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25 Jahre deutsche Einheit: Annäherungen und verbliebene Unterschiede zwischen West und Ost


4.7.2014
Das politische Ziel der Angleichung der Lebens- und Arbeitsverhältnisse in Ost und West bleibt oberste Priorität allen staatlichen und privaten Handelns, mag es auch noch lange dauern. Bald 25 Jahre des Vereinigungsprozesses haben große Fortschritte gebracht, vor allem wenn man die relativ zum Westen schwierige bis desolate Ausgangslage bedenkt. Ist Westniveau überhaupt der angemessene Maßstab oder genügte ein sich selbst tragendes Wirtschafts- und Sozialsystem, das seine Ausgaben aus eigenen Steuern und Abgaben finanziert, also unabhängig von Sondertransfers ist?

Giebelhäuser am Alten Markt in Stralsund.Giebelhäuser am Alten Markt in Stralsund. (© AP)


Immerhin werden die Ost-Transfers bisher auf brutto 2 Billionen, netto nach Abzug der in den Westen zurückgeflossenen Mittel auf gut 1,6 Billionen Euro veranschlagt. Auch zwischen den westlichen Ländern bestehen erhebliche Unterschiede im Wohlstand, in der Beschäftigung, in der sozialen Lage und bei der Arbeitslosigkeit. Geht es um Annäherung mit Wandel, um Transformation in die bewährte soziale Marktwirtschaft unter Sozialstaatsbedingungen? Oder geht es um Angleichung, gar Konvergenz zu einer Westwirtschaft, die sich selbst meist rascher fortentwickelt?

Zwanzig Jahre nach der deutschen Vereinigung wurden viele Bilanzen des bisher gelungenen Angleichungsprozesses und der verbleibenden Unterschiede zwischen West- und Ostdeutschland vorgelegt. Allerdings ist eine Betrachtung beider Landesteile statistisch immer schwieriger, da viele Statistiken und Studien die regionale Unterscheidung nicht mehr machen.

Ausgangsposition



Einen Grundstein für den Aufbau Ost hat die Treuhandanstalt (THA) unter der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesfinanzministeriums gelegt. Der THA waren am Gründungstag zum 1. Juli 1990 etwa 8.500 Gesellschaften mit gut 4 Millionen Beschäftigten in rd. 45.000 Betriebsstätten unterstellt. Ihrem Eigenmotto "schnell privatisieren, entschlossen sanieren, behutsam stilllegen" folgend beendete sie ihre Tätigkeit Ende 1994 mit einem finanziellen Fehlbedarf von 450 Milliarden DM. Spezielle Aufbauprogramme, Verkehrsprojekte "Deutsche Einheit" zwei Solidarpakte und die Milliardentransfers aus den westdeutschen Sozialversicherungen erbrachten beachtliche Transformationsleistungen und Reindustrialisierungen. Die von der DDR einst vernachlässigte bis marode Infrastruktur und Bausubstanz wurde weitgehend modernisiert. Der Umweltschutz wurde verbessert. Wohnungen und langlebige Verbrauchsgüter gibt es in ordentlicher Qualität. Lohneinkommen und Renten sind kräftig gestiegen. Die Sozialunion bei Arbeitsmarktpolitik, Arbeitslosengeld und Renten hat den sozialen Frieden bewahren helfen. Die Diskussion, ob aktive und passive Leistungen der Arbeitsmarktpolitik, die einigungsbedingt seit 1990 stark ausgeweitet worden waren, besser steuer- statt beitragsfinanziert worden wären, bewegt nur die Experten. Allerdings wurden und werden im Osten entstehende Defizite der Sozialversicherungen stets auch aus Bundesmitteln mit ausgeglichen. Die Grundsicherung für Arbeitsfähige finanzierte z.B. aus Steuermitteln nach SGB II in den Anfangsjahren 2005/06 im Osten fast eine Million Arbeitslose, im Westen 1,8 Millionen. Bis Februar 2009 sank die Arbeitslosenzahl nach SGB II im Osten auf 813.000, und dann um weitere gut 21% auf 638.000 im Februar 2014. In Westdeutschland war die Abnahme in derselben Zeit viel geringer: über 1,44 Millionen auf knapp 1,4 Millionen Arbeitslose im Februar 2014.

SGB II-Quoten* der Personen in Bedarfsgemeinschaften im März 2014 in %SGB II-Quoten* der Personen in Bedarfsgemeinschaften im März 2014 in % (PDF-Icon Grafik zum Download 56 KB) (© bpb)
So erfreulich der stärkere Rückgang auch war, bezogen auf die Einwohnerzahl zeigen die Ergebnisse vor allem die relativ höhere Bedeutung dieser Grundsicherung im Bundesgebiet Ost. Im Februar 2014 befanden sich in ganz Deutschland mit 6,12 Millionen Menschen 7,6% aller Einwohner im Leistungssystem des SGB II[1]. Doch waren es in den ostdeutschen Flächenländern gut jeder zehnte (10,3%), in den westdeutschen lediglich 6,4%. Nur in den Stadtstaaten war der Anteil Hilfebedürftiger mit 14,8% noch höher als im Osten. Übrigens entsprechen diese Anteile recht gut den damaligen Ost-West-Unterschieden in der Arbeitslosenquote von 11% und 6,4%. Allerdings gab es in den neuen Ländern einen überproportionalen und stetigen Rückgang der Hilfebedürftigkeit. Der Deutsche Landkreistag kann sich dies nicht recht erklären. Er vermutet wegen der im Osten anteilig doppelt so hohen Erwerbstätigkeit von SGB II-Leistungsberechtigten, dass der Ausbau einer bestehenden Beschäftigung ein erster wichtiger Schritt zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit sei.

Aufholprozess



Das allgemeinste und gängigste Wohlstandsmaß ist das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf der Bevölkerung, das im Osten 2009 rd. 73% des Westniveaus erreichte. Um die Jahrtausendwende hatte der Wert erst gut zwei Drittel betragen und ist seither auf rd. vier Fünftel gestiegen, ein nennenswerter Aufholprozess. Nach Überwindung der Krise von 2009 stagnierte die Angleichung, aber niemand sagt verlässlich voraus, ob es so weitergeht und wann Wohlstandseinheit oder gar -gleichheit erreicht ist.

Eine Kernursache wird im Ost-Rückstand der Arbeitsproduktivität gesehen, der 2009 je geleistete Arbeitsstunde auf 75%, je Erwerbstätigen auf 78% des Westwertes veranschlagt wird. Andere, auf betrieblichen Angaben zu Umsatz und Beschäftigung gestützte Berechnungen mit dem IAB-Betriebspanel kommen für das Jahr 2009 auf einen Produktivitätsrückstand von 74%. Bis 2013 waren immerhin achtzig Prozent des westdeutschen Wertes erreicht. Die Arbeitsproduktivität ist allerdings neben einem Angleichungsmaß die entscheidende Bestimmungsgröße des Verteilungsspielraums für höhere Reallöhne und kürzere Arbeitszeiten zum einen, und für die Entwicklung der Lohnstückkosten zum anderen. Die wiederum entscheiden über die nationale und internationale Wettbewerbsfähigkeit. Ohnehin betrugen 1998 die tarifliche wöchentliche Arbeitszeit in der gewerblichen Wirtschaft und im öffentlichen Dienst im Osten mit 39,4 Stunden rd. zwei Stunden mehr als im Westen mit 37,4 Sunden. Während die Wochenarbeitszeit im Westen in den letzten 15 Jahren sogar geringfügig auf 37,5 Stunden stieg, ging sie in den neuen Ländern um fast eine Stunde zurück, sodass sich der Abstand halbierte. Die Jahresarbeitszeit lag 2013 mit 1704 Stunden noch 3,5% über dem Westwert. Die Teilzeitquoten unterscheiden sich kaum mehr: 20% im Osten und 19% im Westen. Allerdings umfasst Teilzeit in den neuen Ländern mehr Stunden pro Woche. Die Ursachen für den beträchtlichen, wenn auch schrumpfenden Produktivitätsrückstand sind vielfältig.

Quellentext

Geringeres Produktivitätsniveau in Ostdeutschland

Der relativ kleine industrielle Sektor, die geringe Anzahl von Großbetrieben, die Dominanz von Produktionsstätten ohne höherwertige Unternehmensfunktionen, das Defizit von wissensintensiven Unternehmensdienstleistungen, die schwächere Exportorientierung, der Rückstand bei FuE-Aktivitäten und ein geringer Anteil von Beschäftigten in hochproduktiven Bereichen führen trotz einer nicht zu vernachlässigenden Anpassung nach wie vor zu einem geringeren Produktivitätsniveau in Ostdeutschland.

Quelle: Bechmann u.a. 2010, S. 96



Rückstände



Bei allen Angleichungen bleiben charakteristische Unterschiede zwischen beiden Landesteilen:
  • Vorherrschend sind im Osten Klein- und Kleinstbetriebe mit unterdurchschnittlichen Produktivitäten und Löhnen: Arbeiten im Osten deutlich über die Hälfte (52%) aller Beschäftigten in Betrieben unter 50 Mitarbeitern, sind es im Westen 43%. Großbetriebe mit über 1.000 Mitarbeitern sind im Osten selten (4,6% aller Betriebe), meist Universitäten, Verwaltungen und Handelsriesen, kaum Industrieunternehmen. Der Stellenumschlag ist in allen folgenden vier Aspekten größer als im Westen: Die Beschäftigungsgewinne durch expandierende und neu gegründete Betriebe sind ebenso größer als die Beschäftigungsverluste durch schrumpfende oder geschlossene Betriebe – jeweils bezogen auf die durchschnittliche Mitarbeiterzahl.

  • Untersucht man die einzelnen Bestimmungsgrößen der Arbeitsproduktivität zusammenhängend, also multivariat, so zeigt sich, dass zum einen die Ausstattung mit Sach- und Humankapital trotz vergleichbarer Modernität der Anlagen und zum anderen bei den Betriebsgrößen die Frage, ob es sich um die Hauptverwaltung oder einen Filialbetrieb handelt, den Produktivitätsrückstand erklären können. Auch Unterschiede in den betrieblichen Produkt- und Prozessinnovationen wirken mit.

  • Der Verlust von hunderttausenden gut qualifizierten Menschen nach der Wende blieb nicht ohne Wirkung auf die Arbeitsproduktivität. Insgesamt verloren die Ostländer seit der Wende etwa zwei Millionen Arbeitskräfte. Die Bindung an Flächentarifverträge ist mit einem Drittel der Beschäftigten viel geringer als im Westen mit der Hälfte und außerdem stark rückläufig. In allen Branchen ist die Tarifbindung der Beschäftigten im Osten geringer als im Westen, selbst wenn Betriebe sich bei der Bezahlung und Einstufung ihrer Mitarbeiter mitunter an Tarifverträgen orientieren. Folglich bleibt das Lohnniveau auch hinter dem Niveau des Westens zurück.

  • Nach Angaben des Stifterverbandes für die Deutsche Wissenschaft liegt der Anteil der Ausgaben für Forschung und Entwicklung am Bruttoinlandsprodukt mit Ausnahme von Sachsen (2,59%) in den übrigen vier östlichen Flächenländern deutlich unter dem deutschen Durchschnitt von 2,54%. Diese Angaben beziehen sich auf das Jahr 2007.
Erst allmählich setzt sich die Erkenntnis durch, dass Niedriglöhne und weit verbreitet tariflose Zustände kein Standortvorteil waren, sondern die "Lohn- und Produktivitätspeitsche", die im Westen seit Jahrzehnten über permanente Rationalisierung und Innovationen die Produktivität vorwärts trieb, im Ergebnis kaum funktionierte und so die Produktivitätslücke mit verursachte. Plötzlich verlangt der Osten hohe Löhne, Flächentarifverträge, die Rückkehr vieler Unternehmen in den Tarifverband und Sozialpartnerschaft. In ein Billiglohnland kämen die Abgewanderten nicht zurück, gute Fachkräfte und Hochschulabsolventen seien nicht zu halten. Nachwuchsprobleme drohen, denn seit der Wende sind die Geburtenzahlen so stark gesunken, dass sich die Schulabgängerzahlen inzwischen halbiert haben. Die anhaltende Produktivitätsschwäche ist auch ein gesamtdeutsches Problem.

Nach der Vereinigung ging im Osten rd. jeder dritte Arbeitsplatz verloren. Dadurch stieg nur rechnerisch die Produktivität je Erwerbstätigen. Aufschwungphasen wie nach 1998 brachten wenig zusätzliche Arbeitsplätze, öffentlich geförderte Beschäftigung musste kräftig aushelfen. Von 2005-2008 stieg dann die Zahl der Erwerbstätigen um 280.000 insgesamt, und die Krise 2009 ließ die Beschäftigung fast unberührt. Von genau fünf Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten 2006 stieg sie um eine halbe Million auf 5,5 Millionen in 2013. In dieser Zeit nahm die ausschließlich geringfügige Beschäftigung um 30 000 auf 645 000 Personen ab. Und die Zahl der Arbeitsgelegenheiten nach SGB II fiel um fast 100.000 auf noch 60.000 im Jahr 2013.

Trotz aller Erfolge durch Aufbau Ost sowie Aufschwung und Beschäftigung schaffende Arbeitsmarktpolitik blieb die Arbeitslosenquote in den neuen Ländern lange fast doppelt so hoch wie im Westen: Im Februar 2011 12,7% Arbeitslosigkeit im Osten zu 6,7% im Westen. Im Februar 2014 betrug das Verhältnis 11% zu 6,4%. Nach Agenturbezirken liegen einzelne Regionen mit der Arbeitslosenquote noch viel weiter auseinander.

Atypische Beschäftigungsformen und Flexibilisierungsgrad in Ostdeutschland 1996-2010Atypische Beschäftigungsformen und Flexibilisierungsgrad in Ostdeutschland 1996-2010 Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)


Eine große Gemeinsamkeit zwischen Ost und West besteht in der starken Verbreitung und zunehmenden Vielfalt atypischer Beschäftigungsformen (Abbildung). Der Flexibilisierungsgrad eines Beschäftigungssystems wird vom Institut Sozialökonomische Strukturanalysen (SÖSTRA) als prozentualer Anteil atypischer Beschäftigung an der Gesamtbeschäftigung definiert. Er stieg seit der ersten Messung im Jahr 1996 von 20% auf 38% im Jahr 2013 stark an. Diese Entwicklung vollzog sich in Ost- und Westdeutschland fast gleich stark. Wenn sich der Flexibilisierungsgrad eines Beschäftigungssystems binnen 17 Jahren fast verdoppelt, stellen sich schwerwiegende Fragen nach guter Erwerbsarbeit, auskömmlichen Einkommen, beruflicher Weiterbildung und sozialer Sicherung.

Nachwuchsprobleme können sich aus der Tatsache ergeben, dass die Zahl der Schulabgänger im Jahr 2010 etwa halb so groß ausfiel wie Anfang der 2000er Jahre. Nach Projektionen der Kultusministerkonferenz werden diese Zahlen bis zum Jahr 2020 ungefähr auf dem heutigen niedrigen Niveau verharren. Demgegenüber steigt die Beschäftigung über 63-Jähriger in den beiden Jahrzehnten kräftig an, so dass in vielen Betrieben steigende Altersabgänge in die Rente anstehen. Wenn deshalb frei werdende Arbeitsplätze wieder besetzt werden sollen, müssen Betriebe bei knappem Nachwuchs unter Arbeitslosen, Auspendlern und Arbeitsmarktreserven suchen oder vor allem Fachkräfte von anderen Betrieben abwerben. Die Mobilitätsanforderungen steigen ebenso wie die nötige Kompromissbereitschaft der Betriebe. Werden bislang konjunkturell wechselnde und partielle Fachkräfteknappheiten zu einem strukturellen Fachkräfteproblem mit Mangelerscheinungen? Während die einen, z.B. das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin, zwar in Teilen der neuen Länder Knappheiten und Engpässe im Angebot an Arbeitskräften einräumen, aber keinen generellen Mangel feststellen, sehen die anderen im Osten ein Steigen der Löhne und eine rasche Lohnangleichung an das Westniveau wegen eines allgemeinen Fachkräftemangels. Bei Einstellungen würden höhere Löhne als für die Stammbelegschaften gezahlt werden. Und wegen des Fachkräftemangels entstehe ein erhebliches Krisenpotential, möglicherweise drohe eine weitere Welle von Deindustrialisierung.

Bald fünfundzwanzig Jahre nach der Vereinigung beider deutscher Staaten ist eine getrennte Betrachtung beider Teile weiterhin angebracht. Allerdings verzichtet die amtliche Statistik immer mehr auf eine entsprechend untergliederte Berichterstattung. Vorbildlich bleibt die Beschäftigungs- und Arbeitsmarktstatistik der Bundesagentur für Arbeit, die ausführlich beide Landesteile darstellt. So werden auch Ländervergleiche möglich. Eine gute Daten- und Ergebnisquelle bietet auch das IAB-Betriebspanel, eine seit 1996 in West und Ost mit einheitlichem Fragebogen, Auswertungskonzept und methodischem Instrumentarium jedes Jahr durchgeführte Befragung von inzwischen 16.000 Betrieben aller Branchen und Betriebsgrößen. Alle Länder (mit Ausnahme Hamburgs) sind daran mit eigenen Berichten beteiligt. Vergleichende Analysen bieten auch die "West-Ost-Berichte" des IAB in Kooperation mit SÖSTRA und TNS Infratest Sozialforschung. Das Bundesinnenministerium lässt jährlich "Ostberichte" auf der Basis des IAB-Betriebspanels veröffentlichen.

Info

Solidarpakt II

Der Solidarpakt II soll es ermöglichen, dass die ostdeutschen Länder ihre Infrastruktur an das westdeutsche Niveau anpassen und die - auch nach dem Länderfinanzausgleich - unterproportionale Finanzkraft ihrer Kommunen aufstocken können. Darüber hinaus soll –unter anderem durch Investitions- und Innovationsförderung – die Wirtschaftskraft so gestärkt werden, dass die neuen Länder wirtschaftlich auf eigenen Beinen stehen und ohne besondere Hilfen auskommen, wenn die Vereinbarung 2019 ausläuft. Darin sind sich Bund und Länder einig.

Quelle: Bundesregierung (2010): 20 Jahre Deutsche Einheit, S. 109



Mit Blick auf das Auslaufen des gegenwärtigen Solidarpakts II im Jahre 2019 resümiert die Bundesregierung in ihrem Jahresbericht 2010 zur deutschen Einheit: Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung seit dem Jahr 2000 zeige, dass unter der Voraussetzung einer Fortsetzung der Wachstumstrends die Möglichkeit besteht, dass sich die Wirtschaftskraft je Einwohner in den ostdeutschen Ländern bis zum Jahr 2019 an die vergleichbarer westdeutscher Länder weitgehend annähern könnte und dass gleichwertige Lebensverhältnisse in ganz Deutschland erreicht werden können. Dieser Prozess werde von der Bundesregierung auch künftig unterstützt und gefördert.



Fußnoten

1.
Die SGB II-Quote errechnet sich aus dem Bestand an Personen in Bedarfsgemeinschaften (erwerbsfähige Leistungsberechtigte und nicht erwerbsfähige Leistungsberechtigte) bezogen auf die Bevölkerung im Alter von unter 65 Jahren (Quelle Statistisches Bundesamt). Ab Juli 2013 sind die Quoten vorläufig und beziehen sich auf die Bevölkerungsvorausberechnung zum 31.12.2013.

 

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