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Debatten um Finanzierungskonzepte

In den Verhandlungen zum Arbeitsförderungsgesetz von 1969 wurde der Beschluss gefasst, sowohl die "passive" als auch die erheblich verstärkte "aktive" Arbeitsmarktpolitik weiterhin hauptsächlich über die Beiträge an die Bundesanstalt für Arbeit zu finanzieren.

Kriterien für eine gerechte und effiziente Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik

In den Verhandlungen zum Arbeitsförderungsgesetz von 1969 wurde übrigens damals gegen die Einwände der Bundesanstalt für Arbeit der Beschluss gefasst, sowohl die "passive" als auch die erheblich verstärkte "aktive" Arbeitsmarktpolitik weiterhin hauptsächlich über die Beiträge an die Bundesanstalt für Arbeit zu finanzieren. Ausgenommen davon blieb lediglich die Finanzierung der Arbeitslosenhilfe, die vom Bund über Steuern geleistet wurde. Obwohl in der Wissenschaft gegen diese Praxis mehrfach theoretische Einwände erhoben wurden und insbesondere die Gewerkschaften immer wieder eine Arbeitsmarktabgabe, also Beiträge aller Erwerbstätigen (40 Millionen) statt nur der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (z. Zt. 27 Millionen), forderten, um die Finanzierungsbasis zu erweitern und die "Gerechtigkeitslücke" aus ihrer Sicht zu schließen, hat sich zumindest im SGB III daran bis heute nichts verändert. Auch der Fall der dynamisierten Beitragsbemessungsgrenze wurde gefordert. Dagegen hat die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe im Jahr 2005 dazu geführt, dass für ein Teilklientel (Bezieher der Grundsicherung) die Finanzierungsstrukturen stark verändert worden sind, zugunsten von mehr Steuerfinanzierung.

In diesem Abschnitt sollen zunächst Kriterien für eine gerechte und effiziente Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik präsentiert werden. Anschließend werden Reformvorschläge für alternative Finanzierungskonzepte vorgestellt. Diese betreffen im Wesentlichen die Finanzierung des Versicherungszweiges. Danach werden Vorschläge präsentiert (Grundeinkommen, Negative Einkommensteuer), die weit darüber hinaus gehen. Einige dieser Konzepte verstehen sich dabei als Erweiterung des Sozialsystems, andere als Alternative zum bestehenden Sozialstaat.

Die Beschreibung der aktuellen Finanzierungsstrukturen in der Arbeitsförderung (SGB III) und in der Grundsicherung (SGB II) beschließen diesen Abschnitt.

Geht man von der Prämisse aus, dass die Leistungen der Arbeitsmarktpolitik ein typisches Mischgut sind, die öffentlichen wie privaten Charakter haben, dann folgt daraus auch die Forderung nach einer gemischten Finanzierung. Aber nach welchen Kriterien soll sich die Mischung orientieren? Die Finanzwissenschaft liefert hierfür drei Gesichtspunkte: das Kongruenzprinzip, das Leistungsfähigkeitsprinzip sowie das Effizienzprinzip. Das Kongruenzprinzip besagt, alle profitierenden Akteure bzw. Institutionen sollen einen Beitrag entsprechend des ihnen zufallenden Nutzens leisten; das Leistungsfähigkeitsprinzip berücksichtigt die unterschiedliche Zahlungsfähigkeit der Akteure bzw. Institutionen; das Effizienzprinzip schließlich fordert, die Ausgaben an alternativen Verwendungen zu messen und das günstigste Nutzen-Kosten-Verhältnis zu wählen. Aus diesen allgemeinen Prinzipien lassen sich in Verbindung mit den Zielen der Arbeitsmarktpolitik eine Reihe von Kriterien für eine funktionsgerechte Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik entwickeln. Auch wenn es in der Wissenschaft keinen Konsens darüber gibt, finden sich in der Literatur immer wieder folgende Hinweise:

• Arbeitslosenversicherung wie auch aktive Arbeitsförderung sollten für die Erwerbspersonen ausreichende Anreize zur Arbeitsaufnahme sowie zur Erhaltung und Erweiterung der Beschäftigungsfähigkeit bieten.
• Betriebe sollten Anreize zur Vermeidung von Entlassungen und zur kontinuierlichen Qualifizierung erhalten.
• Das gilt auch für die Tarifpartner, die durch die Existenz einer Arbeitslosenversicherung oder aktiven Arbeitsmarktpolitik nicht davon abgehalten werden sollen, am Verteilungsspielraum aus Produktivitätswachstum und Preissteigerung orientierte oder gar "moderate" Tarifabschlüsse und funktionsgerechte Tarifstrukturen auszuhandeln.
• Die Art der Finanzierung soll zum sozialen Ausgleich, d.h. zur Begünstigung benachteiligter Gruppen des Arbeitsmarkts beitragen und eine gerechte Verteilung der Finanzierungslasten gewährleisten.
• Auch regionale Ausgleichswirkungen durch Stabilisierung der regionalen Kaufkraft und eine solidarische Umverteilung der Mittel aktiver Arbeitsmarktpolitik auf Regionen mit besonderen Beschäftigungsproblemen sollen erzielt werden.
• Die Einnahmen und Ausgaben sollen makroökonomisch durch antizyklische Ausrichtung die Konjunktur stabilisieren, d.h., Beitragsgestaltung und Ausgaben müssen entsprechend flexibel und reversibel gehandhabt werden können.
• Die verfügbaren Mittel für Lohnersatzleistungen und Arbeitsförderung sollten zugunsten der Förderung deckungsfähig sein und der aktiven Arbeitsmarktpolitik Vorrang geben.

Die Verletzung vieler dieser Kriterien hat seit 1969 immer wieder Diskussionsanstöße zur Veränderungen des Finanzierungssystems gegeben. Vor allem die ungerecht verteilten Finanzierungslasten aktiver Arbeitsmarktpolitik (von ihr profitieren auch Nichtbeitragszahler), das faktische Auskonkurrieren aktiver Arbeitsmarktpolitik durch passive Ausgaben (vor allem in Krisenzeiten), sowie die relative Benachteiligung von Regionen mit besonderen Beschäftigungsproblemen in der aktiven Arbeitsmarktpolitik gaben wiederholt Anlass, über andere Finanzierungsstrukturen nachzudenken. Die wichtigsten Alternativen werden kurz vorgestellt.