den Evaluationszeitraum hatten PSA-Beschäftigte eine deutlich geringere Wahrscheinlichkeit (–6,4%), wieder in eine reguläre Beschäftigung eingegliedert zu werden. Die Kontrollgruppe von Nichtteilnehmern war im Durchschnitt einen Monat früher in regulärer Beschäftigung.

Aus der Implementationsanalyse lassen sich Rückschlüsse auf die Prozessqualität des Einkaufs und der Umsetzung der PSA ziehen. In den ersten beiden Ausschreibungen der PSA in den Jahren 2003 und 2004 wurden erhebliche Anreize für Mitnahmeeffekte gesetzt – vor allem durch die Vergütungsform und eine großzügige Auszahlung der Fallpauschalen. Dies war im Zusammenhang mit der starken politischen Unterstützung für das Instrument möglicherweise sogar folgerichtig, um die Zeitarbeitsbranche zur Nutzung des Instruments zu motivieren. Die Regelungen haben, in Kombination mit sehr offenen vertraglichen Regelungen zur Zielerreichung der PSA, allerdings auch dazu geführt, dass das Instrument von Beginn an unter hohen Kosten litt.

Unter den Bedingungen der neuen PSA mit monatlich 500 Euro Aufwandspauschale ist das Risiko der Betreiber deutlich höher, schwer verleihbare oder wenig zuverlässige Mitarbeiter zu finanzieren oder Mitarbeiter ohne wenigstens Aussicht auf Aufträge einzustellen.

Vor der Hartz-Evaluation gab es bereits einzelne Untersuchungen zu den Wirkungen vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung wie der konventionellen Zeitarbeit. Dabei bezogen sich die positiven Berichte zu den Wirkungen vermittlungsorientierter Arbeitsnehmerüberlassung auf gemeinnützige Anbieter dieser Dienstleistung. Die Ergebnisse zur gemeinnützigen vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung standen eher skeptisch stimmenden Untersuchungen der Klebeeffekte gewerblicher Leiharbeit gegenüber, was aber angesichts der Ausrichtung der konventionellen Zeitarbeit auf Verleih – nicht auf Vermittlung – nicht sonderlich überraschen kann.

Die Brutto-Wiedereingliederungsquoten aus gemeinnütziger vermittlungsorientierter Arbeitsnehmerüberlassung vormals Langzeitarbeitsloser lagen in den 1990er Jahren in den verschiedenen Untersuchungen zwischen 26 % und 48 %.

Der Klebeeffekt konventioneller plus vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung, also die Übernahme von Leiharbeitnehmern in Entleihbetriebe, für das Jahre 2003 wurde auf ca. 12 % geschätzt. Dieser Wert sagt zunächst nichts über Verdrängungseffekte und Nettowirkungen. Berücksichtigt man, dass ca. ein Viertel der Entleihbetriebe mit Zeitarbeit andere Beschäftigungsformen substituiert, muss man diesen Effekt volkswirtschaftlich sehr vorsichtig bewerten.

Eine Netto-Integrationswirkung in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ließ sich Mitte der 1990er Jahre für eine Beschäftigung in konventioneller Zeitarbeit nach maximal zwölfmonatiger Arbeitslosigkeit nicht nachweisen. Lediglich die Wahrscheinlichkeit, in den Folgejahren weiterhin in der Zeitarbeitsbranche tätig zu sein, stieg im Vergleich der Teilnehmer mit der Kontrollgruppe. Dieses Ergebnis bedeutet, dass selbst ein möglicher Klebeeffekt durch andere gegenläufige Effekte, z. B. den Lock-in-Effekt in der Zeitarbeit oder ein erhöhtes Risiko der Arbeitslosigkeit nach kurzfristiger Zeitarbeit, aufgehoben wird.

Pro und Contra

Ein wesentlicher Kritikpunkt war und ist, dass das Instrument im Wesentlichen Lohnkostenzuschüsse für Zeitarbeit leistet. Dadurch ist die Gefahr angelegt, dass staatlich subventionierte Zeitarbeit nicht-subventionierte Zeitarbeit verdrängt.

In Frage gestellt wird auch der grundsätzliche Ansatz der Subventionierung gerade von atypischer Beschäftigung und einhergehend damit der Gefahr, dass die subventionierte atypische Beschäftigung "normale" Beschäftigung verdrängt (Drehtüreffekt).

Zeitarbeit hat in Deutschland im internationalen Vergleich noch einen sehr geringen (2 %) Anteil an der Gesamtbeschäftigung. Vor allem größere Betriebe nutzen sie, um Stammbelegschaften zu stabilsieren und um Personalspitzenbedarf zu decken.

Stark kritisiert wurde ebenso die fehlende Wirkung und die hohen Kosten des Instrumentes. Zudem haben die PSA-Betreiber den Anspruch an das Instrument, in verleihfreien Zeiten Qualifizierung durchzuführen, unzureichend umgesetzt.

Befürworter halten dem entgegen, dass wenn die Elemente professioneller Zeitarbeit mit den Aufgaben der Arbeitsvermittlung und der gezielten Weiterbildung der Mitarbeiter kombiniert wird, PSA sehr wohl die erwünschten Effekte am Arbeitsmarkt erzielen können.