Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.8.2014 | Von:
Frank Oschmiansky
Jürgen Kühl
Tim Obermeier

Debatten um Finanzierungskonzepte

Die Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik erfolgt in Deutschland aus unterschiedlichen Quellen. Während sich die Arbeitslosenversicherung aus den Beiträgen der Versicherten finanziert, wird die Arbeitsmarktpolitik in der Grundsicherung für Arbeitsuchende weitestgehend aus Steuermitteln bezahlt. Fragen der Finanzierung standen immer wieder im Fokus von politischen Debatten.

Fragen der Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik drehen sich um die Finanzierung der aktiven und passiven Leistungen der Arbeitsmarktpolitik. Unter den passiven Leistungen versteht man Lohnersatzleistungen wie das Arbeitslosengeld I oder das Arbeitslosengeld II. Das Arbeitslosengeld II soll das soziokulturelle Existenzminimum sichern. Aktive Leistungen sind die Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik wie Qualifizierungen oder geförderte Beschäftigung. Arbeitsmarktpolitik wird in der Arbeitslosenversicherung (SGB III) hauptsächlich aus den Beiträgen der Versicherten finanziert, während die passiven und aktiven Leistungen der Grundsicherung (SGB II) weitgehend aus Steuermitteln finanziert werden.

Kriterien für eine gerechte und effiziente Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik

Geldautomat der Bundesagentur für Arbeit.Geldautomat der Bundesagentur für Arbeit. (© AP)
In den Verhandlungen zum Arbeitsförderungsgesetz von 1969 wurde damals gegen die Einwände der Bundesanstalt für Arbeit der Beschluss gefasst, sowohl die "passive" als auch die erheblich verstärkte "aktive" Arbeitsmarktpolitik weiterhin hauptsächlich über die Beiträge an die Bundesanstalt für Arbeit zu finanzieren. Ausgenommen davon blieb lediglich die Finanzierung der Arbeitslosenhilfe, die vom Bund über Steuern geleistet wurde. Obwohl in der Wissenschaft gegen diese Praxis mehrfach theoretische Einwände erhoben wurden und insbesondere die Gewerkschaften immer wieder eine Arbeitsmarktabgabe, also Beiträge aller Erwerbstätigen (2013: 41,8 Millionen) statt nur der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (2013: 29,8 Millionen), forderten, um die Finanzierungsbasis zu erweitern und die "Gerechtigkeitslücke" aus ihrer Sicht zu schließen, hat sich zumindest im SGB III daran bis heute nichts verändert. Auch der Fall der dynamisierten Beitragsbemessungsgrenze wurde gefordert. Dagegen hat die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe im Jahr 2005 dazu geführt, dass für ein Teilklientel (Bezieher der Grundsicherung) die Finanzierungsstrukturen zugunsten von mehr Steuerfinanzierung, stark verändert worden sind.

In diesem Abschnitt sollen zunächst Kriterien für eine gerechte und effiziente Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik präsentiert werden. Anschließend werden Reformvorschläge für alternative Finanzierungskonzepte vorgestellt. Diese betreffen im Wesentlichen die Finanzierung des Versicherungszweiges. Danach werden Vorschläge präsentiert (Grundeinkommen, Negative Einkommensteuer), die weit darüber hinaus gehen. Einige dieser Konzepte verstehen sich dabei als Erweiterung des Sozialsystems, andere als Alternative zum bestehenden Sozialstaat. Die Beschreibung der aktuellen Finanzierungsstrukturen in der Arbeitsförderung (SGB III) und in der Grundsicherung (SGB II) beschließen diesen Abschnitt.

Geht man von der Prämisse aus, dass die Leistungen der Arbeitsmarktpolitik ein typisches Mischgut sind, die öffentlichen wie privaten Charakter haben, dann folgt daraus auch die Forderung nach einer gemischten Finanzierung. Aber nach welchen Kriterien soll sich die Mischung orientieren? Die Finanzwissenschaft liefert hierfür drei Gesichtspunkte: das Kongruenzprinzip, das Leistungsfähigkeitsprinzip sowie das Effizienzprinzip:
  • Das Kongruenzprinzip besagt, alle profitierenden Akteure bzw. Institutionen sollen einen Beitrag entsprechend des ihnen zufallenden Nutzens leisten.
  • Das Leistungsfähigkeitsprinzip berücksichtigt die unterschiedliche Zahlungsfähigkeit der Akteure bzw. Institutionen.
  • Das Effizienzprinzip schließlich fordert, die Ausgaben an alternativen Verwendungen zu messen und das günstigste Nutzen-Kosten-Verhältnis zu wählen.
Aus diesen allgemeinen Prinzipien lassen sich in Verbindung mit den Zielen der Arbeitsmarktpolitik eine Reihe von Kriterien für eine funktionsgerechte Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik entwickeln. Auch wenn es in der Wissenschaft keinen Konsens darüber gibt, finden sich in der Literatur immer wieder folgende Hinweise:
  • Arbeitslosenversicherung wie auch aktive Arbeitsförderung sollten für die Erwerbspersonen ausreichende Anreize zur Arbeitsaufnahme sowie zur Erhaltung und Erweiterung der Beschäftigungsfähigkeit bieten.
  • Betriebe sollten Anreize zur Vermeidung von Entlassungen und zur kontinuierlichen Qualifizierung erhalten.
  • Das gilt auch für die Tarifpartner, die durch die Existenz einer Arbeitslosenversicherung oder aktiven Arbeitsmarktpolitik nicht davon abgehalten werden sollen, am Verteilungsspielraum aus Produktivitätswachstum und Preissteigerung orientierte oder gar "moderate" Tarifabschlüsse und funktionsgerechte Tarifstrukturen auszuhandeln.
  • Die Art der Finanzierung soll zum sozialen Ausgleich, d.h. zur Begünstigung benachteiligter Gruppen des Arbeitsmarkts beitragen und eine gerechte Verteilung der Finanzierungslasten gewährleisten.
  • Auch regionale Ausgleichswirkungen sollen durch Stabilisierung der regionalen Kaufkraft und eine solidarische Umverteilung der Mittel aktiver Arbeitsmarktpolitik auf Regionen mit besonderen Beschäftigungsproblemen erzielt werden.
  • Die Einnahmen und Ausgaben sollen makroökonomisch, also durch antizyklische Ausrichtung die Konjunktur stabilisieren (d.h., Beitragsgestaltung und Ausgaben müssen entsprechend flexibel und reversibel gehandhabt werden können).
  • Die verfügbaren Mittel für Lohnersatzleistungen und Arbeitsförderung sollten zugunsten der Förderung deckungsfähig sein und der aktiven Arbeitsmarktpolitik Vorrang geben.
Die Verletzung vieler dieser Kriterien hat seit 1969 immer wieder Diskussionsanstöße zur Veränderungen des Finanzierungssystems gegeben. Vor allem die ungerecht verteilten Finanzierungslasten aktiver Arbeitsmarktpolitik (von ihr profitieren auch Nichtbeitragszahler), das faktische Auskonkurrieren aktiver Arbeitsmarktpolitik durch passive Ausgaben (vor allem in Krisenzeiten), sowie die relative Benachteiligung von Regionen mit besonderen Beschäftigungsproblemen in der aktiven Arbeitsmarktpolitik gaben wiederholt Anlass, über andere Finanzierungsstrukturen nachzudenken. Die wichtigsten Alternativen werden kurz vorgestellt.

Historische Diskurse zur Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik

Vereinfachend lassen sich die wichtigsten Reformvorschläge der letzten dreißig Jahre in vier Kategorien einteilen:
  1. Trennung von Steuer- und Beitragsfinanzierung,
  2. Erweiterung des Kreises der Beitragszahler,
  3. Umstellung der Beitragsbemessung,
  4. Regelbindung des Bundeszuschusses.
Vorschläge wie beispielsweise die Einführung eines garantierten Grundeinkommens oder einer negativen Einkommenssteuer würden fünftens die Finanzierung der gesamten Sozialpolitik auf grundsätzlich neue Beine stellen.

Trennung der Finanzierungsquellen

Dieser Vorschlag sieht vor, die aktive Arbeitsmarktpolitik durch Steuern und die passive Arbeitsmarktpolitik weiterhin durch Beiträge zu finanzieren. Gegen eine solche Trennung sprechen mehrere Argumente. Die organisatorische Folge wäre voraussichtlich die Aufspaltung der Bundesagentur für Arbeit in eine öffentlich-rechtliche Anstalt zur Verwaltung der Lohnersatzleistungen für Arbeitslose und in eine Institution zur Arbeitsförderung. Die steuerfinanzierten Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik unterlägen den schwankenden politischen Mehrheiten im jährlichen Poker um den Staatshaushalt. Da sie direkt mit den Ausgaben für andere Politikfelder konkurrieren müssten, fielen sie den oft nur fiskalisch motivierten Konsolidierungszielen des Staatshaushalts leicht zum Opfer. Ein berechenbares und antizyklisches Ausgabenverhalten wäre nicht gewährleistet. Auch der institutionelle Anreiz zur Umwandlung von Mitteln für Arbeitslosengeld in Mittel für Arbeitsförderung würde deutlich vermindert, und die Koordination aktiver und passiver Arbeitsmarktpolitik erforderte einen höheren Aufwand.

Das Ergebnis getrennter Finanzierung könnte ein deutliches Sinken des Budgets aktiver Arbeitsmarktpolitik sein. Deshalb wurde dieser Vorschlag vor allem von den Arbeitgebern unterstützt. Aber auch die Exekutive liebäugelte hin und wieder mit diesem Vorschlag, da er aus Effizienzgesichtspunkten einen entscheidenden Vorzug hat. Die Ausgaben aktiver Arbeitsmarktpolitik würden bei Steuerfinanzierung stärker als bisher der Konkurrenz mit anderen staatlichen Aufgabenbereichen unterliegen und damit die Beweislast der Kosten-Effektivität erhöhen. In der aktuellen Spardebatte wurde auch die Beschäftigungsförderung genannt.

Erweiterung des Kreises der Beitragszahler

Die Erweiterung des Kreises der Beitragszahler wurde vor allem von den Gewerkschaften in der Form einer zusätzlichen Arbeitsmarktabgabe für Beamte, Selbständige und Freiberufler wiederholt gefordert. Dass dagegen sowohl die Arbeitgeber als auch die Ministerialbeamten votierten, verwundert wenig. Die Arbeitgeber verteidigten die Interessen der Selbständigen und Freiberufler. Sie wiesen auch auf die technische Schwierigkeit hin, bei diesen Gruppen eine klare Bemessungsgrundlage als Äquivalent zu Lohneinkommen zu definieren. Die Einbeziehung der Beamten wurde immer wieder aus Verfassungsgründen abgelehnt.

Beamte haben keinen Arbeitnehmerstatus, sondern unterliegen der Fürsorgepflicht des Staates und haben dementsprechend kein Entlassungsrisiko, solange sie im Gegenzug ihre Treuepflicht gegenüber dem "Arbeitgeber" Staat erfüllen. Insbesondere die Länder (mit vielen Beamten) widersprachen einer Arbeitsmarktabgabe aller Erwerbstätigen. Die positiven Effekte der Arbeitsförderung werden als unerheblich und nicht direkt nachweisbar bezeichnet. Allgemein wird auch bezweifelt, ob eine solche Erweiterung des Kreises der Beitragszahler tatsächlich die erwünschte Beitragsgerechtigkeit verbessern könne, da ja auf der anderen Seite auch Ansprüche auf Leistungen entstehen würden. Dieses Argument trifft auch die immer wieder vorgebrachte Überlegung, die Bemessungsgrenze zu kappen oder stark zu erhöhen.

Veränderung der Beitragsbemessung

Ein weitergehender Vorschlag betrifft die Art der Bemessung: Welche Einkommensquellen sollen herangezogen werden? Welche Anreizwirkungen haben die verschiedenen Formen der Bemessung? Es stellt sich z. B. die Frage nach der Zweckmäßigkeit einer rein lohnbezogenen Bemessungsgrundlage der Arbeitgeberbeiträge. Schon Ende der fünfziger Jahre wurde diese kritisiert und mit Alternativen konfrontiert. Nicht nur der Faktor Arbeit (Löhne), sondern auch der Faktor Kapital sollte zur Finanzierung der sozialen Sicherung herangezogen werden. Ende der siebziger Jahre wurde als neue Bemessungsgrundlage für die Arbeitgeber daher die Bruttowertschöpfung vorgeschlagen. Neben der Lohn- und Gehaltssumme kämen danach die Gewinne, Fremdkapitalzinsen, Mieten, Pachten, Unternehmenssteuern und Abschreibungen hinzu. Bei gleichem Beitragssatz wäre diese Bemessungsgrundlage fast doppelt so ergiebig. Die Beitragssätze könnten entsprechend halbiert und die Arbeitseinkommen bzw. die Lohnnebenkosten der Unternehmen entsprechend entlastet werden. Das populärste Argument für eine solche Wertschöpfungsabgabe insbesondere zur Arbeitslosenversicherung lautet, dass diejenigen Unternehmen, die durch den höchsten technischen Fortschritt die meisten Arbeitskräfte freisetzen (also Arbeitslosigkeit angeblich erzeugen), auch entsprechend zur Kasse gebeten werden sollen.

Gegen diesen Vorschlag spricht das Äquivalenzprinzip. Bei einer Wertschöpfungsabgabe würden die Versicherten den Arbeitgeberbeitrag nicht mehr als Leistung für ihre individuelle Arbeitslosenversicherung ansehen. Verlieren aber die Beitragszahlungen die Beziehung zwischen Beitrag und Gegenleistung, so ist mit einem erhöhten Abgabenwiderstand zu rechnen. Darüber hinaus sind die beschäftigungspolitischen Auswirkungen stark umstritten. In der ersten Runde findet zwar eine klare Umverteilung statt. Für die Unternehmensseite gibt es klare Gewinner und Verlierer: Die kapitalintensiven Unternehmen verlieren, die arbeitsintensiven gewinnen. In der zweiten Runde verwischen sich jedoch die Grenzen, je nachdem, ob und auf wen sich die gestiegenen Kosten durch höhere Preise abwälzen lassen. Die sekundären Verteilungswirkungen für kleinere und mittlere Einkommen werden ungünstig eingeschätzt. Dem stehen jedoch niedrigere Kosten auf der arbeitsintensiven Seite gegenüber und die (zumindest theoretische) Möglichkeit, dass diese Kostensenkung auch in niedrigeren Preisen weitergegeben wird. In Anbetracht der diesbezüglichen Gewinner (Handwerk, personenbezogene Dienstleistungen) liegt die Vermutung nahe, dass im Gegenzug nun auch hier die kleineren und mittleren Einkommen profitieren. Die sekundäre Verteilungsbilanz wäre insgesamt wieder ausgeglichen und im Zuge der sich ausweitenden Dienstleistungsgesellschaft möglicherweise sogar positiv.

Die Diskussion um die Veränderung der Bemessungsgrundlage für Arbeitgeberbeiträge blieb weitgehend akademisch. Die empirisch zuverlässige Bestimmung der betrieblichen Wertschöpfung stößt auf große, praktische Schwierigkeiten. Zu umstritten oder unklar blieben die Beschäftigungs- und Verteilungswirkungen. Der Vorschlag wurde deshalb politisch nie ernsthaft in Erwägung gezogen, obwohl ihm beispielsweise der von 1976 bis 1982 amtierende Arbeitsminister Ehrenberg nahe stand.

Regelgebundener Bundeszuschuss

Der Vorschlag eines regelgebundenen Bundeszuschusses sollte der Verletzung mehrerer oben angeführter Kriterien entgegenwirken:
  • der Nichtübereinstimmung von Beitragsbelastung und Kostenentlastung durch aktive Arbeitsmarktpolitik,
  • der systematischen Vernachlässigung benachteiligter Zielgruppen des Arbeitsmarkts,
  • der pro- statt antizyklischen Ausgabenpolitik und
  • der regional nicht konformen Konzentration der Mittel für aktive Arbeitsmarktpolitik.
Die historisch früheste Variante wurde von Dieter Mertens, dem ersten Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in die Diskussion eingebracht. Sie sah vor, den Bundeszuschuss ab einem bestimmten Niveau der Arbeitslosigkeit "einrasten" zu lassen. Den Rücklagevorschriften im Arbeitsförderungsgesetz entsprechend sollte bei der Bundesanstalt für Arbeit eine Reserve einer Monatsausgabe angesammelt werden; die Beitragssätze oder Bundeszuschüsse sollten dann automatisch steigen, wenn diese Rücklage nennenswert angetastet wird.

Ein anderer und weitergehender Vorschlag des Arbeitsmarktforschers Günther Schmid begründete die Ausweitung einer regelgebundenen Steuerfinanzierung durch den Bund mit drei Argumenten:
  1. mit der Notwendigkeit einer Grundsicherung,
  2. einer beschäftigungspolitischen Selbstbindung und
  3. einer Mischfinanzierung aktiver Arbeitsmarktpolitik.
Der Bund sollte schon vom ersten Tag an verpflichtet werden, für jeden Arbeitslosengeldempfänger einen steuerfinanzierten Grundbetrag zuzuschießen. Dieser sollte mindestens dem Sozialhilfeniveau entsprechen. Diesem Vorschlag liegt die Überlegung zugrunde, dass die Ursache von Arbeitslosigkeit immer ein Gemisch von individuellen und sozialen, angebot- und nachfrageseitigen, endogenen und exogenen Faktoren ist. Die Zuweisung der finanziellen Verantwortung für die soziale Sicherung nur auf den Kreis der Beitragszahler (also der jeweils sozialversicherten Arbeitnehmer) ist aus dieser Sicht funktionslogisch nicht gerechtfertigt.

Alle Steuern zahlenden Bürger sollten daher schon von Anfang an gemäß ihrer Leistungsfähigkeit zur Grundsicherung bei Arbeitslosigkeit herangezogen werden. Außerdem wird dadurch der Anreiz für geld- und finanzpolitische Akteure erhöht, gegen eine sich selbst verstärkende Arbeitslosigkeit frühzeitig geeignete beschäftigungs- und wirtschaftspolitische Maßnahmen zu ergreifen.

Die Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik sollten wie bisher im Wesentlichen aus Beiträgen finanziert werden. Aus funktionslogischen Gründen sollte aber auch hier ein regelgebundener Bundeszuschuss greifen. Ein Regelsatz von 30 bis 50 Prozent entspräche dem Umfang der Entlastung des Bundeshaushalts durch aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Nach Möglichkeit sollten auch die Länder und die gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherungen an diesem Finanzierungsverbund beteiligt werden. Bisher waren auch diese Institutionen "Trittbrettfahrer" aktiver Arbeitsmarktpolitik, da die Kosten der Arbeitslosigkeit für sie höher als die Kosten aktiver Arbeitsmarktpolitik sind. Der regelgebundene Bundeszuschuss hätte auch den Vorteil, über den Weg seiner Steuerfinanzierung auch ausgewählte Personengruppen in die Finanzierung mit einzubeziehen. Es geht hierbei um Personengruppen, die bisher weder zur Finanzierung der Arbeitslosigkeit noch zur Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik beitrugen, nämlich die Beamten, Selbständigen und Freiberuflichen.

Die Entwicklung der Vorschläge verlief ähnlich wie den Überlegungen zu einer anreizkompatiblen Bemessung der Arbeitgeberbeiträge. Beim Mertens-Vorschlag blieb der Umfang des Bundeszuschusses unklar. Die Sozialpartner befürchteten daher eine gleichsam automatische Inpflichtnahme der Arbeitnehmer und Arbeitgeber bei steigender Arbeitslosigkeit, so dass der Vorschlag auf wenig Gegenliebe stieß. Fragwürdig ist dieser Vorschlag auch aus beschäftigungspolitischer Sicht, weil ihm die implizite Theorie einer lohnkosteninduzierten Arbeitslosigkeit zugrunde liegt. Dagegen konnten sich die Sozialpartner mit dem zweiten Vorschlag halbwegs anfreunden, ohne dass er jedoch die Schwelle politischer Durchsetzungsfähigkeit überschritten hätte. Die fiskalpolitische Selbstbindung eines regelgebundenen Zuschusses des Bundes stieß auch auf strikte Ablehnung bei der Exekutive, insbesondere beim Finanzministerium.

Im Fall, dass ein Akteur steuer- und sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aus eigenem Budget finanziert, profitieren von den induzierten Lohneinkommen drei Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) und vier Sozialversicherungszweige (Arbeitslosen-, Kranken-, Renten- und Pflegeversicherung). Die Zusatzeinnahmen werden für ihre Zwecke verwendet und beteiligen sich nicht an der Finanzierung der Beschäftigungsförderung. Eine "Budgetausgleichspolitik" (Dieter Mertens) unterbleibt. Partielle Fiskalinteressen herrschen vor und statt weitgehend selbstfinanzierte Arbeit zu schaffen, wird Arbeitslosigkeit finanziert.

Ein weiterer Vorschlag zur Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik ist die Einführung einer "erfahrungsbasierten Finanzierung" der Arbeitslosenversicherung (Experience Rating). Die Beitragsleistungen der Unternehmen zur Arbeitslosenversicherung werden dabei in Abhängigkeit von der Inanspruchnahme der Arbeitslosenversicherung bestimmt. Umso mehr Personen ein Unternehmen in die Arbeitslosigkeit entlässt, umso höher sind seine Beiträge zur Arbeitslosenversicherung. Schnellen Entlassungen und kurzfristigen Beschäftigungsverhältnissen wird damit ein Kostenfaktor auf Unternehmerseite entgegengesetzt. Vor allem in den USA hat sich das "Experience Rating" etabliert und die meisten vorliegenden empirischen Untersuchungen kommen für die USA zu dem Ergebnis, dass das "Experience Rating" erfolgreich zur Verringerung der Zahl der temporären Entlassungen beigetragen hat. In den arbeitsmarktpolitischen Diskussionen wurde vor allem in den 90er Jahren eine Übertragung des Modells auf Deutschland diskutiert. Im Rahmen der Arbeit der Hartz-Kommission sind ähnliche Überlegungen angestellt worden, die jedoch keine ausreichende Unterstützung fanden.

Daneben existieren mit dem Grundeinkommen oder einer Negativen Einkommenssteuer Vorschläge, die die Finanzierung der Sozialpolitik und der Arbeitsmarktpolitik grundlegend ändern würden.

Grundeinkommen / Negative Einkommensteuer

Die gravierenden Probleme des Leistungssystems mehrten Mitte der achtziger Jahre die Zweifel, ob das bestehende Sozialsystem angesichts der Fortdauer der Massenarbeitslosigkeit noch die richtige Antwort gab. In Wissenschaft und Politik wurde eine Forderung diskutiert, die für eine Loslösung der Sozialversicherung vom Arbeitsvertrag plädierte. Unter Stichworten wie Bürgergeld, Einstiegsgeld, Sozialdividende, Negativsteuer etc. wurden Vorschläge einer "garantierten Mindestsicherung", eines "garantierten Grundeinkommens" debattiert.

Historisch betrachtet ist die Forderung nach einem Recht auf Einkommen alt. Ansätze solcher Ideen finden sich bereits in den klassischen Utopien bei Thomas Morus "Utopia" (1517) oder in Bacons "Neu-Atlantis" (1638) als auch bei französischen utopischen Sozialisten. Ende der 1960er Jahre diskutierten schwedische Sozialdemokraten ein "garantiertes Mindesteinkommen für alle Staatsbürger" und die Negative Einkommenssteuer wurde durch Forderungen des Marktliberalen und späteren Ökonomie-Nobelpreisträger Milton Friedman bekannt.

Entsprechend des heterogenen Umfeldes der Befürworter dieser Konzepte sollte die garantierte Mindestsicherung auch unterschiedlichen Erwartungen gerecht werden. Sie sollte die soziale Sicherung vom Arbeitsverhältnis trennen, Armut beseitigen und das Steuer- und Transfersystem vereinfachen. Neben der anvisierten Höhe des Mindesteinkommens und dessen Verhältnis zu allen Sozialleistungen ließen sich dabei im Groben zwei Grundvarianten unterscheiden:
  • Zum einen ein "garantiertes Grundeinkommen" (oder Sozialdividende), das jedem Staatsbürger unabhängig von Vorleistungen, Bedürftigkeitsprüfungen, Erwerbstätigkeit und Erwerbswilligkeit einen garantierten Grundbetrag bieten sollte.
  • Zum anderen eine "negative Einkommensteuer", die das Steuersystem quasi "nach rückwärts" verlängern sollte. Bezieher niedriger Einkommen unterhalb eines staatlich festgesetzten Mindesteinkommens erhielten einen Transfer vom Finanzamt. Wer gar kein Erwerbseinkommen aufweist, erhielte den vollen Satz des garantierten Mindesteinkommens. Nach Überschreiten einer Einkommensschwelle setzt dann die Steuerpflicht ein.
Eine trennscharfe Unterscheidung zwischen den verschiedenen Begrifflichkeiten existiert allerdings bis heute nicht.

Für die Finanzierung werden drei unterschiedliche Varianten diskutiert: Eine Finanzierung durch Einkommenssteuern oder Verbrauchssteuern oder ein Mix aus beidem.

Während "linke" und "grüne" Vertreter eines garantierten Mindesteinkommens sich davon eine "Entkoppelung von Arbeit und Einkommen", oder gar von "Arbeiten und Essen" versprachen, sahen Marktliberale darin die Möglichkeit einer Flexibilisierung und Effizienzsteigerung des Arbeitsmarktes, da dadurch der konsequente Abbau von Kündigungsschutzbestimmungen und anderen mobilitätshemmenden Praktiken erleichtert und die Einführung eines Niedriglohnsektors ermöglicht würde. Obwohl es, mit Ausnahme der SPD, in den Parteien Befürworter – oder zumindest "Liebäugler" – für diese Ideen gab, hatte eine solche fundamentale Systemveränderung nie eine ernsthafte Chance der Umsetzung. Dies lag in erster Linie daran, dass die Finanzierung eines solchen Konzeptes als nicht möglich erachtet wurde.

Mit der Einführung des Arbeitslosengeldes II (Hartz-IV) ist die Diskussion um ein garantiertes Grundeinkommen in Deutschland neu belebt worden. Während Teile in Wissenschaft, Wirtschaft und Politik die neue Grundsicherung für Arbeitsuchende bereits als Umsetzung des Konzeptes "Grundeinkommen" interpretieren, wollten andere die Grundsicherung nach dem SGB II durch ein bedingungsloses Grundeinkommen ohne "Arbeitszwang" und Sanktionen ersetzen. Starken Auftrieb erhielt die Debatte durch eine Anzeigenserie des Gründers der Drogeriemarktkette "dm" (Götz Werner), in der dieser sich für ein bedingungsloses Grundeinkommen einsetzte. Auch die Idee der "negativen Einkommenssteuer" ist durch Vorschläge des ehemaligen thüringischen Ministerpräsidenten Dieter Althaus (unter dem Titel "Solidarisches Bürgergeld") wiederbelebt worden.

Die Staatsbürgerschaft und/oder eine gewisse Aufenthaltsdauer im Land sind häufig einzige Voraussetzung für den Bezug des Grundeinkommens. Entscheidendes Unterscheidungskriterium zwischen Entwürfen zum Grundeinkommen ist die Höhe der Transfersumme. Während einige Befürworter ein möglichst hohes wollen, plädieren andere für ein Grundeinkommen in Höhe etwa von "Hartz IV" oder darunter. In Deutschland haben sich im Netzwerk Grundeinkommen verschiedene Verbände und Einzelpersonen zusammengeschlossen und treten für ein bedingungsloses Grundeinkommen ein, das folgenden Kriterien entspricht:
  • Individueller Rechtsanspruch,
  • Existenz und gesellschaftliche Teilhabe sichernd,
  • ohne Bedürftigkeitsprüfung und
  • ohne Arbeitszwang.
Ohne die Unterschiede in den einzelnen Modellen differenziert zu berücksichtigen, werden folgende Argumente für bzw. gegen Grundeinkommensmodelle in die Diskussion eingebracht.

Argumente für ein Grundeinkommen:
  • Ein Grundeinkommen trägt einem angeblichen 'Kränkeln' der Arbeitsgesellschaft Rechnung.
  • Ein Grundeinkommen führt zu besseren Arbeitsbedingungen.
  • Den hohen Kosten für ein Grundeinkommen stehen direkte und indirekte Einsparungen gegenüber (Streichung fast sämtlicher bisheriger Sozialleistungen, Streichung von Subventionen, geringere Verwaltungskosten).
  • Ein Grundeinkommen stärkt die eigenständige soziale Sicherheit und ökonomische Unabhängigkeit von Frauen.
  • Ein Grundeinkommen sichert das für die Existenz nötige Minimum ohne durch eine Sozialbürokratie gegängelt zu werden.
  • Ein Grundeinkommen erleichtert die Flexibilisierung der Löhne nach unten.
  • Die Wirtschaft würde von bürokratischen Hürden (Kündigungsschutz, befristete Arbeitsverhältnisse etc.) befreit.
  • Ein Grundeinkommen ist Wegbereiter hin zu einer sozial und ökologisch verträglichen Wirtschaft.
  • Ein freiwilliger Verzicht auf einen Arbeitsplatz ist besser als erzwungene Arbeitslosigkeit.
  • Ein Grundeinkommen trägt dem abnehmenden Arbeitsvolumen Rechnung.
  • Ein Grundeinkommen befreit den Einzelnen vom Aktivierungsgebot der Arbeitsagenturen und Grundsicherungsträger.

Quellentext

Erich Fromm

Das garantierte Einkommen würde nicht nur aus dem Schlagwort "Freiheit" eine Realität machen, es würde auch ein tief in der religiösen und humanistischen Tradition des Westens verwurzeltes Prinzip bestätigen, daß der Mensch unter allen Umständen das Recht hat zu leben. Dieses Recht auf Leben, Nahrung und Unterkunft, auf medizinische Versorgung, Bildung usw. ist ein dem Menschen angeborenes Recht, das unter keinen Umständen eingeschränkt werden darf, nicht einmal im Hinblick darauf, ob der Betreffende für die Gesellschaft 'von Nutzen ist'.

Aus: Erich Fromm; Psychologische Aspekte zur Frage eines garantierten Einkommens für alle (1966)

Argumente gegen ein Grundeinkommen:
  • Ein Grundeinkommen ist nicht leistungsgerecht.
  • Ein "anstrengungsloses" Grundeinkommen öffnet der Faulheit Tür und Tor und führt zu ausuferndem Fernsehkonsum, Drogenkonsum etc.
  • Ein Grundeinkommen ist ein Befriedungsmittel für die "Ghettos".
  • Mit einem Grundeinkommen werden die Arbeitslosen etwas besser alimentiert, aber gleichzeitig wird ihre Lage in einen offiziell befriedigenden sozialen Status umgewertet.
  • Ein wirklich existenzsicherndes Grundeinkommen ist nicht finanzierbar.
  • "Schmutzige" und/oder besonders belastende Arbeit wird nicht mehr erledigt.
  • Ein Grundeinkommen ist nichts anderes als eine Umbenennung der Sozialhilfe / Grundsicherung.
  • Ein Grundeinkommen wird Frauen von Erwerbsarbeit fernhalten.
  • Ein Grundeinkommen ist kaum mehr als eine Lohnsubvention für Unternehmer.
  • Bei Einführung eines Grundeinkommens kann es schwieriger werden, Mehrheiten für den Ausbau von Qualifizierungs-, Beschäftigungs- und Hilfsangeboten zu gewinnen. Das Ziel, durch die Einführung eines Grundeinkommens den Sozialstaat zu erneuern und auszubauen, könnte somit in einen Abbau des Sozialstaates umschlagen.
  • Die fehlende Einforderung von Pflichten demotiviert die Bezugsberechtigten. Viele werden sich ohne weitere Anstrengungen allein mit der Grundsicherung "einrichten".

Quellentext

Norbert Blüm

Das Bürgergeld ist ein staatlicher Einheitslohn. Für die einen wird das ein Hungerlohn sein und für die anderen, die es nämlich gar nicht nötig haben, ein Trinkgeld. Ob Arm oder Reich: Vor dem Bürgergeld sind alle gleich. Das Bürgergeld ist eine Dampfwalze, die den Sozialstaat plattmacht. (...)

Die Entkoppelung von Erwerbsarbeit und Sozialleistungen nimmt aus dem Sozialstaat den Anreiz zur Leistung. Das Bürgergeld unterminiert die Motivation zur Arbeit. Es wird im Gegenteil sogar den Ausschluss aus der Arbeit befördern, weil auch ohne Arbeit derjenige, der arbeiten könnte, ein staatliches Einkommen garantiert bekommt. Der Staat beschafft sich dabei noch ein gutes Gewissen. Schließlich wird ja niemand verhungern. Das allerdings reicht zur Rechtfertigung des Sozialstaates noch nicht aus. Der hat nicht nur mit Barmherzigkeit zu tun. Er ist auch der Gerechtigkeit verpflichtet. Der Fürsorgestaat interessiert sich nicht für Arbeit und Leistung. Das Bürgergeld als bedingungsloses Grundeinkommen forciert den Ausschluss und den Ausstieg aus der Arbeit. Wer Arbeit und Einkommen trennt, erhöht die Fremdbestimmung und vergrößert die Abhängigkeit vom Geldgeber Staat.

Mit dem staatlichen Almosen wird außerdem der freie Fall der unteren Lohngruppen programmiert. Es gibt kein Halten mehr. Auf die unteren Lohngruppen muss fortan in den Unternehmen nicht mehr geachtet werden. Der Staat bezahlt einen Mindestlohn. Das Bürgergeld ist ein Pendant zur Lohnsubvention. Die Arbeitgeber können leichten Herzens Hungerlöhne zahlen. Mit Kombilöhnen wird bereits die neue Arbeitsteilung zwischen Staat und Wirtschaft geübt. Die also auszogen, wie zum Beispiel die CDU, weniger Staat zu schaffen, bringen das Gegenteil zustande. Der Weg zur Hölle ist mit guten Vorsätzen gepflastert. Die Einrichtung des Bürgergeldes wird mit dem Vorteil angepriesen, dass der Staat viele Milliarden spart, weil es keine weiteren Sozialleistungen gibt. Da werden sich Deutschlands Großverdiener aber freuen. Die Ersparnis kann gar nicht von den "Besserverdienenden" kommen, denn sie erhielten ja keine Sozialleistungen. Wo nichts ist, kann auch nichts gespart werden. Die Ersparnis kommt also von denen, die bis dahin höhere Sozialleistungen erhielten als das Bürgergeld, das die Sozialleistungen ersetzt.

Aus: Norbert Blüm, Wahnsinn mit Methode. Die Zeit vom 26.4.2007
http://www.zeit.de/2007/17/Grundeinkommen

Aktuelle Finanzierungsstrukturen in der Arbeitslosenversicherung

Die Leistungen der Arbeitsförderung (zum Beispiel Arbeitsvermittlung und Arbeitslosengeld) und die sonstigen Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit werden überwiegend durch Beiträge der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber finanziert. Arbeitnehmer und Arbeitgeber zahlen den Beitrag zur Arbeitsförderung je zur Hälfte. Damit ist die Arbeitslosenversicherung die letzte noch paritätisch finanzierte Säule im System der Sozialversicherung. Hinzu kommen u.a. noch Mittel des Bundes (siehe unten) und im geringen Umfang Umlagen (beispielsweise eine Winterbeschäftigungs-Umlage der Arbeitgeber und Arbeitnehmer der Bauwirtschaft). .

Entwicklung der Beitragssätze zur ArbeitslosenversicherungEntwicklung der Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung (PDF-Icon Grafik zum Download, 50 KB) (© bpb)
Außer bei einer geringfügigen Beschäftigung besteht in der Arbeitslosenversicherung Versicherungspflicht. In den 90er Jahren lag der Beitragssatz noch bei 6,5 Prozent. Nach den Reformen am Arbeitsmarkt ist er sukzessive abgesenkt worden und liegt seit 2011 bei 3 Prozent der Bruttoeinkommen bis zur Beitragsbemessungsgrenze. Der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber tragen jeweils 1,5 Prozent des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung. Die Kürzung des Beitragssatzes der Arbeitslosenversicherung ist nicht nur auf den Abbau der Arbeitslosenzahlen zurückzuführen, sondern auch im Bereich der Arbeitsförderung sind aktive Leistungen der Bundesagentur für Arbeit gekürzt worden. Der niedrige Beitrag hängt auch damit zusammen, dass mittlerweile nur noch 30 Prozent aller Arbeitslosen in der Arbeitslosenversicherung betreut werden und fast 70 Prozent die steuerfinanzierte Leistung der Grundsicherung für Arbeitsuchende erhalten.

Beitragsbemessungsgrundlage ist in der Regel das Arbeitsentgelt der Beschäftigten (beitragspflichtige Einnahmen), das bis zur Beitragsbemessungsgrenze (Stand 2014: alte Bundesländer 71.400 Euro im Jahr / neue Bundesländer 60.000 Euro im Jahr) berücksichtigt wird. Die Beiträge sind zusammen mit den Beiträgen zur Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung ähnlich einem Gesamtsozialversicherungsbeitrag von den Arbeitgebern an die Krankenkassen (Einzugsstelle) zu zahlen. Die Einzugsstellen leiten die für die Arbeitslosenversicherung bestimmten Beiträge an die Bundesagentur für Arbeit weiter.

Die Finanzierungsstrukturen werden durch verwirrende Ausgleichsgeschäfte ergänzt. Bis zum 1. Januar 2013 beteiligte sich die Arbeitslosenversicherung mit dem Eingliederungsbeitrag, der im Jahr 2008 an die Stelle des Aussteuerungsbeitrags trat, an den Ausgaben für Eingliederungs- und Verwaltungsausgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Der Eingliederungsbeitrag, den die Bundesagentur für Arbeit an den Bund überwies, lag zuletzt bei 4,3 Mrd. Euro. Der Hintergrund ist, dass die BA im Vorfeld von "Hartz IV" die Eingliederungsleistungen für Arbeitslosenhilfebezieher finanziert hat. Der Eingliederungsbeitrag ist von vielen Seiten kritisiert worden, weil dadurch Beitragsmittel zweckentfremdet und zur allgemeinen Finanzierung des Bundeshaushaltes genutzt würden.

Die BA hielt ab 2011 einen ausgeglichenen Haushalt ohne Bundeszuschüsse nur für möglich, wenn der Eingliederungsbeitrag aufgehoben wird. Sie scheiterte damals jedoch mit einer Beschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. Mit dem Haushaltsgesetz 2013 ist der Eingliederungsbeitrag aber endgültig abgeschafft worden. Gleichzeitig wurde jedoch auch die Beteiligung des Bundes an den Kosten der Arbeitsförderung aus den Mehrwertsteuereinnahmen gestrichen. Bis dahin beteiligte sich der Bund im Zuge der Mehrwertsteuererhöhung seit Jahresbeginn 2007 (die Mehrwertsteuer wurde von 16 auf 19 Prozent erhöht) an den Mindereinnahmen der BA, die dieser insbesondere aus den drastischen Beitragssatzsenkungen der letzten Jahre entstanden waren. Jährlich waren knapp über 7,5 Mrd. Euro als Ausgleichszahlungen des Bundes vorgesehen. Der eine MwSt.-Punkt weckte Begehrlichkeiten, da die Hälfte den Ländern zustünde. Durch diese Konstruktion spart der Bund im Jahr 2013 6 Mrd. Euro und verzichtet auf Einnahmen in Höhe von 4 Mrd. Euro aus dem Eingliederungsbeitrag, den die BA an den Bund überweist. Der Bund streicht der BA durch diesen Tausch im Jahr 2013 rund 2 Mrd. Euro, was aufgrund der günstigen Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt nicht zu höheren Beiträgen führen soll. Für die nächsten Jahre ist vorgesehen, dass sich die Mindereinnahmen der BA weiter absenken.

Immer wieder hat zudem der Bund die Arbeitslosenversicherung durch Steuerzuschüsse entlastet, dies insbesondere in den Jahren nach der Wiedervereinigung und in Phasen konjunkturbedingt stark steigender Arbeitslosigkeit. Seit dem Jahr 2007 leistet der Bund nur noch zinslose Darlehen, wenn die Mittel der Bundesagentur zur Erfüllung der Zahlungsverpflichtungen nicht ausreichen. Die Darlehen sind zurückzuzahlen, sobald die Einnahmen der Bundesagentur die Ausgaben wieder übersteigen. Kann die BA die Darlehen nicht zurückzahlen, können sie in einen Zuschuss umgewandelt werden.

Aktuelle Finanzierungsstrukturen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende

Anders als die Arbeitslosenversicherung, wird die Grundsicherung für Arbeitsuchende nicht aus Beiträgen der Versicherten, sondern aus Steuermitteln finanziert. Die Ausgaben des Bundes und der Kommunen für die Grundsicherung für Arbeitsuchende verteilen sich auf die Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums, die Kosten der Unterkunft, die Eingliederungsleistungen sowie die Verwaltungskosten. Hinzu kommen noch die Leistungen für Bildung und Teilhabe.

Aus dem Sozialbericht 2013 der Bundesregierung geht hervor, dass die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende im Jahr 2012 rd. 40,2 Mrd. Euro betrugen, was einem Anteil von rd. 4,9 % am Sozialbudget bzw. einem Anteil von etwa 1,5 % am Bruttoinlandsprodukt entspricht. Knapp die Hälfte der Gesamtleistungen entfällt auf das Arbeitslosengeld II (einschl. Sozialgeld). Die Leistungen für Unterkunft und Heizung machen rd. 33 % aus. Nicht erfasst sind die kommunalen Leistungen für Bildung und Teilhabe sowie die Verwaltungsausgaben der kommunalen Träger, die das SGB II in alleiniger Trägerschaft umsetzen.

Die Finanzierung des SGB II und die daraus folgende Kostenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen war einer der politisch umstrittensten Punkte im "Hartz-IV-Gesetzgebungsverfahren". Der erst im Vermittlungsausschuss gefundene Kompromiss sollte gewährleisten, dass die Kommunen durch die Einführung des SGB II insgesamt um 2,5 Mrd. Euro jährlich entlastet werden. Im Ergebnis übernimmt der Bund die Kosten für die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende, soweit sie von der BA erbracht werden (dies gilt auch im Falle der Wahrnehmung der alleinigen Trägerschaft der Kommune) und für die Personal- und Verwaltungskosten für den Vollzug staatlicher SGB II-Aufgaben. Die Verwaltungskosten der Jobcenter werden zu 84,8 % vom Bund und mit einem Anteil von 15,2 % von den beteiligten kommunalen Trägern übernommen. Der Bund beteiligt sich zudem an den Kosten für Unterkunft und Heizung.

Die Beteiligung des Bundes an den kommunalen Kosten der Unterkunft ist direkt im SGB II (§ 46 SGB II) geregelt. In den Jahren 2005 und 2006 war eine Bundesbeteiligung in Höhe von 29,1% festgesetzt, für das Jahr 2007 wurde die Beteiligung des Bundes für 14 Bundesländer auf 31,2% und für die Bundesländer Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz auf 35,2 bzw. 41,2% erhöht. Für die Jahre ab 2008 wurde eine Anpassungsformel verankert, die dazu führt, dass sich die Höhe der Bundesbeteiligung regelmäßig verändert. Die Bundesregierung hat beschlossen, die Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft ab 2013 um 200 Mio. Euro abzusenken. Die Entscheidung wird mit Effekten aus Effizienzverbesserungen und einer geringeren Zahl an Bedarfsgemeinschaften begründet. Ab dem Jahr 2014 beträgt die Beteiligung des Bundes in Baden-Württemberg 31,6 %, in Rheinland-Pfalz 37,6 % und in den übrigen Ländern 27,6 %. Die höhere Beteiligungsquote in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz hängt mit dem Ergebnis der Erhebung der Kommunaldaten zusammen, aus der für diese Länder eine Mehrbelastung hervorgegangen ist. Über die Beteiligung des Bundes an den Kosten der Unterkunft werden den Kommunen seit 2011 auch die Mittel zur Erbringung der Leistungen aus dem Bildungs- und Teilhabepaket zur Verfügung gestellt.

Die Kommunen übernehmen die Kosten für Unterkunft und Heizung abzüglich des Bundesanteils, die Personal- und Verwaltungskosten für den Vollzug kommunaler SGB II-Aufgaben, für spezielle kommunale Eingliederungsleistungen wie Schuldnerberatung, Suchtberatung und psychosoziale Betreuung, für einmalige Leistungen wie beispielsweise "Baby-Erstausstattung" oder mehrtägige Klassenfahrten, für Personal und Sachmittel im Bereich der Wohnungsfürsorge und für Wohnkosten anderer Sozialleistungsempfänger.

Eingliederungs- und Verwaltungsmittel und Umschichtung

Eingliederungs-
leistung
Verwaltungs-
kosten
Umschichtung
SollIst Ausschöp-
fungsgrad
SollIst EGT- Verw.kosten
2006 6470 4470 69% 3500 3607 107
2007 6500 4833 74% 3498 3676 178
2008 6400 5357 84% 3600 3776 176
2009 6600 5902 89% 4000 4210 210
2010 6600 6017 91% 4400 4413 13
2011 5300 4445 84% 4290 4339 49
2012 4400 3751 85% 4050 4209 159
2013 3900 3534 90% 4050 4495 445

Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Soziales

Im Jahr 2013 wurden den Jobcentern vom Bund weiterhin 3,9 Mrd. Euro für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit und 4 Mrd. Euro für Verwaltungskosten zur Verfügung gestellt. Die Mittel werden den Jobcentern nach einem komplizierten Verteilungsschlüssel zugewiesen, der die Zahl der zu betreuenden Leistungsberechtigten berücksichtigt.

Der Großteil der Verwaltungskosten entfällt mit über 70 Prozent auf Personalkosten. Eingliederungs- und Verwaltungstitel sind gegenseitig deckungsfähig. Die Mittel können also zwischen den Titeln umgeschichtet werden. In den letzten Jahren sind verstärkt Mittel aus dem Eingliederungstitel in den Verwaltungstitel umgeschichtet worden. Diese Umschichtung wird von ver.di oder den Wohlfahrtsverbänden kritisiert, weil die Jobcenter Mittel, die eigentlich für die Qualifizierungs- oder Schulungsmaßnahmen vorgehen sind, für die Verwaltungskosten verwenden. Die Jobcenter halten dem entgegen, dass sie dadurch den Betreuungsschlüssel senken können und so eine intensivere Betreuung gewährleisten. Auch werden die Mittel regelmäßig nicht vollständig ausgeschöpft und fließen zurück in den Bundeshaushalt. In den letzten Jahren waren vor allem die Mittel für Eingliederungsleistungen stark rückläufig und insbesondere Langzeitarbeitslose mussten somit einen großen Beitrag zur Konsolidierung des Bundeshaushalts leisten.

Die Finanzlage der Bundesagentur/Bundesanstalt für Arbeit: Eine wechselvolle Geschichte

Die Finanzlage der BA war insbesondere in den sechziger Jahren durch riesige Überschüsse trotz geringer Beitragssätze geprägt. Entsprechend konnte eine hohe Rücklage aufgebaut werden. Hauptgrund waren bei Vollbeschäftigung hohe und steigende Beitragseinnahmen, die geringe Arbeitslosigkeit und geringe Ausgaben für aktive Arbeitsfördermaßnahmen. Mit dem Ausbau der aktiven Arbeitsmarktpolitik und insbesondere dem Anstieg der Arbeitslosigkeit Mitte der siebziger Jahre drehte sich dies aber schnell um. Die Rücklagemittel waren rasch aufgebraucht und die BA musste Zuschüsse des Bundes (die das Gesetz durchaus in diesem Fall vorsah) in Anspruch nehmen.

Eine Beitragserhöhung zum Jahresbeginn 1976 führte aber dazu, dass der BA-Haushalt wieder Überschüsse verzeichnen konnte. In dieser Phase begann ein finanzpolitischer Verschiebebahnhof nach Haushaltslage, der quasi bis heute anhält und überwiegend folgendes Muster enthält:
  • Ist die Haushaltslage der BA positiv, bekommt sie entweder neue (zuvor steuerfinanzierte) Aufgaben übertragen, oder (meist passive) Leistungen werden erhöht oder (wie in den letzten Jahren) Beiträge werden gesenkt.
  • Bei negativer Haushaltslage wurden Beiträge erhöht, (passive) Leistungen gesenkt und/oder die aktive Arbeitsmarktpolitik gedrosselt.
Die extrem hohen Kosten, die der BA durch die über Sozialabgaben falsch finanzierte Vereinigung Deutschlands aufgebürdet wurden, führten dazu, dass die finanzielle Bilanz der BA, trotz Anfang der 1990er Jahre deutlich erhöhter Beitragssätze, in jedem Jahr bis einschließlich 2005 negativ war. Entsprechend wurden häufig Leistungen eingeschränkt, gleichzeitig der BA aber auch noch zusätzliche Aufgaben übertragen (Frühverrentung, Kosten eines Sonderprogramms des Bundes zur Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit etc.). Erst im Jahre 2006 konnte wieder ein positiver Haushalt verzeichnet werden. Das Plus der Bundesagentur zum Jahresende betrug über 11 Mrd. Euro. Das veranlasste den Gesetzgeber dazu, zum Jahresbeginn 2007 den Beitragssatz von 6,5 auf 4,2% drastisch abzusenken. Dennoch konnte die BA auch 2007 ein Plus von 6,6 Mrd. Euro verzeichnen. Daher wurde zu Jahresbeginn 2008 der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung auf 3,3 Prozent gesenkt, eine längere Bewilligung des Arbeitslosengeldes I für ältere Arbeitnehmer beschlossen und die Beteiligung der BA an den Eingliederungs- und Verwaltungsausgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende erhöht. Obwohl sich im dritten Quartal 2008 abzeichnete, dass die Jahresbilanz 2008 negativ ausfallen könnte, wurde der Beitragssatz zum Jahresbeginn 2009 erneut abgesenkt (auf 2,8% und damit dem niedrigsten Beitragssatz seit 1975). Es wurde erwartet, dass 2010 die BA-Überschüsse früherer, guter Jahre aufgebraucht und ihr Defizit wegen steigender Arbeitslosigkeit und aufwendiger Kurzarbeit mit 13 Milliarden Euro aus der Bundeskasse auszugleichen ist. Außerdem wurde befürchtet, dass der vorgesehe Anstieg des Beitragssatzes von 2,8% auf 3% in Richtung 4% aufgestockt werden müsste, sollten die Fördertitel nicht gekürzt werden.

Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt sind die Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik neu geordnet und die Fördertitel gesenkt worden. Beispielsweise wurde der Gründungszuschuss von einer Pflicht- in eine Ermessensleistung umgewandelt. Die Bundesregierung rechnete mit Einsparungen im Haushalt der Bundesagentur für Arbeit von 1,7 Mrd. Euro im Jahr 2012 (1,99 Mrd. Euro 2013, 2,01 Mrd. Euro 2014 und 2,08 Mrd. Euro 2015). Zusammen mit der günstigen Entwicklung der Konjunktur musste die BA von 2011 bis 2013 kein Bundesdarlehen aufnehmen. 2011 konnte ein Überschuss von 39,91 Mio. Euro erzielt werden, 2012 sogar ein Überschuss von 2,59 Mrd. Euro. 2013 entstand ein leichtes Defizit, das aus den Rücklagen ausgeglichen werden konnte, so dass kein Bundesdarlehen aufgenommen werden musste. Insgesamt konnte die BA den Wirtschaftsaufschwung aber nicht nutzen, um eine nennenswerte Rücklage aufzubauen, die für die Finanzierung zukünftiger Wirtschaftskrisen genutzt werden könnte.

Budget und Haushalt der Bundesagentur für Arbeit (BA)

Für die bald 30 Millionen Beitragspflichtigen zur BA und ihre Arbeitgeber ist es von besonderem Interesse, wie Arbeitsförderung und Arbeitslosenversicherung auf eine Krise finanziell vorbereitet sind und wie die von Banken und Finanzinstituten ausgelöste Wirtschaftskrise 2009 zu bewältigen war. Immerhin konnte die BA in den Jahren 2006-2008 ein Finanzpolster von gut 17 Milliarden Euro zurücklegen, ohne dass sie die Krise ahnen konnte. Die Rücklagen sind in der Krise bis 2010 vollständig ausgegeben worden und konnten mit der Erholung der Wirtschaft nur sehr langsam wieder aufgebaut worden, ohne jedoch an das Vorkrisenniveau anzuknüpfen. Im Ergebnis blieben Arbeitsmarkt und Beschäftigung gesamtwirtschaftlich gesehen zwar weitgehend verschont, doch belastete die Bewältigung der Krise die Beitrags- und auch die Steuerzahler stark.

Einnahmen und Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit, Entwicklung der Beitragspflichtigen in der Arbeitslosenversicherung und allgemeine Rücklage

Einnahmen
(in Mrd. Euro)
Ausgaben
(in Mrd. Euro)
Sozialversicherungs-
pflichtig Beschäftigte*
Allgemeine Rücklage
(in Mrd. Euro)
2004 50,3 54,5 26.916.694 -
2005 52,7 53,1 26.565.925 -
2006 55,4 44,2 26.869.603 11,2
2007 42,8 36,2 27.426.740 17,9
2008 38,3 39,4 27.995.661 16,7
2009 34,3 48,1 27.799.973 2,9
2010 37,1 45,2 28.268.615 0
2011 37,6 37,5 28.983.766 0,04
2012 37,4 34,8 29.413.605 2,6
2013 32,6 32,6 29.809.864 2,4

* jeweils Ende September
Quelle: Bundesagentur für Arbeit, Beschäftigungsstatistik; Interaktive Haushaltsanwendung der Bundesagentur für Arbeit

Struktur der Einnahmen aus dem Haushaltsplan 2014Struktur der Einnahmen aus dem Haushaltsplan 2014 (PDF-Icon Grafik zum Download, 51 KB) (© bpb)
In der Haushaltsplanung für die Jahre 2013 und 2014 stammt der größte Einnahmeposten im Haushalt der Bundesagentur für Arbeit aus den Beitragseinnahmen der Versicherten. Weitere Einnahmen erwartete die BA aus der Erstattung von Verwaltungskosten aus der Umsetzung des SGB II sowie aus Umlagen (z.B. Insolvenzgeld) und sonstigen Einnahmen. Während die BA 2012 noch weitere Einnahmen in Höhe von 7,2 Mrd. Euro aus der Beteiligung des Bundes an der Arbeitsförderung gemäß § 363 Abs.1 SGB III erhielt, wird für die Jahre 2013 und 2014 nicht mehr mit weiteren Einnahmen geplant. Insgesamt sanken die Einnahmen jedes Jahr seit 2007 um etwa 4 Milliarden Euro auf 34,3 Milliarden Euro im Krisenjahr 2009. An den Ausgaben fehlten die genannten 13,8 Milliarden Euro, die der Rücklage entnommen wurden. Mit dem Wirtschaftsaufschwung nahmen die Einnahmen in den Jahren 2010 bis 2012 wieder zu, bevor sie 2013 mit 32,6 Mrd. Euro wieder unter das Niveau von 2009 sanken.

Struktur der Einnahmen aus dem Haushaltplan der Bundesagentur für Arbeit

2013 und 2014, in Tausend Euro

Soll 2013Soll 2014
Einnahmen32.550.04233.436.126
 
Beiträge 27.467.000 28.365.000
Schlussabrechnung des Eingliederungsbeitrags der BA 250.000 -
Verwaltungskostenerstattung SGB II 2.710.892 2.900.856
dar. für Dienstleistungen SGB II 600.000 600.000
Sonstige Einnahmen 2.122.150 2.170.270
Winterbeschäftigungs - Umlage 305.000 325.000
Insolvenzgeld - Umlage 1.291.000 1.268.000
Europäischer Sozialfond (ESF) 4.000 4.000
Verwaltungskostenerstattung 254.270 259.645
Mittel aus der Ausgleichsabgabe 90.000 86.100
Mittel des Bundes für Bildung und Forschung 48.000 64.000
Zinsen und Erträge 4.500 4.400
Verwaltungseinnahmen u. sonstige Erträge 125.380 159.125
 
Zuführung (+) / Entnahme (-) allg. Rücklage -1.141.150 141.414

Quelle: Haushaltsplan der Bundesagentur für Arbeit für das Haushaltsjahr 2014

Struktur der Ausgaben aus dem Haushaltsplan 2014Struktur der Ausgaben aus dem Haushaltsplan 2014 (PDF-Icon Grafik zum Download 58 KB) (© bpb)
Der größte Posten der Ausgabe im Haushalt der Bundesagentur für Arbeit entfällt mit fast der Hälfte der Ausgaben auf passive Lohnersatzleistungen wie das Arbeitslosengeld. Fast 20 Prozent des Haushalts der Bundesagentur für Arbeit sind im Jahr 2014 für Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik wie Förderung der Berufsausbildung und oder Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben verplant. Dazu kommen weitere 3,3 Mrd. Euro, die dezentral, beispielsweise für den Gründungszuschuss, verplant werden. Als dritter großer Posten folgen die Ausgaben für Verwaltung und Personal, für die die BA 2014 fast 5,5 Mrd. Euro kalkuliert, was bei einer flächendeckenden Präsenz mit 156 Agenturen für Arbeit und insgesamt mehr als 94.000 Beschäftigten auch nicht verwunderlich ist. Dazu kommen die Personalausgaben für Kernaufgaben des SGB II, die die BA aus ihren Haushalt bestreitet. Die Ausgaben der BA sind in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen. 2014 sollen vor allem die Ausgaben für Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik sinken.

Struktur der Ausgaben aus dem Haushaltplan der Bundesagentur für Arbeit

2013 und 2014, in Tausend Euro

Soll 2013Soll 2014
Ausgaben 33.450.292 33.280.291
 
Leistungen zum Ersatz des Arbeitsentgelts bei Arbeitslosigkeit und bei Zahlungsunfähigkeit von Arbeitgebern sowie Erstattungen an andere Sozialversicherungsträger. 15.257.000 15.848.800
Zuweisungen an SV-Träger 130.000 130.000
Arbeitslosengeld (Alg I)/ Erstattungen an ausl. Vers.-Träger 14.127.000 14.718.000
Insolvenzgeld 1.000.000 1.000.000
Sonstige Leistungen der aktiven Arbeitsförderung 7.099.960 6.341.230
Förderung der Berufsausbildung 805.800 680.300
Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben 2.399.400 2.300.000
Arbeitslosengeld bei beruflicher Weiterbildung 1.098.700 1.100.000
Leistungen bei konjunktureller Kurzarbeit 600.000 227.000
Leistungen bei saisonaler Kurzarbeit 300.000 315.000
Transferleistungen 215.000 180.000
Altersteilzeit 1.100.000 1.000.000
Vermittlungsgutscheine 41.200 35.200
Gesondert refinanzierte Ausgaben 503.160 498.130
Sonstiges 36.700 5.600
Verwaltungsausgaben SGB III und der Familienkasse, Ausgaben für die Bereitstellung von Ressourcen und Dienstleistungen der BA für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende sowie Einzugskostenvergütung. 5.406.140 5.479.405
Einzugskostenvergütung 477.460 477.460
Verwaltung BA und Dienstleistung SGB II 4.928.680 5.001.945
Personalausgaben für Kernaufgaben SGB II sowie Ausgaben für überörtliche Aufgaben SGB II (üKo) 2.110.192 2.300.856
Personalausgaben SGB II 2.045.140 2.245.860
Überörtliche Aufgaben SGB II 65.052 54.996
Eingliederungstitel: Ermessensleistungen der aktiven Arbeitsförderung nach § 71b Abs. 1 SGB IV 3.577.000 3.310.000
Dezentral geplantes Budget 2.647.000 2.380.000
Sonderprogramm IFLAS 400.000 400.000
Qualifizierung Beschäftigter 280.000 280.000
Arbeitsmarktpolitische Interventionsreserve 250.000 250.000
Finanzierungssaldo -900.250 155.835

Quelle: Haushaltsplan der Bundesagentur für Arbeit für das Haushaltsjahr 2014

Die finanzielle Bewältigung der Krise 2009 im Haushalt der BA

In ihrem vom Vorstand aufgestellten und vom Verwaltungsrat verabschiedeten Geschäftsbericht von 2009 zeigen sich Selbstverwaltung und Geschäftsführung der BA im Großen und Ganzen zufrieden mit der Krisenbewältigung.

Quellentext

Geschäftsbericht der Bundesagentur für Arbeit 2009

"Die Bundesagentur für Arbeit konnte trotz deutlicher Senkung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung mit einer Finanzreserve von 17 Milliarden Euro in die Wirtschaftskrise gehen. Diese hat die BA im Jahr 2009 fast vollständig zur Bewältigung der Folgen für den Arbeitsmarkt eingebracht und somit einen überproportionalen Beitrag zur Krisenbewältigung geleistet."

Quelle: Geschäftsbericht der Bundesagentur für Arbeit 2009, Vorwort des Verwaltungsrats S.6

Unter der Überschrift "Finanz- und Wirtschaftskrise 2009 verschont den Arbeitsmarkt und belastet die Beitragszahler zur BA" stützt sich diese Einschätzung auf folgende Gesamtentwicklung in den Jahren 2005-2009:

Finanz- und Wirtschaftskrise 2009: Beitragspflichtige und Arbeitslose. Quelle: BAFinanz- und Wirtschaftskrise 2009: Beitragspflichtige und Arbeitslose. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Von 2005-2008 hatte die Anzahl der Beitragspflichtigen zur BA um gut 1,3 Millionen zugenommen und die offiziell registrierte Arbeitslosigkeit war um 1,6 Millionen gesunken. Die Bundesregierung halbierte angesichts dieser positiven Entwicklung die Beiträge zur BA von 6,5% auf 3,3% in 2008, und abermals Anfang 2009 auf 2,8%. Geringere Beiträge zur BA entlasteten Arbeitnehmer und Arbeitgeber in den vier Jahren um insgesamt 30 Milliarden Euro. Weniger Beitragszahler, mehr Arbeitslose und weiter abgesenkte Beitragssätze führten bei Gesamtausgaben von über 48 Milliarden Euro in 2009 zu einem Defizit von 13,8 Milliarden Euro. Wegen der Banken- und Finanzkrise gab es in den Krisenmonaten Dezember 2008 bis November 2009 aber 170.000 weniger Beitragszahler und 150.000 zusätzliche Arbeitslose.

In Folge entstandene höhere Pflichtausgaben und geringere Beitragseinnahmen konnte die BA dennoch bewältigen, weil dieses Defizit aus der in den günstigen Vorjahren angesammelten Rücklage finanziert werden konnte. Der im Haushaltsplan für 2009 noch angenommene Jahresbeitrag pro Kopf von 827,10 Euro wurde tatsächlich deutlich unterschritten. Neben dem nochmals verringerten Beitragssatz waren dafür vor allem die geringeren Lohneinkommen infolge verringerter Überstunden, weit verbreitete Kurzarbeit, mehr Teilzeitarbeit und expansive Niedriglohnbeschäftigung verantwortlich. Insgesamt waren die Beitragseinnahmen 2009 über 10 Milliarden geringer als 2007, als der Beitragssatz noch 4,2% betragen hatte.

Mit welchen aktiven und passiven Ausgaben begegnete die BA der Krise in 2009?

Der Eingliederungstitel für aktive Maßnahmen wurde auf gut 3,6 Milliarden Euro gesteigert. Die weiteren Leistungen der aktiven Arbeitsförderung, die in den beiden Vorjahren noch etwas weniger als 20 Milliarden pro Jahr betragen hatten, stiegen auf fast 24 Milliarden Euro. Darin sind 4,57 Milliarden Euro Ausgaben und Erstattung von Arbeitgeberbeiträgen zur Sozialversicherung bei konjunktureller Kurzarbeitergeld enthalten. Für Saison-Kurzarbeit, Wintergeld, Transfermaßnahmen und Sozialbeitragserstattungen wurden weitere 620 Millionen Euro verausgabt. Alle diese Ausgaben lagen deutlich über den Haushaltsansätzen.

Lohnersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit und bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers machten 2009 mit knapp 24 Milliarden Euro rd. die Hälfte aller Ausgaben der BA aus. Als eingebaute Stabilisatoren des Sozialstaats halfen sie, den privaten Verbrauch der betroffenen Menschen zu stabilisieren. Allerdings ist darunter auch der Eingliederungsbeitrag von jährlich rd. 5 Milliarden Euro enthalten, den die BA an den Bund zahlen muss, weil Leistungsberechtigte als Langzeitarbeitslose aus dem SGB III in die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II überwechseln. Die Kosten der Verwaltung und des Beitragseinzugs sind wegen zusätzlicher Stellenbesetzungen kräftig auf 7,3 Milliarden Euro gestiegen. Nimmt man die Gesamtausgaben abzüglich des Eingliederungsbeitrags als Betrugsgröße, betragen die Administrationskosten knapp 17%.

Im Ergebnis wird man der BA zustimmen können, dass unter Einsatz fast der gesamten Rücklage die erhebliche Zusatzbelastung durch die Krise 2009 bewältigt werden konnte, allerdings überproportional auf den Schultern der Beitragszahler. Finanziell wirkte 2010 die Krise des Vorjahres noch nach. Viele Experten rechneten mit einem deutlichen Finanzierungsdefizit der Bundesagentur für Arbeit in den Folgejahren. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) rechnet in seinem Jahresgutachten 2010/2011 mit einem Defizit von knapp 10 Milliarden Euro. Insbesondere den Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung schätzte der SVR als zu niedrig ein, um ein strukturelles Defizit in der Arbeitslosenversicherung dauerhaft zu vermeiden.

Doch schon in den Folgejahren konnte die BA wieder einen leichten Überschuss erzielen und kam ohne ein Bundesdarlehen aus. Allerdings wurden weitere Rücklagen entnommen. An die Wirtschaftskrise schloss sich ein Wirtschaftsaufschwung an, der die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten weiter ansteigen ließ. Vielleicht kann die Bundesagentur für Arbeit bald den 30-millionsten Beitragszahler begrüßen. Die BA konnte diesen Anstieg der Beitragszahler aber nicht dafür nutzen Rücklagen aufzubauen, um Vorsorge für eine erneute Wirtschaftskrise zu nutzen.

Seit 2014 macht die Bundesagentur für Arbeit ihren Haushalt in einer interaktiven Anwendung im Internet transparent. Die Anwendung finden Sie hier.

Quellentext

Geschäftsbericht der Bundesagentur für Arbeit 2013

Die Einnahmen der BA decken zwar die Bedarfe, um Arbeitsförderung in 2014 aktiv zu gestalten, Spielraum für unerwartete Belastungen gibt es jedoch nicht, denn der Haushalt schließt trotz guter Rahmenbedingungen nur mit einer "schwarzen Null". Vorsorge für konjunkturell schwierigere Zeiten und der Aufbau einer ausreichenden Rücklage sind nicht möglich. Die verbleibende Rücklage reicht für stärkere konjunkturelle Schwächephasen nicht aus. Die BA ist damit strukturell unterfinanziert.

Quelle: Geschäftsbericht der Bundesagentur für Arbeit 2013, Vorwort des Verwaltungsrats S.9


Mögen auch eine steigende Zahl Beitragspflichtiger nach dem SGB III und moderat wachsende Lohneinkommen bei 3% Beitragssatz zu stetig steigenden Einnahmen der BA führen, und schon diese Unterstellung ist keineswegs sicher zu erwarten, so wird es die BA nicht schaffen Rücklagen für wirtschaftliche schwierigere Zeiten aufzubauen, um einen ähnlichen Kraftakt wie die Wirtschaftskrise 2009 noch einmal zu bewältigen. Der Verwaltungsrat sieht die BA aktuell strukturell unterfinanziert.

Links

Geschäftsberichte der Bundesagentur für Arbeit: Link abgerufen am 4.07.2014

Netzwerk Grundeinkommen: Link abgerufen am 4.07.2014

Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe e.V. Kurzmitteilungen laufend unter: Link abgerufen am 4.07.2014

Bundesministerium für Arbeit und Soziales: Link abgerufen am 4.07.2014

Interaktive Haushaltsdarstellung der Bundesagentur für Arbeit: Link abgerufen am 4.07.2014

Zum Weiterlesen

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Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2013): Sozialbericht 2013. Berlin. Link abgerufen am 4.07.2014

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Werner, Götz (2006): Ein Grund für die Zukunft: Das Grundeinkommen. Stuttgart.

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