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Förderung des zweiten Arbeitsmarktes

Beschäftigung schaffende Maßnahmen, häufig auch als "zweiter Arbeitsmarkt" bezeichnet, bilden einen Teilbereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik, deren Ziel es ist, Beschäftigung zu schaffen, die vom ersten Arbeitsmarkt nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung gestellt wird, anstatt lediglich reine Unterstützungsleistungen für Arbeitslose zu gewähren.

Beschäftigungsschaffende Maßnahmen (ABM/SAM/BSI) des SGB III

Der "Zweite Arbeitsmarkt" ist ein Sammelbegriff für ein Bündel spezifischer Maßnahmen, über die bestimmten Gruppen von Arbeitslosen Arbeit gegen Entgelt angeboten wird, die jedoch regelmäßig staatlich subventioniert ist. Es sei besser, Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren. Grob unterscheiden lassen sich Maßnahmen, deren rechtliche Gestaltung nahe denen des ersten Arbeitsmarktes ist (z.B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) und nicht-sozialversicherungspflichtige Beschäftigungen im Sozialrechtsverhältnis (z.B. die so genannten "1-Euro-Jobs"). Letztere werden zum Teil auch als "dritter Arbeitsmarkt" bezeichnet.

Historie

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sind wohl das klassische Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Bereits im 19. Jahrhundert hatten Städte und Gemeinden bei Missernten, Teuerung und Stockungen in Gewerbe und Handwerk gelegentlich versucht, Teile der erwerbslosen Armutsbevölkerung mit den damals als Notstandsarbeiten betitelten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen über Wasser zu halten. Notstandsarbeiten bzw. als "Wertschaffende Arbeitslosenhilfe" betitelte Maßnahmen waren auch im Vorgängergesetz des Arbeitsförderungsgesetzes, dem "Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung" (AVAVG) im arbeitsmarktpolitischen Repertoire enthalten. Mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) aus dem Jahre 1969 wurden die Notstandsarbeiten in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen umbenannt und neu gestaltet.

Zielsetzung von ABM war die zeitlich befristete Beschäftigung von registrierten Arbeitslosen durch finanzielle Unterstützung (hauptsächlich in Form von Zuschüssen, für Nebenkosten auch mit Darlehen) öffentlicher und gemeinnütziger Organisationen, die zur Durchführung ihrer Projekte Arbeitsplätze für Arbeitslose anboten. Voraussetzung für eine finanzielle Unterstützung war dabei, dass die Projekte zusätzlich zu den normalen Aufgaben durchgeführt und die Arbeitslosen vom Arbeitsamt zugewiesen wurden. Das Projekt musste ferner im öffentlichen Interesse liegen. Prinzipiell konnte jedes Projekt, das die angegebenen Kriterien erfüllte, unterstützt werden. Die "ABM-Ideenbörse" war sehr umfangreich. Allerdings wurden zur Bekämpfung struktureller Arbeitslosigkeit solche Maßnahmen präferiert, die der Arbeitsmarktlage durch Verbesserung der ökonomischen und sozialen Struktur einer bestimmten Region Rechnung trugen oder unbefristete Beschäftigungsmöglichkeiten für schwer vermittelbare, insbesondere ältere Arbeitslose oder Langzeitarbeitslose in Aussicht stellten. Für die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen betonte der Gesetzgeber ausdrücklich den Grundsatz, dass dieses Instrument erst nach den Möglichkeiten der Vermittlung in Ausbildungsstellen oder Arbeit, der Förderung der beruflichen Bildung und der verschiedenen Eingliederungshilfen eingesetzt wird. Es stand aber zugleich den Lohnersatzleistungen grundsätzlich voran. Der finanzielle Förderungssatz betrug mindestens 60% des Arbeitsentgelts, welches die zugewiesenen Arbeitnehmer für die innerhalb der Arbeitszeit geleisteten Arbeitsstunden erhalten hätten. Da (im Gegensatz zum AVAVG) das AFG die Leistung nicht nach einem bestimmten Förderungsbetrag, sondern nach einem Prozentsatz des tatsächlich erzielten Arbeitsentgelts bemaß, passte sich die Leistung etwaigen Lohnerhöhungen automatisch an. Anders als bei der Wertschaffenden Arbeitslosenhilfe löste sich das AFG vom früheren Grundsatz, dass die Förderung die Aufwendungen für die alternativ notwendige Arbeitslosenunterstützung nicht übersteigen sollte. Zudem sollte die geförderte Arbeitsbeschaffungsmaßnahme in ein nicht gefördertes Dauerarbeitsverhältnis einmünden.

Im Gegensatz zu den Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung waren Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im AFG von vornherein als Kann-Leistungen installiert worden. Dies implizierte von vornherein die Gefahr, dass arbeitsmarktpolitische Notwendigkeiten von finanz- und haushaltspolitischen Zwängen überlagert werden konnten. Tatsächlich zeigte sich, dass neben der Entwicklung der Arbeitsmarktlage, die Finanzlage der Bundesanstalt für Arbeit Art und Umfang von ABM seitdem erheblich beeinflusst hat.

Nachdem ABM bis Mitte der siebziger Jahre praktisch bedeutungslos geblieben waren, wurden sie seit 1975 erheblich ausgeweitet. 1978 wurden erstmals 100.000 Personen in eine ABM zugewiesen. Ende der siebziger Jahre setzte zugleich eine beinahe jährliche Änderung der Fördergrundsätze und Förderkonditionen ein, deren Aufzählung hier zu weit führen würde. (S. Links PDF-Dokumente am Ende des Textes)

Betrachten wir die Förderzahlen, so zeigt sich, dass entgegen der sonstigen Konsolidierungspolitik die CDU/FDP Regierung unter Helmut Kohl bei Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen von Beginn an einen expansiven Kurs fuhr. Angesichts hoher Arbeitslosigkeit erschien ABM als geeignetes Instrument, um die Auswirkungen der Beschäftigungskrise auf die Betroffenen abzumildern.

An der Zielbestimmung von ABM hatte sich trotz zahlreicher Gesetzesänderungen in den achtziger Jahren wenig geändert. ABM zeichneten sich durch die Präferenz sozialer Dienste und einen zielgruppenorientierten und regional differenzierten Einsatz aus. Gleichwohl wurden ABM nunmehr "von unten", von regionalen ABM-Akteuren in Gang gesetzt. Weit über die Hälfte, der durch ABM geschaffenen Arbeitsplätze, entfielen auf die Kommunen. Mit dieser "Kommunalisierung" der Arbeitsmarktpolitik gewannen sozialpolitische Intentionen an Bedeutung. Unter dem Druck der sozialen Verantwortung wurde ABM zunehmend zum Bestandteil einer kommunalen Strategie, die verschiedene Politikfelder – Beschäftigungs-, Struktur-, Umwelt- und Sozialpolitik – koordiniert und zu einer lokalen "Politikarena" zusammenführte. Aber gerade finanzschwache Kommunen waren häufig gezwungen, den Aufwand für ABM möglichst gering zu halten und die Maßnahmen in der Nähe zu kommunalen Pflichtaufgaben anzusiedeln. Dadurch kam es häufig zu Konflikten mit den Personalräten und der Gewerkschaft ÖTV.

Im Zuge der Vereinigung wurden neben Qualifizierungsmaßnahmen gerade Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen eine "Brückenfunktion" zugewiesen. Durch sie sollten das sprunghaft angestiegene Arbeitsplatzdefizit verringert, die Teilnehmer nach Möglichkeit qualifiziert und strukturpolitische Effekte bewirkt werden. Um dies zu erreichen, wurden Sonderregelungen des DDR-AFG übernommen und verlängert. Die Sonderregelungen bezogen sich zum einen auf die Fördersätze und –voraussetzungen von ABM und ABM-Trägern, zum anderen auf den Kreis der zugangsberechtigten Personen.

Gleichwohl blieb im Jahr 1990 das ABM-Volumen in den neuen Bundesländern weit hinter den Erwartungen und den verfügbaren Mitteln zurück, da dort nicht auf eine ABM-Arena, auf vorhandene Trägerstrukturen zurückgegriffen werden konnte und potentielle Träger aufgrund der angespannten Finanzlage und der unsicheren Wirtschaftslage vor einer Verschuldung zurückschreckten. Im Zuge des "Gemeinschaftswerkes Aufschwung Ost" wurde deshalb im März 1991 nachgebessert. Gänzlich neu eingeführt wurde die Gewährung von Sachkostenzuschüssen, mit denen u.a. der Start großer ABM (so genannte "Mega-ABM") in infrastrukturellen Defizitbereichen ermöglicht wurde. Um die beruflichen Chancen der Teilnehmer zu verbessern, konnten bis zu 20% der Arbeitszeit für Qualifizierung genutzt werden. Damit waren Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, wie der damalige Präsident der BA feststellte, nicht wie früher im Westen als Instrument zur Beseitigung individueller Arbeitslosigkeit zu verstehen, sondern im Beitrittsgebiet ein auch strukturpolitisches Instrument.

In der Folgezeit wurden ABM in vorher nicht gekanntem Ausmaße eingesetzt. Von Januar bis Dezember 1991 stieg die Zahl der ostdeutschen ABM-Beschäftigten von 34.000 auf 390.000. Im Jahresdurchschnitt 1991 gab es 183.000 ABM-Beschäftigte und 1992 bereits 388.000. Die immense quantitative Bedeutung von ABM für den ostdeutschen Arbeitsmarkt wird deutlich in Relation zu den Arbeitsvermittlungen (über sieben Tage) insgesamt. 1991 erfolgten 63% und 1992 noch 45% aller Arbeitsvermittlungen in eine ABM.

Auch im weiteren Verlauf der 1990er Jahre blieben die Teilnehmerzahlen hoch, mit Spitzen in den Wahljahren 1994 und 1998. Hier wurde der Einsatz von ABM nochmals verstärkt, um zumindest statistisch die Arbeitslosigkeit etwas zu verringern. Im so genannten "Clever-Brief" aus dem BMA an alle Arbeitsämter vom 13.02.1998 wurde der absolute Vorrang von "gewerblichen" ABM gelockert, Zielgruppenmaßnahmen, Frauen-Projekte und Qualifizierungsbestandteile jedoch erleichtert und 600 Millionen DM zusätzlich für Sachkosten bereitgestellt.

1993 wurde für die neuen Länder ein ABM-ähnliches, neues Instrument in das AFG eingefügt ("produktive Arbeitsförderung Umwelt Ost" bzw. "Lohnkostenzuschüsse Ost"), das sehr schnell nach seiner Einordnung in die Paragraphenfolge als 249 h - Maßnahme bezeichnet wurde. Grundgedanke war, kostenneutral statt Arbeitslosigkeit gesellschaftlich notwendige Arbeit in den Bereichen Umwelt, soziale Dienste und Jugendhilfe zu finanzieren, die auf dem regulären Arbeitsmarkt nicht geleistet wurde. Der Lohnkostenzuschuss entsprach den durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen für Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe einschließlich der Sozialversicherungsbeiträge und wurde für maximal drei Jahre gewährt. Durch die notwendige "Kofinanzierung", aber auch durch die Abkehr vom strengen Kriterium der Zusätzlichkeit und der Möglichkeit der Gewinnerwirtschaftung besaß das Instrument eine neue Qualität: es war der Übergang zur Projektförderung im Rahmen des AFG.

1994 wurde der §249 h AFG daher als §242 s AFG auf die alten Länder ausgedehnt, allerdings unter einengenden Vorgaben im Hinblick auf die Maßnahmefelder, die gebotene Zusätzlichkeit der Arbeiten, Zielgruppenauflagen und die Förderhöhe, so dass dieses Instrument dort kaum an Bedeutung gewann. In den neuen Ländern wurde die Zuschussmöglichkeit auf den Bereich Breitensport, auf die freie Kulturarbeit und die Denkmalpflege erweitert.

Mit dem Übergang vom AFG zum SGB III wurden die Maßnahmen der produktiven Arbeitsförderung unter Beibehaltung der Unterschiedlichkeit in den förderbaren Aufgabenbereichen in West und Ost zu Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM) zusammengefasst.

Im Jahr 2002 wurde als weitere Maßnahme im Bereich öffentlich geförderter Beschäftigung die Beschäftigung schaffende Infrastrukturförderung (BSI) eingeführt. Mit dem Einsatz von Beschäftigung schaffenden Infrastrukturmaßnahmen sollte eine bessere Verzahnung der Infrastrukturpolitik mit der Arbeitsmarktpolitik erreicht werden. Im Vordergrund stand die Beschäftigung Arbeitsloser im Rahmen von Arbeiten zur Verbesserung der Infrastruktur. Öffentlich-rechtliche Stellen konnten Wirtschaftsunternehmen mit Infrastruktur- und Umweltmaßnahmen beauftragen, wenn dabei bis zu 35% der geförderten Arbeiten von zugewiesenen Arbeitslosen verrichtet wurden. Der Zuschuss sollte höchstens ein Viertel der Gesamtkosten betragen. BSI unterstützte die Finanzierung von wichtigen Infrastrukturprojekten, bei denen Eigen- und Drittmittel (z.B. Mittel der Städtebau- / Straßenbau- / Wirtschaftsförderung) sowie Mittel der Arbeitsförderung kombiniert eingesetzt werden konnten, wodurch eine Verbreiterung der Finanzierungsbasis erreicht werden sollte. BSI sollten zur Verbesserung der regionalen Infrastruktur sowie zum Ausgleich struktureller Defizite einer Region beitragen und Standortnachteile ausgleichen helfen. Dieses Instrument war zeitlich befristet und ist Ende 2007 ausgelaufen.

Im Dritten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz III") sind zum Jahre 2004 die beiden Beschäftigung schaffenden Instrumente ABM und SAM grundsätzlich neu geregelt worden – sie wurden zu einem arbeitsmarktpolitischen Förderinstrument zusammengeführt, SAM gingen in ABM auf. Nach der Begründung des Gesetzgebers soll ABM nunmehr veränderten Zielprämissen folgen: "Im Kern geht es um die öffentliche Förderung zusätzlicher Beschäftigungsmöglichkeiten. Diese sollen arbeitslosen oder von Arbeitslosigkeit bedrohten Menschen eine Alternative zur Arbeitslosigkeit eröffnen, wenn die Aufnahme einer ungeförderten Beschäftigung wegen zu geringer Aufnahmefähigkeit des regionalen Arbeitsmarktes oder in der jeweiligen Person liegenden Vermittlungshemmnissen nicht möglich ist. (...) ABM unterscheiden sich wesentlich von Beschäftigungen im allgemeinen Arbeitsmarkt. Durch die Neuregelung der öffentlich geförderten Beschäftigung wird das vorrangige Ziel von Beschäftigungen in ABM neu definiert, indem nunmehr angestrebt wird, die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitslosen zu erhalten oder wieder herzustellen. Auf die Verbesserung der Eingliederungsaussichten in den allgemeinen Arbeitsmarkt kommt es nicht mehr an."

Eine der wesentlichsten Veränderungen durch "Hartz III" ist zudem der Wegfall der Versicherungspflicht zur Arbeitslosenversicherung, so dass mit ABM keine neuen Ansprüche auf Entgeltersatzleistungen erworben werden können. Mit den Trägern wird (weiterhin) ein üblicher Arbeitsvertrag abgeschlossen, aber lediglich in der Renten- und Krankenversicherung wird eine vom Lohn abhängige soziale Sicherung gewährleistet. Dieser Lohn ist nun nach dem Willen des Gesetzgebers nicht mehr an tariflichen oder ortsüblichen Entgelten orientiert, sondern besteht üblicherweise aus der von der Bundesagentur für Arbeit an die Träger ausgereichten Pauschale; diese könnten zwar das Entgelt der Beschäftigten auf eine angemessene Bezahlung der ABM-Beschäftigten aufstocken, sind in der Praxis auf Grund mangelnder eigener Einnahmen jedoch hierzu kaum in der Lage, sodass es üblicherweise lediglich bei der Weitergabe der Pauschale an den Beschäftigten bleibt.

Gleichzeitig haben sich die mit ABM verfolgten Ziele in ihrer Gewichtung zueinander verschoben. Gesetzgeber und Akteure vor Ort haben mit dem ABM-Einsatz im Wesentlichen fünf Ziele verfolgt: Erhalt bzw. Wiedererlangung von Beschäftigungsfähigkeit, Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt, Umsetzung strukturwirksamer Maßnahmen, temporäre Schaffung von Beschäftigung (Marktersatz) sowie Inklusion besonders förderungsbedürftiger Personen. Mit der Reform verbindet sich diesbezüglich allerdings ein wesentlicher Paradigmenwechsel: Danach wurde mit der Neuausrichtung von ABM zu Beginn des Jahres 2004 das Integrationsziel für dieses Arbeitsmarktinstrument zurückgenommen und das Ziel der Schaffung zusätzlicher temporärer Beschäftigung in seiner Bedeutung in diesem Zielkanon gestärkt. Seit 2005/2006 zeichnet sich eine weitere Verschiebung zu Gunsten des Zieles Beschäftigungsfähigkeit ab.

Mit der Instrumentenreform 2009 wurde das Instrument der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auf den Rechtskreis SGB III beschränkt. Das heißt für den größeren Teil der Arbeitslosen, für die Bezieher des Arbeitslosengeldes II ist eine Förderung durch eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme nicht mehr möglich. Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante können als Ersatz für die bisherigen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen durchgeführt werden. Der Gesetzentwurf zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt sieht vor sowohl die Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante als auch die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im SGB III zu streichen.

Zentrale aktuelle Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen (§§ 260-271 SGB III)

Träger von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen können für die Beschäftigung von zugewiesenen Arbeitnehmern durch Zuschüsse gefördert werden, wenn

• die Maßnahmen dazu dienen, insbesondere bei hoher Arbeitslosigkeit entsprechend den Problemschwerpunkten der regionalen und beruflichen Teilarbeitsmärkte Arbeitslosigkeit abzubauen und arbeitslosen Arbeitnehmern zur Erhaltung oder Wiedererlangung der Beschäftigungsfähigkeit, die für eine Eingliederung in den Arbeitsmarkt erforderlich ist, zumindest vorübergehend eine Beschäftigung zu ermöglichen,
• in den Maßnahmen zusätzliche und im öffentlichen Interesse liegende Arbeiten durchgeführt werden,
• eine Beeinträchtigung der Wirtschaft als Folge der Förderung nicht zu befürchten ist und
• mit den von der Agentur für Arbeit zugewiesenen Arbeitnehmern Arbeitsverhältnisse begründet werden.

Maßnahmen sind vorrangig zu fördern, wenn damit zu rechnen ist, dass die Eingliederungsaussichten der in die Maßnahme zugewiesenen Arbeitnehmer erheblich verbessert werden.

Maßnahmen sind förderungsfähig, wenn die in ihnen verrichteten Arbeiten zusätzlich sind und im öffentlichen Interesse liegen. Arbeiten sind zusätzlich, wenn sie ohne die Förderung nicht, nicht in diesem Umfang oder erst zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt werden. Arbeiten liegen im öffentlichen Interesse, wenn das Arbeitsergebnis der Allgemeinheit dient.

Arbeitnehmer sind förderungsbedürftig, wenn sie arbeitslos sind und allein durch eine Förderung in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme eine Beschäftigung aufnehmen können und die Voraussetzungen erfüllen, um Entgeltersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit oder bei Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben zu erhalten. Die Agentur für Arbeit kann unabhängig vom Vorliegen dieser Voraussetzungen die Förderungsbedürftigkeit von Arbeitnehmern feststellen, wenn:

• dadurch zehn Prozent der Zahl aller in dem Haushaltsjahr zugewiesenen Teilnehmer in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nicht überschritten werden,
• ihre Zuweisung wegen der Wahrnehmung von Anleitungs- oder Betreuungsaufgaben für die Durchführung der Maßnahme notwendig ist,
• die Arbeitnehmer bei Beginn der Maßnahme das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet und keine abgeschlossene Berufsausbildung haben und die Maßnahme mit einer berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahme verbunden ist,
• die Arbeitnehmer wegen Art oder Schwere ihrer Behinderung nur durch Zuweisung in die Maßnahme beruflich stabilisiert oder qualifiziert werden können oder
• die Arbeitnehmer Berufsrückkehrer sind und bereits für die Dauer von mindestens zwölf Monaten in einem Versicherungspflichtverhältnis gestanden haben.

Zuschüsse zu den Lohnkosten werden in pauschalierter Form erbracht. Die Höhe des Zuschusses bemisst sich nach der Art der Tätigkeit des geförderten Arbeitnehmers in der Maßnahme. Der Zuschuss beträgt bei Tätigkeiten, für die in der Regel erforderlich ist

• eine Hochschul- oder Fachhochschulausbildung, 1.300 Euro,
• eine Aufstiegsfortbildung, 1.200 Euro,
• eine Ausbildung in einem Ausbildungsberuf, 1.100 Euro,
• keine Ausbildung, 900 Euro monatlich.

Die Agentur für Arbeit kann den pauschalierten Zuschuss zum Ausgleich regionaler und in der Tätigkeit liegender Besonderheiten um bis zu 10 Prozent erhöhen. Der Zuschuss ist bei Arbeitnehmern, die bei Beginn der Maßnahme das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, so zu bemessen, dass die Aufnahme einer Ausbildung nicht behindert wird.

Die Förderung darf in der Regel nur zwölf Monate dauern. Sie darf bis zu 24 Monate dauern, wenn an der Durchführung der Arbeiten ein besonderes arbeitsmarktpolitisches Interesse besteht oder der Träger die Verpflichtung übernimmt, dass die zugewiesenen Arbeitnehmer oder die an ihrer Stelle ersatzweise zugewiesenen Arbeitnehmer in ein Dauerarbeitsverhältnis übernommen werden. Die Förderung darf bis zu 36 Monate dauern, wenn zu Beginn der Maßnahme überwiegend ältere Arbeitnehmer zugewiesen sind, die das 55. Lebensjahr vollendet haben.

Wirkungen

Zu den Wirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gibt es eine Vielzahl von Studien. In der zweiten Hälfte der siebziger kamen Studien der Bundesanstalt für Arbeit zu positiven Ergebnissen. ABM wurde als wirkungsvolles Instrument für eine unmittelbare Entlastung der Arbeitslosigkeit eingestuft. Die dadurch mögliche zusätzliche Beschäftigung mit öffentlichen Mitteln als Alternative zum Unterstützungsbezug sei vielen anderen Instrumenten überlegen. Auch der finanzielle Aufwand von Bund, Ländern und BA läge nur geringfügig über den Gesamtkosten der Arbeitslosigkeit. Auch Anfang der achtziger wurde auf die überwiegende Selbstfinanzierung von ABM verwiesen. Zudem waren ABM das einzige Instrument im AFG, das bei geeigneter Zielsetzung der Schaffung neuer Arbeitsplätze dienen konnte (z.B. Erprobung und Anschubfinanzierung neuer Dienstleistungen). Nach einer damaligen Untersuchung waren allerdings 53 % der Teilnehmer nach der Maßnahme wieder arbeitslos. Dies wurde vor allem auf die Konzentration der Maßnahmen auf Zielgruppen und Problemregionen zurückgeführt. Zudem mussten auch die sozialpolitischen und gemeinwirtschaftlichen Funktionen berücksichtigt werden. Durch ABM wurde die Arbeitsfähigkeit von Arbeitslosen erhalten, und die meisten der mit ABM verbundenen Aktivitäten kamen der Allgemeinheit zugute. Und gerade in Bezug auf den Abbau konjunktureller Arbeitslosigkeit wurde ABM gegenüber anderen Instrumenten eine höhere beschäftigungspolitische Effektivität zugesprochen. Die Kritiker dagegen bezweifelten die Realitätsnähe der Kostenvergleiche von ABM und Arbeitslosigkeit. Sie betonten die Mitnahme- und Substitutionseffekte, empfanden die Tarifbindung von ABM blockierend für den nötigen Anpassungsprozeß der Löhne und beklagten Fehlleitung und Verschwendung von Kapital.

Weitere Untersuchungen zu ABM in den achtziger Jahren ergaben, dass ABM zwar von allen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten die Zielgruppen am besten erreichte (84 % der Teilnehmer zählten danach zu den schwer vermittelbaren Personen), aber auch die geringsten Reintegrationserfolge aufwiesen. Nur 22 % der Teilnehmer gelang unmittelbar im Anschluss der Sprung in ein nicht gefördertes Arbeitsverhältnis und zwar 9 % infolge einer Übernahme durch den Träger. Rund 60 % der Teilnehmer wurden wieder arbeitslos. Auch auf längere Sicht (3 Jahre) kamen nur rund 40 % wieder in reguläre Arbeit.

Studien aus den neunziger Jahren kamen dagegen überwiegend zu negativen Ergebnissen. Hier wurde in erster Linie die Übergangswahrscheinlichkeit in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt von ABM-Teilnehmern mit einer Kontrollgruppe von Nichtteilnehmern verglichen. Vergleichsweise positive Wirkungen erzielten demnach ABM vor allem bei Langzeitarbeitslosen in Westdeutschland.

Die bislang umfangreichste Evaluation fand im Rahmen der Evaluation der "Hartz-Gesetze" statt. Die zentralen Ergebnisse lauteten:

Die Untersuchungen zur Zielerreichung erbrachten positive Befunde hinsichtlich der Ziele Beschäftigungsfähigkeit, Strukturwirksamkeit und Zielgruppeninklusion. Dabei haben sich insbesondere die Rahmenbedingungen für das Erreichen des Zieles Strukturwirksamkeit sukzessive und vor allem mit der Neuausrichtung von ABM im Jahr 2004 und der damit einhergehenden Reduzierung der Ressourcenausstattung des Instruments verschlechtert. Gleiches gilt für das Ziel Marktersatz, welches schon auf Grund der über die letzten Jahre hinweg deutlich reduzierten Anzahl der ABM-Beschäftigten bei gleichzeitig nach wie vor hoher Arbeitslosigkeit kaum noch erfüllt werden kann. Vielmehr wird diese Zieldimension angesichts der Beschränkung von ABM auf schwer behinderte Menschen im Jahr 2006 inzwischen nur noch bei einer kleinen Gruppe von Arbeitslosen verfolgt. Der größte Teil von – auch im Bereich des SGB III – weiterhin als betreuungs- und damit förderungsbedürftig eingestuften Arbeitslosen wird daher mit ABM nicht mehr erreicht. In Bezug auf das Ziel der Arbeitsmarktintegration sind die Befunde ambivalent: Die Bruttointegrationseffekte (ohne Folgeförderung) in ungeförderte Beschäftigung, die in hohem Maße von der Lage auf dem Arbeitsmarkt abhängen, liegen bei ABM bei etwa 10 %. Die Nettointegrationseffekte – unter Berücksichtigung eines Nachhaltigkeitskriteriums einer 6-monatigen, ununterbrochenen Erwerbstätigkeit – fallen jedoch sowohl in Ost- als auch Westdeutschland überwiegend negativ aus. Die angestellten Kosten-Nutzen-Betrachtungen erlauben in einer gesellschaftlichen Bilanz weder die Schlussfolgerung, dass ABM generell effizient noch grundsätzlich ineffizient sind.

Pro und Contra

Seit der Ausweitung in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre werden Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen kontrovers diskutiert. Dieser expansive Kurs wurde nicht uneingeschränkt befürwortet. Die Gewerkschaften (damals eher im Lager der ABM-Skeptiker) argwöhnten, dass im Öffentlichen Dienst Planstellen durch ABM-Arbeitsplätze ersetzt würden und liberale Marktwirtschaftler sowie insbesondere als jahrzehntelanger Kritiker der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung befürchteten, dass sie den Wettbewerb am Arbeitsmarkt beeinträchtigen, und einen "zweiten Arbeitsmarkt" dauerhaft etablieren würden. Kritiker fordern daher seit vielen Jahren die Abschaffung dieses Instrumentes der Arbeitsmarktpolitik. Für sie überwiegen bei diesem Instrument die "Einsperreffekte", das heißt sie gehen davon aus, die Arbeitsuchenden würden dadurch eher davon abgehalten, auf dem "regulären ersten" Arbeitsmarkt unterzukommen, als dass sie eine Hilfestellung erhielten.

Befürworter halten dem entgegen, dass ABM für viele die einzige Alternative zur Arbeitslosigkeit ist, dass Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen durch die Einbindung in Produktionszusammenhänge zusätzlich positive Wirkungen entfalten und zumindest für die Dauer der Maßnahme die Teilnehmer psychosozial stabilisiert werden. Die Befürworter verweisen zudem darauf, dass ein Verzicht auf ABM vermutlich weitaus problematischere gesellschaftliche Konsequenzen hätte. Zudem sind durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Multiplikatoreffekte möglich. Beispielhaft kann durch die Sanierung einer Industriebranche mit Hilfe von ABM-Beschäftigten ein Nachfrageeffekt hinsichtlich Geräten, Materialien und anderer Verbrauchsmittel ausgelöst werden, der wiederum dem örtlichen Handwerk weitere Aufträge beschert.