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Die Tarifpolitik

Frank Oschmiansky

1.6.2010

Wie kommt eigentlich die Lohnhöhe zu Stande?

Die Lohnhöhe ist bei den Tarifverhandlungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften ein wichtiger Verhandlungspunkt. (© AP)

Arbeits- und Einkommensbedingungen der großen Mehrheit der abhängig Beschäftigten werden in der Bundesrepublik Deutschland durch Tarifverträge geregelt. Wie diese zu Stande kommen, welche Mittel Gewerkschaften und Arbeitgebern zur Durchsetzung ihrer Forderungen zur Verfügung stehen, warum spezielle Interessenverbände an Bedeutung gewonnen haben und weshalb Deutschland in der Lohnpolitik unterdessen eine Sonderrolle im internationalen Vergleich einnimmt ist u.a. Thema dieses Abschnitts.

In Deutschland handeln üblicherweise nicht einzelne Arbeitnehmer mit den Unternehmern die Löhne aus, sondern Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände. Die gesetzlichen Grundlagen sind das Tarifvertragsgesetz (TVG) vom 9. April 1949 sowie Art. 9 Abs. 3 des Grundgesetzes. Die darin garantierte Tarifautonomie hält den Staat aus den Tarifverhandlungen normalerweise ganz heraus. Nur für eng begrenzte Vertragsinhalte, beispielweise bezogen auf den Mindesturlaub oder die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, hat der Staat aus sozialpolitischen Erwägungen Untergrenzen vorgegeben, die von den Tarifpartnern respektiert werden müssen. Ebenso gibt es Obergrenzen, beispielsweise bei der täglichen Arbeitszeit. Für Bereiche, in denen mangels handlungsfähiger Tarifparteien keine Verträge ausgehandelt werden, fordern die Gewerkschaften Mindestlöhne. Sofern keine Tarifverträge bestehen oder angewandt werden, verweist die politische Diskussion auf eine Anwendung eines aktualisierten Gesetzes über Mindestarbeitsbedingungen (von 1952).

Info

Artikel 9 Grundgesetz

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.
(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.
(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

Tarifverträge dienen dazu, die Arbeitsbedingungen zwischen den Vertragspartnern "Arbeitgeber" und "Arbeitnehmer" zu regeln. Neben einer Übernahme der durch die Tarifpartner ausgehandelten Tarifverträge haben Unternehmen, die keinem Arbeitgeberverband angehören, die Möglichkeit, spezielle Firmentarifverträge mit den Gewerkschaften abzuschließen. Ebenso können sie mit ihren Arbeitnehmern individuelle Regelungen auf einzelvertraglicher Basis aushandeln. Der Staat hat seitens des Bundesarbeitsministers die Möglichkeit auf Antrag einer Tarifvertragspartei und nach Zustimmung eines paritätisch aus Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern besetzten Tarifausschusses, Tarifverträge für allgemein verbindlich zu erklären. Solche Erklärungen sind jedoch eher die Ausnahme als die Regel.

Mit der Allgemeinverbindlicherklärung erfassen die Rechtsnormen des Tarifvertrages in seinem Geltungsbereich auch die bisher nicht tarifgebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Das bedeutet, der Tarifvertrag ist auch für Arbeitgeber und Arbeitnehmer verbindlich, die nicht bereits als Mitglieder der den Tarifvertrag abschließenden Verbände bzw. Gewerkschaften tarifgebunden sind. Während also nur ein Teil aller Arbeitnehmer mit ihren Beiträgen die Arbeit der Gewerkschaften finanziert, kommen die von den Gewerkschaften erstrittenen Leistungen vielen Arbeitnehmern zugute.

Eine abweichende Regelung vom Tarifvertrag ist nur zulässig, wenn sie sich zu Gunsten des Arbeitnehmers auswirkt, z.B. durch eine höhere Lohnsumme (Günstigkeitsprinzip). Damit stellt der Tarifvertrag für die Arbeitnehmer faktisch eine Mindestsicherung dar, durch die Allgemeinverbindlichkeitserklärung kann auch der Gesetzgeber diese Mindestsicherung auf die gesamte Branche ausweiten. Ein Abweichen vom Tarifvertrag ist zulässig wenn sie von den Tarifvertragsparteien in Form von Öffnungsklauseln zugelassen wurde. Diese Möglichkeit wird immer häufiger genutzt. "So sind derzeit in 51 Prozent aller tarifgebundenen Betriebe variable Arbeitszeiten vereinbart, die von den Standardregelungen im Tarifvertrag abweichen. Bei 26 Prozent gelten Arbeitszeitverlängerungen und bei 15 Prozent befristete Arbeitszeitverkürzungen. Auch Abweichungen beim Entgelt sind keine Seltenheit mehr: 19 Prozent der Betriebe zahlen beispielsweise an neu Eingestellte befristet niedrigere Einstiegstarife. 17 Prozent haben die Jahressonderzahlung gekürzt oder ausgesetzt, sechs Prozent das Urlaubgeld. In 12 Prozent der Betriebe wurden Tariferhöhungen befristet ausgesetzt." (Quelle: s. unter Links am Ende des Textes)

Die Tarifverträge gelten entsprechend der industriellen Organisation der Tarifpartner nach ganzen Wirtschaftsbereichen und Regionen ("Flächentarifvertrag"); in Großbetrieben gibt es aber auch Haustarifverträge. Ihre Dauer beträgt in der Regel ein Jahr. Dazu kommen noch langfristig geltende Manteltarifverträge, die allgemeine Arbeitsbedingungen regeln oder Lohnstrukturen festlegen. Das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 stärkte die kollektive Verhandlungsposition der Arbeitnehmer in zweifacher Weise. Zum einen haben Betriebsräte in der Regel kein Recht, die Löhne auf betrieblicher Ebene nach zu verhandeln (wie etwa in Schweden, Dänemark oder den Niederlanden); dies erhöht die Verbindlichkeit der Flächentarifverträge. Zum anderen können die Betriebsräte jedoch indirekt auf die Lohnbildung Einfluss nehmen, indem sie Betriebsvereinbarungen über Arbeitszeiten (Überstunden oder Kurzarbeit) oder Arbeitsbedingungen (z.B. Sonderschichten) aushandeln. Es wird daher auch von einer dualen Verfassung der industriellen Beziehungen gesprochen.

Tarifverträge bestehen aus einem normativen und einem schuldrechtlichen Teil. Der normative Teil besagt, dass die in den Tarifverträgen niedergelegten Normen unmittelbar und zwingend für alle Arbeitnehmer gelten, die unter den zeitlichen (Laufdauer), räumlichen (Gebiet), betrieblichen (Industriezweig), fachlichen (Beruf) und persönlichen (Arbeiter, Angestellte) Geltungsbereich fallen. Ungünstigere Regelungen in individuellen Verträgen sind also unwirksam. Üblich sind jedoch günstigere Regelungen, die zur Lohndrift (Differenz zwischen Tarif- und Effektivlöhnen) führen können. Der schuldrechtliche Teil enthält die Durchführungspflicht, die den Tarifparteien gebietet, zur Vertragserfüllung auf ihre Mitglieder einzuwirken, und die sogenannte Friedenspflicht, die es den Tarifvertragsparteien verbietet, während der Laufzeit des Vertrages im Hinblick auf eine im Vertrag normativ geregelte Angelegenheit einen Arbeitskampf vorzubereiten, einzuleiten oder durchzuführen (negative Friedenspflicht).

Die Vorteile lassen sich so zusammenfassen: Gewerkschaften bilden eine Gegenmacht und verhindern so, dass der Zwang zum Verkauf der Arbeitskraft ausgenutzt wird. Flächentarife garantieren gleichen Lohn für gleiche Arbeit, wenigstens auf einem Mindestlohnniveau. Hochproduktive Betriebe erhalten bei einem gewissen Gleichmaß der Entlohnung eine Innovationsprämie und können damit ihre Wettbewerbsposition stärken; wenig produktive Betriebe müssen sich "nach der Decke strecken" oder aus dem Markt ausscheiden. Dies fördert den Strukturwandel. Darüber hinaus mindert es für die Volkswirtschaft Transaktionskosten, da rasche Ausschläge der Löhne nach unten oder oben einen Kräfte verzehrenden Arbeitskräfteumschlag hervorrufen würde. Stabile Beschäftigungsverhältnisse machen es für die Unternehmen schließlich lohnend, in Humankapital zu investieren. Die Sozialpartner lösen in dezentralen Verhandlungen auf fachlich verwandten Gebieten (Branchen) auch das Informationsproblem besser als eine zentrale Instanz, weil sie näher am wirklichen Geschehen sind. Sie können ihren Mitgliedern Kompromisse verständlich machen und für deren Durchsetzung sorgen.

Aber auch die Nachteile sind offenkundig. Die Sozialpartner können sich auf Kosten Dritter einigen und die Löhne auf ein Niveau heben, das mit Vollbeschäftigung nicht mehr konform ist. Ebenso ist eine dauerhafte Spaltung in "Insider" und "Outsider" denkbar. Starke Gewerkschaften können sich auf Kosten anderer Arbeitnehmergruppen einen Vorteil erkämpfen. Dieser Effekt kann dadurch zustande kommen, dass die gestiegenen Lohnkosten auf die Produktpreise überwälzt werden, von denen Arbeitnehmer mit geringeren Reallohnsteigerungen abhängig sind. Wenn Gewerkschaften wettbewerbsstarker Branchen als erste in Lohnverhandlungen eintreten, können ihre hohen Lohnforderungen Anreiz für Gewerkschaften wettbewerbsschwacher Branchen sein, überhöhte Lohnforderungen durchzusetzen, die Arbeitslosigkeit zur Folge haben kann, die dann auf Kosten der Risikogemeinschaft der Arbeitslosenversicherung geht. Gewerkschaften können auch durch Kündigungsschutz- oder Rationalisierungsabkommen die Einstellungsbereitschaft der Unternehmen senken, was sich vor allem auf schwächere Gruppen des Arbeitsmarkts negativ auswirkt.

Jüngst sorgten sich die Arbeitgeber um das Prinzip der Tarifeinheit, wonach in einem Betrieb auch nur ein Tarifvertrag gilt. Christliche und neue Gewerkschaften (z.B. bei der Lufthansa und bei der Bahn) weichten das Prinzip auf. Das Bundesarbeitsgericht beabsichtigt, mit Hinweis auf die grundsätzliche Koalitionsfreiheit und die Tarifpluralität die Rechtssprechung zur Tarifeinheit zu ändern. Arbeitgeber und Gewerkschaften wollen sich auf ein gemeinsames Vorgehen einigen.

Die Relevanz von Flächentarifverträgen

Tarifbindung 1998-2007. Quelle: WSI Tarifarchiv 2008 Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de/ (© bpb)

Die Anzahl der Beschäftigten in tarifgebundenen Unternehmen als Anteil der Gesamtbeschäftigung ist in den letzten Jahren stark abnehmend. In Ostdeutschland betrifft dies nur noch etwas mehr als die Hälfte der Beschäftigten. Aber auch in Westdeutschland nimmt die Tarifbindung stark ab. Insbesondere kleine und jüngere Betriebe zeigen geringe Neigung, sich tarifvertraglich zu binden.

Ein internationaler Vergleich zeigt, dass sich Deutschland bei der Abdeckung mit Tarifverträgen im hinteren Teil des Vergleichsfeldes befindet. Ein Überblick über unterschiedliche Tarifverhandlungssysteme im internationalen Vergleich findet sich in der rechten Spalte.

Abdeckungsgrad der Arbeitnehmer durch Tarifverträge im Jahr 2001. Quelle: European Observatory for Industrial Relations 2003 Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de/ (© bpb)

Immer mehr Arbeitgeber steigen aus dem Tarifsystem aus und schließen Hausverträge ab. Ein Grund ist, dass in einer konjunkturellen Hochphase vereinbarte Standards später möglicherweise nicht zu halten sind. Auch deshalb treten immer mehr Unternehmen aus dem Arbeitgeberverband mit Flächentarifbindung aus. Viele Firmen treten Arbeitgeberverbänden ohne Tarifbindung bei, so genannten OT-Verbänden. Rund ein Drittel der Arbeitgeberverbände bietet OT-Mitgliedschaften an, die vor allem kleinere Unternehmen nutzen. Allein Gesamtmetall organisiert 2.000 Firmen mit etwa 200.000 Beschäftigten im OT-Bereich.

Die Gewerkschaften ihrerseits versuchen durch Fusionen ihre Organisations- und Kampfkraft zu sichern. So haben sich eine Reihe Gewerkschaften zu einer neuen Großgewerkschaft (ver.di) verbunden und andere Großgewerkschaften (IG Metall, IG Chemie und IG Bau) haben kleinere Gewerkschaften aufgenommen. Allerdings fällt es den Großgewerkschaften schwer, die stark unterschiedlichen Interessen der Mitglieder in einheitlichen Tarifwerken zur allseitigen Zufriedenheit zu regeln. So kamen einige Arbeitnehmergruppen zu der Überzeugung, mit eigenen Organisationen und selbständigen Tarifwerken besser zu fahren.

Die Zunahme des Einflusses von Berufs- und Standesverbänden

Für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern ist es attraktiver geworden, ihre spezifischen Interessen selbständig zu vertreten. So ist seit einigen Jahren eine Zunahme des Einflusses von Berufs- und Standesverbänden zu beobachten, beispielweise der Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer (GDL), der Verband der angestellten und beamteten Ärztinnen und Ärzte Deutschlands (Marburger Bund), der Unabhängigen Flugbegleiterorganisation (Ufo), der Gewerkschaft der Flugsicherung (GdF) oder der Vereinigung Cockpit (VC). Es handelt sich in der Regel um kleine Gruppen, die aber eine erhebliche Marktmacht und ein hohes Störpotential besitzen, da ihre Mitglieder in Schlüsselpositionen tätig sind.

In strategischer Hinsicht besteht das Ziel der Berufsverbände im Abschluss eigenständiger Tarifverträge für ihr Klientel. Gemeinsames Merkmal der Berufsverbände ist, dass sie nicht dem Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) angehören. Dadurch wird die Konkurrenz zu dessen Mitgliedsorganisationen manifestiert.

Die Berufsverbände gerieten erst in den letzten Jahren ins Blickfeld des öffentlichen Interesses, nachdem sie ihre Verbandsstrategie geändert und lange Zeit bestehende Verhandlungsgemeinschaften mit DGB-Gewerkschaften gekündigt haben und deren faktische Tarifführerschaft nicht mehr anerkennen.

Neben den gemeinsamen Anstrengungen beider Tarifparteien, das Prinzip, "einen Tarifvertrag in einem Betrieb" zu wahren, orientieren sich viele Betriebe in Lohnhöhe und Lohnstrukturen und Arbeitsbedingungen für ihre Beschäftigten an geltenden Tarifverträgen, obwohl sie selbst nicht tarif- und/oder verbandsgebunden sind oder werden wollen. Denn transparente Entlohnungsregelungen sorgen für Betriebsfrieden, Arbeitsproduktivität und soziale Gerechtigkeit. Nach dem IAB-Betriebspanel profitieren rund 20% der Arbeitnehmer indirekt von den bestehenden Tarifvereinbarungen (19% im Westen, 24% im Osten).

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