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Sicherung des Existenzminimums bei Erwerbsfähigkeit: Die Leistungen der Grundsicherung (SGB II)

Bis Ende 2004 galt in Deutschland ein dreigliedriges System der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Sozialhilfe), dessen "unterste" Ebene, die Sozialhilfe, sich auf Hilfebedürftigkeit aus welchen Gründen auch immer bezog, also sich keinesfalls nur auf Arbeitslosigkeit als Ursache von Hilfebedürftigkeit beschränkte. Seit 2005 stellt für die Personengruppe der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft Lebenden, die Grundsicherung für Arbeitsuchende das letzte soziale Netz dar.

Historie – Kurze Entstehungsgeschichte der Grundsicherung für Arbeitsuchende

Bis Ende 2004 galt in Deutschland ein dreigliedriges System der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Sozialhilfe), dessen "unterste" Ebene, die Sozialhilfe, sich auf Hilfebedürftigkeit aus welchen Gründen auch immer bezog, also sich keinesfalls nur auf Arbeitslosigkeit als Ursache von Hilfebedürftigkeit beschränkte. Seit 2005 stellt für die Personengruppe der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft Lebenden, die Grundsicherung für Arbeitsuchende das letzte soziale Netz dar.

Im Folgenden werden die wesentlichen Regelungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende (mit Ausnahme der Regelungen zur aktiven Arbeitsmarktpolitik; hierzu Modul Förderung) im Einzelnen skizziert.

Vorstellungen zur Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe existierten schon lange. In der Endphase der Regierungszeit von Helmut Kohl wurden sie erstmals konkreter. Nach dem Regierungswechsel im Herbst 1998 forcierte die neue Regierung den Prozess. Reformbedarf wurde gesehen, da sich das Nebeneinander zweier Hilfesysteme für einen vergleichbaren Personenkreis mit unterschiedlicher Finanzierungsverantwortlichkeit und Zuständigkeiten als wenig transparent und effektiv erwiesen hatte.

Mit konzeptionellen Arbeiten war ab 1999 im Wesentlichen eine Kommission unter der Federführung der Bertelsmann-Stiftung befasst. Die Kommission beschränkte sich auf eine Beschreibung unterschiedlicher Trägermöglichkeiten (Bund/Länder/Kommunen) und ihrer potentiellen Finanzierungsfolgen.

Experimenteller Vorläufer waren "Modellvorhaben der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe" (kurz "MoZArT" abgekürzt), die in diversen Regionen und in unterschiedlichsten Modellprojekten eine bessere Kooperation zwischen Arbeits- und Sozialämtern erprobten. Die Ergebnisse waren ambivalent zu beurteilen. Ein zentrales Ergebnis war allerdings, dass Modellvorhaben mit einer gemeinsamen Anlaufstelle, also einer besonders engen Verzahnung, am effektivsten und wirksamsten bei der Vermittlung in Arbeit waren.

Die Hartz-Kommission hatte anschließend ein Modell zur Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe vorgeschlagen. Die Vorschläge waren aber abstrakt und wenig konkret. Lediglich die Zuständigkeit (komplett bei der Bundesagentur für Arbeit) und die Ausgestaltung der neuen Leistung (steuerfinanziert und bedürftigkeitsabhängig) wurden konkretisiert.

Eine überschneidend tagende Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen hatte die Aufgabe, die finanziellen Folgen einer effizienteren Gestaltung der unterschiedlichen Transfersysteme Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für die Gebietskörperschaften zu untersuchen. In der Kommission konnte über grundsätzliche Fragen, nämlich die Höhe der neuen Leistung sowie die Trägerschaft, keine Einigung erzielt werden.

In der Folge entstanden zwei unterschiedliche Gesetzentwürfe. Einerseits ein Gesetzentwurf der damaligen rot-grünen Regierungskoalition (als "Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt"), den der Bundestag mit Mehrheit annahm, andererseits ein Gesetzentwurf des Landes Hessen ("Existenzgrundlagengesetz"), den der Bundesrat verabschiedete. Erst nach zwei höchst kontroversen Gesetzgebungs- bzw. Vermittlungsverfahren wurde das Gesetz verabschiedet. Allerdings waren die Kontroversen kaum auf die materiell-rechtlichen Bestimmungen des Gesetzes zurückzuführen, sondern in erster Linie drehten sich die Streitfragen um die Aufgabenträgerschaft und um Finanzierungsmodalitäten.

Hinsichtlich der Trägerschaft einigten sich die Akteure im Vermittlungsausschuss auf einen denkwürdigen Kompromiss. Den Regelfall stellten so genannte Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) dar, in denen Arbeitsagenturen und Kommunen die Grundsicherung gemeinsam umsetzten. Daneben konnten 69 Kreise und kreisfreie Städte, so genannte Optionskommunen oder auch zugelassene kommunale Träger, für eine Experimentierphase von 6 Jahren das Gesetz allein umsetzen und dabei alternative Modelle zur Eingliederung von Arbeitsuchenden testen.

Neben den beiden gesetzlich definierten Modellen entstand ein drittes: die getrennte Aufgabenwahrnehmung. Hier zahlte die Arbeitsagentur das Arbeitslosengeld II aus und war für die Leistungen zur Integration in Arbeit allein zuständig, während die Kommunen die Kosten der Unterkunft finanzieren und notwendige flankierende soziale Unterstützungsangebote wie Schuldner- oder Suchtberatung organisierten.

Ein wichtiger Bestandteil des Kompromisses war, den Wettbewerb zwischen den Modellen wissenschaftlich evaluieren zu lassen und die Ergebnisse dem Bundestag Ende 2008 vorzulegen. Die Berichte finden sich hier in der rechten Spalte. Auf Basis der Evaluationsergebnisse sollte entschieden werden, in wessen Zuständigkeit die Grundsicherung für Arbeitsuchende anschließend geleistet werden soll.

Bekanntermaßen fiel mitten in diesen Zeitraum die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Dezember 2007. Das Gericht entschied, dass die ARGE dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung widerspreche, "der den zuständigen Verwaltungsträger verpflichtet, seine Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen wahrzunehmen". Das Gericht gab dem Gesetzgeber bis Ende 2010 Zeit, eine verfassungskonforme Neuregelung auf den Weg zu bringen und dabei "die Erfahrungen der einheitlichen Aufgabenwahrnehmung in den so genannten Optionskommunen des § 6a SGB II und die Ergebnisse der gemäß § 6c SGB II (damalige Fassung) vorgesehenen Wirkungsforschung zu den Auswirkungen der Neuregelung des Sozialgesetzbuchs – Zweites Buch - zu berücksichtigen."

Das Folgejahr sah als ersten Vorschlag ein kooperatives Jobcenter vor (Vorschlag des damaligen BMAS-Staatssekretärs Scheele und des Vorstandsvorsitzenden der BA Weise). Kern des Modells war eine freiwillige Kooperation zwischen Agenturen für Arbeit und Kommunen. In einem Kooperationsausschuss sollte das lokale Arbeitsmarktprogramm festgelegt werden. Dieses Modell, eine stark an die getrennte Aufgabenwahrnehmung angelehnte Variante, fand seitens der Länder keine Zustimmung. Im Herbst 2008 legte das BMAS einen nächsten Entwurf vor und schlug ein "Zentrum für Arbeit und Grundsicherung" (ZAG) vor, das sich deutlich am ARGE-Modell orientierte und eine Änderung des Grundgesetzes vorsah, um die Neukonstruktion verfassungskonform zu gestalten. Im Dezember 2008 schien der Durchbruch geschafft. Das BMAS erzielte eine Übereinstimmung mit den Verhandlungsführern der Länder (dem damaligen Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen Rüttgers und dem Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz Beck) zur Änderung des Grundgesetzes und zur Einrichtung der ZAG.

Zur allgemeinen Verblüffung lehnte die CDU-Fraktion im März 2009 den Konsens des BMAS mit den Ländern ab. Im weiteren Verlauf der Legislaturperiode blieb es in der Folge still. Der Koalitionsvertrag der neu gewählten schwarz-gelben Regierung überraschte dann vollends, da er eine getrennte Aufgabenwahrnehmung ohne Verfassungsänderung vorsah. Die bestehenden zugelassenen kommunalen Träger sollten erhalten bleiben, eine Erweiterung dieses Modells war nicht vorgesehen. Gegen die getrennte Aufgabenwahrnehmung votierten allerdings nahezu alle im Feld aktiven Akteure mit Ausnahme der BA-Spitze. Dennoch legte das nun CDU-geführte BMAS im Januar 2010 zwei Referentenentwürfe zur getrennten Aufgabenwahrnehmung sowie zur Option vor. Nicht zuletzt aufgrund des nun engen zeitlichen Fensters schien der Weg in die getrennte Aufgabenwahrnehmung vorgezeichnet. Dann aber ging der hessische Ministerpräsident Koch auf deutliche Distanz zum Entwurf der neuen Koalition. Daraufhin begann eine interfraktionelle Bund-Länder-Arbeitsgruppe unter Leitung des BMAS zu tagen. Am 24. März 2010 legte die Arbeitsgruppe ein neues Konzept vor. Dieses sah eine Verfassungsänderung zur Beibehaltung der Mischverwaltung in den ARGEn sowie eine moderate Ausweitung der Option vor. Am 1. April legte das BMAS einen entsprechenden Referentenentwurf vor, der mit einigen noch vorgenommenen Änderungen zur Grundlage des dann beschlossenen Gesetzes wurde.

Was sind die zentralen Aspekte der Neuregelung? Zum einen wird die Organisationsform der ARGEn durch Änderungen des Grundgesetzes verfassungskonform ausgestaltet (Zulassung der Mischverwaltung; Artikel 91e GG) und die Strukturen der ARGEn (extern und intern) verändert. Die ARGEn sollen der Regelfall der Durchführung im SGB II bleiben und werden zukünftig als "Gemeinsame Einrichtung" (§ 44b SGB II neu) bezeichnet. Als Ausnahme ist die Zulassung von Kommunen zur alleinigen Aufgabenwahrnehmung vorgesehen. Die Zahl der Optionskommunen darf aber ein Viertel aller Aufgabenträger im Bundesgebiet nicht überschreiten. Für die Neuzulassung als Optionskommune müssen höhere Hürden genommen werden als 2004, zugleich werden auch die Strukturen aller Optionskommunen reformiert. Die getrennte Aufgabenwahrnehmung ist künftig nicht mehr zulässig. Die getrennten Aufgabenwahrnehmungen haben die Wahl, entweder einen Antrag auf Zulassung zur Option zu stellen oder eine einheitliche Aufgabenwahrnehmung von BA und Kommune im Rahmen einer "Gemeinsamen Einrichtung" zu realisieren. Der Übergangszeitraum für die Kommunen, in denen die getrennte Aufgabenwahrnehmung praktiziert wird, endet am 31. Dezember 2011. Diese Übergangsfrist gilt unabhängig davon, ob von der Kommune ein Antrag auf Zulassung zur Option gestellt wird oder nicht.

Organisatorische Umgestaltung der Grundsicherung nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20.12.2007 war eine organisatorische Neuordnung der Grundsicherung für Arbeitsuchende zum 01.01.2011 nötig geworden. Mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende (GrSiWEntG) vom 03.08.2010 ist der Gesetzgeber dieser Verpflichtung nachgekommen. Zum 01.01.2011 sowie zum 01.01.2012 gibt es grundlegende Änderungen in der Organisation der Grundsicherung. Die Grundsicherung wird ab Anfang 2012 in drei Vierteln aller Städte und Kreise von Arbeitsagenturen und Kommunen gemeinsam in "Gemeinsamen Einrichtungen" (vormals ARGEn) umgesetzt; im anderen Viertel setzen die Kommunen die Grundsicherung alleine um (als so genannte Optionskommunen bzw. zugelassene kommunale Träger (zkT)). Alle Grundsicherungsstellen werden den Namen Jobcenter tragen.

Grundlegende Neuregelungen die beide Organisationsformen betreffen

Von Beginn an gab es im System der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) gravierende Steuerungsprobleme. Mit zwei neuen Ausschüssen soll die Grundsicherung nun besser gesteuert werden: zum einen durch einen Kooperationsausschuss auf Landesebene und zum anderen durch einen Bund-Länder-Ausschuss. Die zwischen dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) und dem jeweiligen Land zu bildenden Kooperationsausschüsse sollen die Umsetzung der Grundsicherung auf Landesebene koordinieren. Der Kooperationsausschuss stimmt regional Ziele und Schwerpunkte der Arbeitsmarkt- und Integrationspolitik ab. Er soll bei den Gemeinsamen Einrichtungen bei Meinungsverschiedenheiten über Weisungszuständigkeiten der beiden Träger Arbeitsagentur und Kommune entscheiden. Der Bund-Länder-Ausschuss wird auf Bundesebene eingerichtet. Er berät zu zentralen Fragen der Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende sowie zu Fragen der Aufsicht und erörtert mit den Trägern die Zielvereinbarungen.

Zielvereinbarungen (diese werden konkreter erläutert im Abschnitt Normative Grundlagen -> Steuerung & Modernisierung) sollen das wesentliche Steuerungsinstrument in der Grundsicherung werden. Für die Optionskommunen gelten Zielvereinbarungen, die sie mit den betreffenden Ländern schließen. Das BMAS schließt zuvor jeweils mit den Ländern entsprechende Zielvereinbarungen. Auf Seite der Gemeinsamen Einrichtungen soll es Zielvereinbarungen zwischen BMAS und der Bundesagentur für Arbeit sowie zwischen der Bundesagentur für Arbeit, Kommune und den jeweiligen Geschäftsführern der Gemeinsamen Einrichtungen geben.

Verpflichtend ist nunmehr auch die Einrichtung von örtlichen Beiräten, in denen die Beteiligten des örtlichen Arbeitsmarkts über die Auswahl und Gestaltung der Eingliederungsmaßnahmen (aktive Arbeitsmarktpolitik) beraten. Bislang war die Einrichtung von Beiräten freiwillig. Allerdings hatten knapp zwei Drittel der Grundsicherungsträger diese Möglichkeit auch bislang schon genutzt. Ebenfalls verpflichtend ist jetzt die Bestellung einer oder eines Beauftragten für Chancengleichheit am Arbeitsmarkt. Diese sollen die Träger in Fragen der Gleichstellung von Frauen und Männern in der Grundsicherung, der Frauenförderung sowie der Vereinbarkeit von Familie und Beruf für beide Geschlechter beraten und unterstützen. Zudem müssen die Beauftragten für Chancengleichheit bei der Erarbeitung des örtlichen Arbeitsmarkt- und Integrationsprogramms beteiligt werden.

Die Organisationsform der Gemeinsamen Einrichtung als Nachfolger der ARGE ab 2011

Die vom Bundesverfassungsgericht verbotene Mischverwaltung in den ARGEn wurde durch eine Grundgesetzänderung für die Gemeinsame Einrichtung einfachgesetzlich ermöglicht. Es wird sogar eine Mischverwaltungspflicht im Regelfall verfassungsrechtlich vorgeschrieben. Die Aufsichtsstrukturen über die Gemeinsamen Einrichtungen sind hoch komplex (vgl. Abb.).

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales führt die Rechts- und Fachaufsicht über die Bundesagentur für Arbeit als Leistungsträger sowie – im Einvernehmen mit den zuständigen obersten Landesbehörden – die Rechtsaufsicht über die Gemeinsame Einrichtung im Aufgabengebiet der Trägerversammlung. Wird Einvernehmen nicht hergestellt, so gibt der Kooperationsausschuss eine Empfehlung ab; von dieser kann das Bundesministerium für Arbeit und Soziales nur aus wichtigem Grund abweichen.

Die Gemeinsame Einrichtung ist nicht rechtsfähig. Sie nimmt die Aufgabe für die Träger Bundesagentur für Arbeit und Kommune wahr. Sie handelt nach außen als Behörde, erbringt Leistungen und erlässt die Verwaltungsakte. Die Leistungen werden somit weiterhin aus "einer Hand" erbracht. Durch die Aufgabenwahrnehmung in der Gemeinsamen Einrichtung wird die Trägerschaft der Aufgaben nach der Grundsicherung nicht berührt. Die Bundesagentur für Arbeit bleibt weiterhin verantwortlicher Träger für die Vermittlung und Eingliederung erwerbsfähiger Hilfebedürftiger. Die Kommunen bleiben zuständig für die Kosten der Unterkunft und die sozialintegrativen Leistungen wie Schuldner- und Suchtberatung oder die Kinderbetreuung, wohingegen die Gemeinsame Einrichtung lediglich die Aufgaben der Träger wahrnimmt. Den Trägern verbleibt die Verantwortung für die rechtmäßige und zweckmäßige Leistungserbringung der ihnen nach dem Gesetz zugewiesenen Aufgaben. Um dieser Verantwortung gerecht zu werden, haben sie gegenüber der Gemeinsamen Einrichtung ein Weisungsrecht.

Die Trägerversammlung besteht aus jeweils drei Vertretern der lokalen Agentur für Arbeit und des kommunalen Trägers. Aus deren Mitte wird ein Vorsitzender gewählt. Die Trägerversammlung bestimmt den Verwaltungsablauf und die Organisation. Sie ist zuständig für die Bestellung und Abberufung des Geschäftsführers.

Der Geschäftsführer hat den Anweisungen der Trägerversammlung Folge zu leisten. Er vertritt die Gemeinsame Einrichtung gerichtlich und außergerichtlich. Er hat dienst-, personal- und arbeitsrechtliche Befugnisse über das Personal der Gemeinsamen Einrichtung und wird für fünf Jahre bestimmt.

Die Organisationsform des zugelassenen kommunalen Trägers (Optionskommune) ab 2011/2012

Die bislang nur befristet agierenden zugelassenen kommunalen Träger können ihre Aufgabe nunmehr entfristet wahrnehmen. Zu den bisherigen 69 werden zum 01.01.2012 weitere 41 hinzukommen. Die Strukturen in diesem Modell sind ähnlich komplex wie bei den Gemeinsamen Einrichtungen (vgl. Abb.).

Der zugelassene kommunale Träger übernimmt vollständig die Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit. Die Aufsicht über die zugelassenen kommunalen Träger übt die zuständige Landesbehörde im Rahmen der jeweils landesrechtlichen Regeln aus. Die Rechtsaufsicht über die obersten Landesbehörden wiederum übt die Bundesregierung aus, wenn der zugelassene kommunale Träger Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit übernimmt. Die Ausübung der Rechtsaufsicht kann dabei auf das BMAS übertragen werden. Auch im Bereich der zugelassenen kommunalen Träger wird eine (Teil-)Steuerung über Zielvereinbarungen eingeführt. Dies war bis zum Jahr 2010 nicht der Fall.