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Arbeitslosenversicherung in Deutschland

Die Arbeitslosenversicherung in Deutschland ist Teil der Sozialversicherung und als umfassende Pflichtversicherung für alle abhängig Beschäftigten organisiert: außen vor bleiben Beamte, Mini-Jobber und grundsätzlich auch Selbständige. Die wichtigste Leistungsart der Arbeitslosenversicherung ist das Arbeitslosengeld.

Einleitung

Die Arbeitslosenversicherung in Deutschland ist Teil der Sozialversicherung und als umfassende Pflichtversicherung für alle abhängig Beschäftigten organisiert: außen vor bleiben Beamte, Mini-Jobber und grundsätzlich auch Selbständige. Sie können sich unter bestimmten Voraussetzungen freiwillig in der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung weiter versichern, künftig "Pflichtversicherung auf Antrag" genannt. Die wichtigste Leistungsart der Arbeitslosenversicherung ist das Arbeitslosengeld.

Lohnersatzleistungen wie das Arbeitslosengeld erfüllen eine doppelte Funktion: sie sichern bei Beschäftigungslosigkeit die materielle Existenz und sie verschaffen Arbeitsuchenden Zeit und Spielraum bei der Stellensuche.

Gestritten wird häufig um eine gerechte und adäquate Höhe und Dauer der Unterstützungsleistung. Fällt die Arbeitslosenunterstützung üppig aus, so ein Argumentationsstrang, erhöht sich der Reservationslohn, was zu Reallohnforderungen oberhalb des markträumenden Niveaus und damit zu Arbeitslosigkeit führt. Eine lang anhaltende Dauer der Unterstützungsleistungen wiederum reduziert den Druck auf Arbeitslose, sich rasch einen neuen Job zu suchen. Das Gegenargument lautet, dass hohe Unterstützungsleistungen die Effizienz der Arbeitsmarktpolitik verbessern, da eine großzügigere Unterstützung Arbeitslosen den Druck nimmt, das erstbeste, möglicherweise wenig zukunftsträchtige Arbeitsplatzangebot anzunehmen.

Dieser Abschnitt soll einen Überblick über die Entwicklung der Arbeitslosenversicherung in Deutschland bieten. Zudem soll er die aktuellen Leistungen der Arbeitslosenversicherung darstellen.

Die Regelungen des AFG von 1969

Die Frühgeschichte der Arbeitslosenversicherung ist bereits an anderer Stelle beschrieben worden (link). Anders als im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik markierte der Übergang zum Arbeitsförderungsrecht (AFG) im Jahre 1969 im Bereich der Arbeitslosenversicherung keine Zäsur. Ein Großteil der Regelungen des Vorgängergesetzes (AVAVG) wurde übernommen.

Der Kreis der Leistungsberechtigten setzte sich im AFG von 1969 aus Personen zusammen, die arbeitslos waren, der Arbeitsvermittlung zur Verfügung standen und die Anwartschaftszeit erfüllt hatten. Dabei wurde der Begriff der Arbeitslosigkeit neu definiert: Arbeitslos war nun ein Arbeitnehmer, der vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stand oder nur geringfügige Beschäftigungen oder in entsprechendem Umfang selbständige Tätigkeiten oder Tätigkeiten als mithelfender Familienangehöriger ausübte.

Der Tatbestand der Verfügbarkeit war nach § 103 AFG dann gegeben, wenn ein Arbeitsloser "eine Beschäftigung unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes ausüben kann und darf, sowie bereit ist, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen, die er ausüben kann". Im Falle einer Weigerung trat eine Sperrzeit von vier Wochen, die bei Vorliegen einer "besonderen Härte" auf zwei Wochen verkürzt werden konnte,

In die Versicherungspflicht eingebunden waren alle unselbständig Beschäftigten, mit Ausnahme der Beamten und der Arbeitnehmer nach Vollendigung ihres 65. Lebensjahres.

Abweichend von der Regelung im AVAVG verlangte das AFG nicht mehr, dass der Arbeitslose bereit war, jede Arbeit anzunehmen. Es genügte nunmehr die Bereitschaft des Arbeitslosen, jede "zumutbare" Arbeit anzunehmen. Dies durfte allerdings nicht auf den erlernten oder zuletzt ausgeübten Beruf beschränkt bleiben. Genauere Definitionen, welche Arbeit einem Arbeitslosen zugemutet werden konnten, bot das AFG zunächst nicht.

Anspruch auf Arbeitslosengeld bestand nach einer Mindestbeschäftigungsdauer von 6 Monaten (Anwartschaftszeit) innerhalb von drei Jahren (Rahmenfrist).

Der gesetzliche Beitragssatz für den Arbeitnehmer und den Arbeitgeber betrug jeweils 0,65 Prozent der Beitragsbemessungsgrundlage. Diese lag bei 1.700 DM, Arbeitseinkommen darüber blieben beitragsfrei. Eine Wartezeit(oder Karenzzeit), die das Vorgängergesetz noch kannte (wenn auch nur im Umfang von drei Tagen), gab es im AFG nicht mehr.

Die Mindest- und Höchstdauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld war gestaffelt nach fünf Stufen (13, 20, 26, 39 oder 52 Wochen). Die Höhe des Anspruchs wurde kompliziert auf Basis des vorherigen Bruttoentgelts errechnet, wobei 39 Prozent als Untergrenze galten. Umgerechnet auf das vormalige Nettoentgelt wurden Anfang der 1970er Jahre im Durchschnitt 62,5% erzielt.

Nicht unerwähnt bleiben soll, dass das AFG eine moderne Form der Leistungsgewährung schaffte. Es zog die Folgerung aus der Tatsache, dass der Arbeitnehmer, der Arbeitslosengeld beanspruchte, nicht um eine Fürsorgeleistung bat, sondern seinen erworbenen Anspruch geltend machte. Das Gesetz beseitigte deshalb die Bestimmungen des AVAVG, das Arbeitslosengeld grundsätzlich bar auszuzahlen und die Vorschrift, die den Arbeitslosen zu regelmäßigen Meldungen beim Arbeitsamt verpflichtete. Damit gehörte das Bild vom "Stempelgeldempfänger" der Vergangenheit an.

Wesentliche Änderungen im Leistungsrecht

Die Änderungen beim Arbeitslosengeld und bei der Arbeitslosenhilfe sind so zahlreich, dass sie hier nicht vollständig aufgelistet werden können. Daher wird im Folgenden auf zentrale Änderungen abgestellt, die auch für die heutige Zeit noch von Bedeutung sind.

Mit dem Übergang zum SGB III (1998) wurde der Begriff der Arbeitslosigkeit neu definiert. Arbeitslosigkeit setzt Beschäftigungslosigkeit (Verlust des Arbeitsplatzes) und Beschäftigungssuche (Eigenbemühungen des Arbeitsuchenden), Verfügbarkeit (Arbeitsfähigkeit und Bereitschaft alle zumutbaren Beschäftigungen anzunehmen) voraus. In allen wesentlichen Punkten besteht diese Definition auch heute noch.

Seit 1982 besteht ein Anspruch auf Arbeitslosengeld nach einer Mindestbeschäftigungsdauer von 12 (vorher sechs) Monaten (Anwartschaftszeit) innerhalb von drei Jahren (Rahmenfrist). 1983 wurde das Verhältnis der Dauer der beitragspflichtigen Beschäftigung zur Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld von 2:1 auf 3:1 geändert, d.h. die Förderungshöchstdauer von einem Jahr wurde nunmehr erst nach dreijähriger statt zweijähriger Beschäftigungsdauer erreicht. 1986 wurde diese Änderung wieder rückgängig gemacht und 2004 durch "Hartz III" wieder eingeführt.

Die Höchstbezugsdauer des Arbeitslosengeldes für ältere Arbeitslose wurde in den 1980er Jahren schrittweise verlängert. Zunächst wurde zu Jahresbeginn 1985 die Bezugsdauer für Arbeitslose über 49 Jahre von 12 auf 18 Monate verlängert.

Nur ein Jahr später wurde die Höchstbezugsdauer von Arbeitslosengeld für über 43jährige Leistungsempfänger in altersabhängiger Staffelung auf maximal zwei Jahre verlängert (ab 44 Jahre bis zu 16 Monate, ab 49 Jahre bis zu 20 Monaten, ab 54 Jahre bis zu 24 Monaten). Wiederum nur ein Jahr später kam es zu einer erneuten Ausdehnung. Für Arbeitslose nach Vollendung des 42. Lebensjahr auf 18 Monate, nach Vollendung des 44. Lebensjahres auf 22 Monate, nach Vollendung des 49. Lebensjahres auf 26 Monate und nach Vollendung des 54. Lebensjahres auf 32 Monate.

In den letzten Jahren wurde die Bezugsdauer im politischen wie im wissenschaftlichen Raum kontrovers diskutiert. Einige wissenschaftliche Untersuchungen kamen zu dem Ergebnis, dass die Bezugsdauer (nicht aber die Höhe der Leistung) Einfluss auf die Höhe der Arbeitslosigkeit hat. Also die Arbeitslosigkeit soll dort höher sein, wo die maximale Bezugsdauer hoch ist. Im Zuge der Hartz-Reformen, aber außerhalb der vier Hartz-Gesetze, wurde daher 2004 die maximale Bezugsdauer deutlich gekürzt. Sie betrug danach für 55jährige und ältere 18 Monate, für alle anderen 12 Monate. Nach dieser Neuregelung entstand eine lange politische Debatte, ob diese Regelung gerecht sei, an deren Ende die Bezugsdauer für Ältere wieder verlängert wurde. Nach Vollendung des 50. Lebensjahres beträgt die maximale Bezugsdauer nunmehr 15 Monate, nach Vollendung des 55. Lebensjahres 18 Monate und nach Vollendung des 58. Lebensjahres 24 Monate. Für alle anderen gilt weiterhin eine maximale Bezugsdauer von 12 Monaten.

Neu eingeführt wurde zum 1.2.2006 durch "Hartz III" die Möglichkeit für drei Personengruppen, die nicht kraft Gesetzes der Versichertengemeinschaft angehören, sich freiwillig weiterzuversichern und damit ihren Versicherungsschutz aufrecht zu erhalten:

• Personen, die leistungsberechtigte Angehörige nach dem SGB XI (Soziale Pflegeversicherung) wenigstens 14 Stunden wöchentlich pflegen
• Personen, die mindestens im Umfange von 15 Wochenstunden eine selbständige Tätigkeit ausüben
• Arbeitnehmer, die eine Beschäftigung außerhalb der Europäischen Union oder dem europäischen Wirtschaftsraum (Norwegen, Island, Lichtenstein) oder der Schweiz ausüben.

Insgesamt befinden sich prozentual immer weniger Arbeitslose im Versicherungszweig, die Zahl der Arbeitslosengeldempfänger ist stark abnehmend. Von den 2007 jahresdurchschnittlich insgesamt 3,78 Mio. Arbeitslosen wurden 33% im Rechtskreis SGB III und 67% im Rechtskreis SGB II betreut, d.h. zwei Drittel der arbeitslosen Personen erhielten die Grundsicherungsleistung Arbeitslosengeld II. Diese Relation galt auch 2009, doch gab es rund 900.000 weniger Leistungsempfänger im SGB III, aber nur 540.000 weniger als 2005 im SGB II-Bereich. Fast 15% aller Arbeitslosen sind Nichtleistungsempfänger. Diese werden im Rechtskreis SGB III betreut. Im Jahr 2007 erhielten 44% der im SGB III betreuten Arbeitslosen kein Arbeitslosengeld. Nur noch 19% aller arbeitslos registrierten Personen bezogen eine materielle Leistung aus der Arbeitslosenversicherung, die nicht wegen zu niedriger Zahlbeträge durch Arbeitslosengeld II aufgestockt werden musste.

Selbständige können sich in der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung freiwillig und auf Antrag weiter versichern, wenn sie in den zwei Jahren vor der selbständigen Tätigkeit ein Jahr in der Arbeitslosenversicherung pflichtversichert waren oder unmittelbar vorher Arbeitslosengeld I bezogen haben. Die Beiträge sollen von 2010 17,89 Euro (West) und 15,19 Euro (Ost) ab 2012 auf 76,65 bzw. 65,10 Euro steigen.