Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

31.3.2011 | Von:
Frank Oschmiansky
Jürgen Kühl

Arbeitszeitpolitik

Arbeitszeitpolitik hat in den letzten Jahren einen deutlichen Wandel vollzogen. Galt insbesondere in den 1980er Jahren Arbeitszeitverkürzung als ein Königsweg zum Abbau der hohen Arbeitslosigkeit, so stand ab den 1990er Jahren Arbeitszeitflexibilisierung im Zentrum der Debatte und in den letzten Jahren hat sich der Fokus in Richtung Arbeitszeitverlängerung verschoben.

Plakat einer Demonstration gegen die Verlängerung der Arbeitszeiten.Plakat einer Demonstration gegen die Verlängerung der Arbeitszeiten. (© AP)

Das Arbeitszeitgesetz

Das Arbeitszeitgesetz gilt grundsätzlich für alle Arbeitnehmer (Arbeiter und Angestellte sowie die zu ihrer Berufsbildung Beschäftigten); ausgenommen sind nur einige Personengruppen und Branchen, beispielsweise Chefärzte, Soldaten, Beamte, Arbeitnehmer, die in häuslicher Gemeinschaft mit den ihnen anvertrauten Personen zusammenleben und sie eigenverantwortlich erziehen, pflegen oder betreuen und insbesondere Personen unter 18 Jahren, für diese gilt das Jugendarbeitsschutzgesetz.

Das Arbeitszeitgesetz regelt die tägliche Arbeitszeit, Pausen, Ruhezeiten, Mehrarbeit, Nachtarbeit und Sonn- und Feiertagsarbeit. Die werktägliche gesetzliche Arbeitszeit der Arbeitnehmer darf 8 Stunden nicht überschreiten. Sie kann auf bis zu 10 Stunden nur verlängert werden, wenn innerhalb von 6 Kalendermonaten oder innerhalb von 24 Wochen im Durchschnitt 8 Stunden werktäglich nicht überschritten werden. Werktage sind auch die Samstage, das Gesetz legt also den Rahmen einer 48-Stunden-Woche fest. Jugendliche dürfen nach dem Gesetz nicht mehr als 8 Stunden täglich und nicht mehr als 40 Stunden wöchentlich beschäftigt werden.

Arbeitszeit: Verkürzen, verlängern, flexibilisieren?

In den 1980er Jahren sahen insbesondere die Gewerkschaften die Möglichkeit, mittels Arbeitszeitverkürzung auch einen wichtigen Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit zu leisten. Dies ist möglich, wenn vorhandene Arbeit auf mehr Personen verteilt wird. Die Einführung der 35-Stunden-Woche war in dieser Zeit, das zentrale Ziel der Gewerkschaften.

Arbeitszeitverkürzung kann durch eine Verkürzung der täglichen, wöchentlichen, jährlichen oder der Lebensarbeitszeit erreicht werden. Von den Gewerkschaften wurde häufig Arbeitszeitverkürzung bei vollem Lohnausgleich gefordert, der bisher gezahlte Lohn sollte weiter gelten. Für die Arbeitgeber sind Arbeitszeitverkürzungen mit Lohnausgleich nichts anderes als Lohnerhöhungen, die ihrer Ansicht nach der Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze entgegenstehen.

Empirische Untersuchungen zu den Arbeitszeitverkürzungen in den 1980er Jahren kamen zu dem Ergebnis, dass die positiven Beschäftigungswirkungen der kostenneutralen Arbeitszeitverkürzungen gut belegt sind. Der Beschäftigungseffekt bewegte sich danach in einer Größenordnung von etwa 50 Prozent des rechnerisch möglichen Maximalwertes. Gleichzeitig gab es aber auch Hinweise, dass die Arbeitszeitverkürzungen zu einer Zunahme der Schwarzarbeit geführt hatten.

Spätere Untersuchungen kommen zu skeptischeren Ergebnissen. Danach haben Arbeitszeitverkürzungen nicht zu der erhofften Beschäftigungsausweitung geführt, vor allem durch den durchgesetzten Lohnausgleich. Teilweise könnte es sogar zu Beschäftigungsverlusten gekommen sein.

Bekanntestes Beispiel, betriebsintern durch Arbeitszeitverkürzungen Entlassungen zu vermeiden, war die 4-Tage-Woche bei Volkswagen.

Info

VW-Modell

Um die Entlassung vieler Beschäftigter zu vermeiden, wurde durch den im Dezember 1993 verwirklichten Haustarifvertrag bei Volkswagen die Arbeitszeit rigoros von 36 auf 28,8 Std. in der Woche bei einer Viertagesschicht reduziert. Das Jahresentgelt der Beschäftigten wurde dabei um etwa 20 Prozent reduziert. Um die Monatseinkommen in etwa zu halten wurden vier Zulagen aufgestockt und die Sonderzahlungen sowie das Tarifsurlaubsgeld auf die Monatseinkommen umgerechnet. Die durch VW zu finanzierenden Arbeitskosten gingen um 10,5% zurück. Der Verzicht auf Lohnausgleich wurde im Gegenzug mit der Zusage belohnt, während der Gültigkeit des Tarifvertrages keine Entlassungen vorzunehmen.
Stark genutzt wurden Instrumente des frühzeitigen Übergangs in den Ruhestand, wie Vorruhestands- und Altersübergangsgeld oder das Arbeitslosengeld unter erleichterten Voraussetzungen (§ 428 SGB III, früher § 105c AFG; s. Modul 1: Verknappung des Arbeitskräfteangebots durch Arbeitszeitverkürzung). Allerdings läuft beispielsweise die staatliche Förderung der Altersteilzeit, die 1989 eingeführt worden war, Ende 2009 aus (siehe hierzu das Altersteilzeitgesetz). Andere Instrumente wie der § 428 SGB III (Arbeitslosengeld unter erleichterten Voraussetzungen) sind für Neuzugänge bereits abgeschafft. Hintergrund dieser neuen politischen Akzentsetzungen war die arbeitsmarktpolitische Vorgabe des Lissabon-Prozesses, der eine Beschäftigungsquote der 55-64jährigen von 50 Prozent für alle Mitgliedsstaaten anstrebt.

Die Beschäftigungsquote der Älteren sinkt mit zunehmendem Lebensalter. So waren Ende 2004 in West- und Ostdeutschland zwar rund die Hälfte der 55-jährigen Männer sozialversicherungspflichtig beschäftigt. In den folgenden Altersjahren geht dieser Anteil aber deutlich zurück, am stärksten mit dem 63. Lebensjahr. Bei den 64-jährigen Männern beträgt die Beschäftigungsquote in West und Ost schließlich nur noch rund 5 Prozent (s. Link in der rechten Spalte).

Auch in den anderen Bereichen der Arbeitszeitpolitik ist eine deutliche Wende in der Debatte zu verzeichnen. Verschiedene Wissenschaftler und auch Politiker fordern aus beschäftigungspolitischer Sicht inzwischen eine Verlängerung der Arbeitszeit. So sprach das Institut der deutschen Wirtschaft davon, dass eine Wochenarbeitsverlängerung von einer Stunde kurzfristig bis zu 60.000 Arbeitsplätze schaffen könnte. Dabei wird davon ausgegangen, dass eine Arbeitszeitverlängerung ohne Lohnausgleich eine Absenkung der Stundenlöhne und bei gegebener Produktivität damit der Lohnstückkosten darstelle. Wenn diese Kostensenkungen durch Preissenkungen an die Konsumenten weitergegeben würden, könne dies zu einer erhöhten Binnennachfrage und im Gefolge zu wirtschaftlichem Aufschwung und damit verbundenen Beschäftigungseffekten führen.

Info

Ifo Standpunkt

"Wenn länger gearbeitet wird, steigt die Produktivität des einzelnen Arbeitnehmers. Da die Lohnkosten pro Kopf nicht steigen, lohnt es sich für den Unternehmer, mehr Leute einzustellen. Bei der alten Arbeitszeit gab es Arbeiter, die vor den Werktoren blieben, weil sie dem Unternehmer nicht ganz das liefern konnten, was sie kosten. Viele dieser Arbeitnehmer werden für den Unternehmer rentabel, weil sie wegen der längeren Arbeitszeit nun mehr liefern, als sie kosten. Sie werden eingestellt, weil es dem Unternehmer auf diese Weise gelingt, seinen Gewinn noch mehr zu steigern, als es bereits durch die Mehrarbeit der Stammbelegschaft der Fall ist."

Ifo Standpunkt Nr. 59 vom 18.11.2004

Umgesetzt wurde bereits die Anhebung des Renteneintrittsalters, was letztlich auch zu einer längeren Lebensarbeitszeit führt. Schrittweise wird das Renteneintrittsalter von 65 auf 67 Jahren erhöht. Für Versicherte, die vor dem 1.1.1947 geboren sind, gilt als Regelaltersgrenze nach wie vor die Vollendung des 65. Lebensjahres. Für jüngere Versicherte wird die Regelaltersgrenze zunächst um einen Monat im Jahr, ab Jahrgang 1958 um 2 Monate im Jahr angehoben werden, bis mit dem Jahrgang 1964 die neue Regelaltersgrenze 67 erreicht wird. Versicherte mit mindestens 35 Versicherungsjahren können mit 63 Jahren in Rente gehen, müssen dann aber einen versicherungsmathematischen Abschlag in Höhe von 0,3% pro Monat in Kauf nehmen. Für "besonders langjährig Versicherte" mit 45 Versicherungsjahren verbleibt es bei der Altersgrenze 65, diese Grenze soll künftig auch auf schwerbehinderte Menschen Anwendung finden. Mit diesen Neuregelungen ist, nachdem die gesetzliche Regelaltersgrenze von 65 Jahren fast 100 Jahre lang stabil geblieben war, ein erheblicher Einschnitt erfolgt. Das IAB weist darauf hin (s. Link in der rechten Spalte), dass durch die Rente mit 67 ab 2012 ein zusätzlicher Bedarf an Arbeitsplätzen entsteht. Je nach getroffenen Annahmen wird dieser für 2030 auf 1,2 bis über 3 Mio. geschätzt.

Neben einer Verkürzung der wöchentlichen oder Lebensarbeitszeit kann Arbeitszeitflexibilisierung Gegenstand der modernen Arbeitszeitpolitik sein. Die Arbeitgeber fordern in den Arbeitszeitdebatten in erster Linie die Arbeitszeit flexibler zu gestalten, also auch Wochenendarbeit ohne besondere Zuschläge zu ermöglichen, flexible Arbeitszeitkonten einzurichten oder Arbeit auf Abruf zu ermöglichen. All dies hat in den letzten Jahren stark zugenommen. Für Unternehmen sind die Betriebszeiten entscheidend, also Maschinenlaufzeiten, Nutzung teurer Anlagen, Ladenöffnungszeiten. Vielfältigste Arbeitszeitarrangements und -flexibilisierungen dienen der Optimierung der Betriebszeiten.

Eine besonders moderne Form der Flexibilisierung sind Arbeitszeitkonten, beispielsweise Gleitzeitmodelle, Jahresarbeitskonten, Langzeit- und Lebensarbeitszeitkonten oder Arbeitszeitguthaben aus Altersteilzeitvereinbarungen im Blockmodell.

Altersteilzeit im Blockmodell umfasst mehrere hundert Arbeitsstunden und kann über Jahre ausgeglichen werden. Sie ist ein unternehmerisches Instrument des Personalab- und -umbaus. Altersteilzeit ist gegen Insolvenz abgesichert im Altersteilzeitgesetz. Rund 35 Prozent der Betriebe nutzen dieses Arbeitszeitmodell. Von allen Beschäftigten in der anspruchsberechtigten Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen stand Ende 2007 jeder sechste in Altersteilzeit (16,5 %), bei den 60- bis 64-Jährigen sogar jeder vierte. Für Beschäftigte in Altersteilzeit gibt es Zuschüsse von der BA (diese Förderung läuft Ende 2009 aus), wenn im Gegenzug Arbeitsplätze mit Arbeitslosen oder Auszubildenden besetzt werden.

Kurzzeitkonten sind beispielsweise Gleitzeit-, Ampel- oder Jahreszeitkonten. Auf ihnen kann man von einer bis 150 Stunden Zeitguthaben sammeln, in Ausnahmen auch mehr. Der Ausgleichzeitraum beträgt einen Monat bis zu einem Jahr. Damit kann ein Unternehmen flexibel auf die Auftragslage reagieren. Arbeitnehmer können dadurch angesammelte Stunden "abbummeln" oder sie für freie Tage nutzen. Diese Konten sind in der Mehrheit nicht vor Betriebsinsolvenzen geschützt. Sie sind laut einer Befragung von Betriebsräten aber in rund 74 Prozent aller Unternehmen verbreitet.

Langzeitkonten ermöglichen das langfristige Ansparen mit dem Ziel der längerfristigen Freistellung, etwa für Qualifizierung oder Weiterbildung, Kinderbetreuung oder Pflege, für den Übergang in die Altersrente oder für ein "Sabbatical" (längere Unterbrechung der Arbeit). Daneben kann man ein Wertguthaben aber auch bei Verringerung der Arbeitszeit und Wechsel auf einen Teilzeitarbeitsplatz einsetzen, um das Teilzeitentgelt aufzustocken. Sie umfassen mehrere hundert Arbeitsstunden. Der Ausgleichszeitraum erstreckt sich über viele Jahre. Sie gelten in Unternehmen als Instrument der Personalbindung und Qualifizierungen. Im Herbst 2005 boten 7 Prozent der deutschen Unternehmen Langzeitkonten an, bei den Großunternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitern sogar jedes vierte Unternehmen.

Um die Akzeptanz der Arbeitszeitflexibilisierung sicherzustellen, ist es wichtig, dass die Beschäftigten die Gewissheit haben, dass ihre über Jahre "angesparten" Ansprüche bei Insolvenz des Arbeitgebers geschützt sind. Seit 2009 gilt das Gesetz zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Absicherung flexibler Arbeitszeitregelungen, kurz "Flexi II" genannt. Es schützt die sogenannten Langzeitkonten. Für Gleitzeit-, Beschäftigungssicherungs- oder Kurzzeitkonten, also Arbeitszeitkonten im Allgemeinen, gilt das "Flexi II" allerdings nicht. Diese Konten dienen der flexiblen Gestaltung der werktäglichen oder wöchentlichen Arbeitszeit.

Dem neuen Gesetz zufolge dürfen Langzeitkonten seit Jahresbeginn nur noch in Geld und nicht mehr in Zeit geführt werden, wobei es jedoch Übergangsregelungen gibt. Arbeitgeber sind zudem verpflichtet, die Wertguthaben ihrer Mitarbeiter für einen möglichen Insolvenzfall durch eine doppelhändige Treuhand oder ein gleichwertiges Sicherungsmodell zu schützen.

Diese Insolvenzsicherungspflicht wird durch die Deutsche Rentenversicherung Bund überprüft und greift, sobald ein Wertguthaben einen Betrag in Höhe einer festgelegten monatlichen Bezugsgröße - derzeit 2520 Euro - übersteigt. Außerdem gibt es bei einem Wechsel des Arbeitgebers eine begrenzte Mitnahmemöglichkeit von Langzeitkonten: Ab Juli 2009 können Arbeitnehmer ihr Wertguthaben beim Ausscheiden aus dem Unternehmen komplett auf die Deutsche Rentenversicherung Bund übertragen. Es muss dafür allerdings eine Mindestgröße von zurzeit circa 15120 Euro übersteigen. Das Guthaben können die Arbeitnehmer dann für die im Gesetz benannten Zwecke über die Deutsche Rentenversicherung Bund abbauen.

Der Staat unterstützt diese Flexibilisierung, indem er während der Ansparzeit Sozialversicherungsbeiträge und Steuern auf die angesparte Summe stundet. Erst zu dem Zeitpunkt, zu dem das angesparte Arbeitsentgelt für eine Freistellung oder Verringerung der Arbeitszeit zur Aufstockung genutzt wird, müssen Sozialversicherungsbeiträge und Steuern gezahlt werden.

In der aktuellen Banken- und Finanzkrise werden diese Konten häufig gelehrt, um Kündigungen vermeiden. Experten gehen davon aus, dass das Guthaben auf den Arbeitszeitkonten insgesamt deutlich zurückgehen wird. Ob ein Arbeitszeitkonto bei einem Auftragsrückgang angetastet werden kann, hängt davon ab, was in der konkreten Arbeitszeit-Vereinbarung geregelt ist. Häufig muss aber der Betriebsrat zustimmen, wenn Guthaben von einem Langzeitarbeitskonto genommen wird.

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Autoren: Frank Oschmiansky, Jürgen Kühl für bpb.de
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