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Transferwirtschaft Ost

Von der "Anschubfinanzierung" zum Dauertransfer?

Seit die Belastungen 1995 in den alten Bundesländern unmittelbar spürbar wurden, sorgen die Finanztransfers zwischen West und Ost für Streit. Trotz Warnungen vor dauerhafter Alimentierung wurden die ursprünglich als "Anschubfinanzierung" gedachten Finanzhilfen für die neuen Bundesländer fortgesetzt.

Die Bundesrepublik verfügte seit ihrer Gründung über ein Instrument der Angleichung des Wohlstandsniveaus der Bundesländer untereinander: den Finanzausgleich. Artikel 107 des Grundgesetzes schrieb fest, "dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird". Das sollte in erster Linie durch Umverteilung zwischen "reicheren" und "ärmeren" Bundesländern geschehen.

Artikel 107 schloss aber auch nicht aus, "dass der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs ... gewährt".

Im Jahre 1990, dem Jahr der deutschen Vereinigung, betrug das Gesamtvolumen des Finanzausgleichs 20,5 Mrd. DM. Davon entfiel knapp ein Fünftel, also 4,0 Mrd. DM, auf den Länderfinanzausgleich, 4,4 Mrd. DM auf die Umverteilung von Bundesmitteln. Fast 60 Prozent des Finanzausgleichs ergaben sich aus der Zerlegung von Steuern, die sowohl an den Bund als auch an die Länder flossen.

Keine Veränderungen für den Westen

In diesen Finanzausgleich hätten normalerweise die im Herbst 1990 entstehenden neuen Bundesländer eingeordnet werden müssen. Im Sinne des Grundgesetzes wäre es gewesen, den neuen Ländern nach ihrer Bildung den gleichen "Chancenausgleich" zu gewähren wie den finanzschwächeren alten Ländern.

Davon sah die Bundesregierung jedoch aus mehreren Gründen ab: Keineswegs von ausschlaggebender Bedeutung war, dass Finanzhilfe für Ostdeutschland – an die Regierung de Maizière – schon vor der Bildung der Länder geleistet werden musste. Von größerem Gewicht war, dass die Hilfen für den Osten als "Anschubfinanzierung" gedacht und als einmalige Leistung deshalb aus dem "Fonds Deutsche Einheit" bezahlt werden sollten.

Noch wichtiger war, dass bei einer Einbeziehung der fünf neuen Bundesländer in den Finanzausgleich sich wesentliche Veränderungen in Westdeutschland vollzogen hätten. Während die neuen Länder bei der bloßen Ausdehnung des Finanzverbundes wegen ihrer schwachen Wirtschaftsleistung und den aus der Wirtschaftskrise resultierenden geringeren Steuereinnahmen allesamt den Nehmerstatus eingenommen hätten, wären einige alte Bundesländer unweigerlich aus der Nehmer- in die Geberposition gerutscht.

Das aber hätte dem Konzept der Bundesregierung widersprochen, die anlässlich der Abstimmungen über die deutsche Einheit erklärt hatte, dass diese nicht mit Belastungen für die Bundesbürger (West) verbunden sein würde. Es ginge, wie der Bundeskanzler in einer Regierungserklärung vor dem deutschen Bundestag erklärte, lediglich darum, "einen Teil dessen, was wir in den kommenden Jahren zusätzlich erwirtschaften, unseren Landsleuten in der DDR ... zur Verfügung zu stellen". [1]

"Glänzende Alternative"

Mit dieser, wie es Bundesfinanzminister Theo Waigel am 23. Mai 1990 bei der Verabschiedung des Gesetzes über die Währungsunion im Bundestag formulierte, "gut gelungenen, großzügigen und finanzpolitisch glänzen den Alternative" [2] zum traditionellen Finanzausgleich wurde zwar die problemlose Zustimmung auch des Bundestages (einschließlich der SPD-regierten Länder) zum damals auf 115 Mrd. DM festgelegten und später auf 160,7 Mrd. DM aufgestockten "Fonds Deutsche Einheit" gesichert. Damit wurde aber auch eine Sonderfinanzregelung geschaffen, die das Grundgesetz nicht vorsah.

Das Verfahren wurde auch beibehalten, als deutlich wurde, dass es bei einer "Anschubfinanzierung" für die neuen Bundesländer nicht bleiben würde. Der (zweite) Einigungsvertrag verfügte, dass ein steuerkraftbezogener Umsatzsteuerausgleich sowie ein gesamtdeutscher Länderfinanzausgleich in den kommenden Jahren (bis 31. Dezember 1994) nicht stattfinden würde. Stattdessen wurde bis 1994, als hätte es keine Vereinigung gegeben, der Finanzausgleich "jeweils gesondert unter den alten Ländern und unter den jungen Ländern" durchgeführt, was bei der Ähnlichkeit der geringen Steuerkraft in den neuen Ländern völlig wirkungslos blieb.

Auch die vom Grundgesetz vorgesehenen Bundesergänzungszuweisungen wurden nicht bemüht. Das Geld floss in die neuen Bundesländer hauptsächlich über das "Gemeinschaftswerk Aufschwung Ost" und mittels anderer Sonderzuweisungen. Diese wurden zu 59 Prozent über Kreditaufnahmen finanziert und trieben die Verschuldung des Bundes und die aus diesen Krediten abgeleiteten Zins- und Tilgungszahlungen in eine Höhe, die zehn Jahre später zum Politikum werden sollte.

Eine 1993 beschlossene Neufassung des Gesetzes über den Finanzausgleich trat am 1. Januar 1995 in Kraft. Damit begann "die zweite Phase des finanzverfassungsrechtlichen Einigungsprozesses" [3], die bis 2004 andauern wird.

Die Einbeziehung der neuen Länder führte zu erheblichen Veränderungen in der Verteilung der Finanzen zwischen den alten Ländern, obwohl diese an den "Kosten der Einheit" bis heute nach wie vor in geringerem Maße beteiligt sind, als dies bei der bloßen Ausdehnung des Länderfinanzaus gleichs auf den Osten der Fall gewesen wäre.

Der selbsttragende Aufschwung ist ausgeblieben

Seit 1995 flossen inzwischen 5 und 7 Mrd. DM jährlich in die neuen Bundesländer. Das war knapp die Hälfte der umzuverteilenden Summe. Ein weiteres reichliches Drittel ging an das ehemals geteilte Berlin, zwischen einem Fünftel und einem Achtel an "bedürftige" alte Bundesländer.

Die Nettotransfers (unter Berücksichtigung des Steueraufkommens Ost) in die neuen Länder beliefen sich im ersten vollen Jahr nach Beitritt auf 109 Mrd. DM und stiegen mit geringfügigen Schwankungen bis 1995 auf 190 Mrd. DM an. Sie liegen seitdem bei ca. 140 Mrd. DM jährlich.

Wenn es auch eine (vor allem von Vertretern der süddeutschen "Geberländer" geführte) Argumentation gab, wonach Anschubfinanzierung und "Übergangshilfe" nicht zum Dauertransfer West-Ost führen dürften, der in den neuen Ländern eine schädliche "Subventionsmentalität" erzeuge, waren sich doch letztlich Bund und Länder darüber einig, dass es weitere finanzielle Transfers von West nach Ost geben muss, da der "selbsttragende Aufschwung" der Wirtschaft in den neuen Bundesländern bisher – im Unterschied etwa zu Transformationsländern wie Polen und Ungarn – nicht eingetreten ist.

Seit Anfang 1995, als die Belastungen, die sich aus der Finanzhilfe für die neuen Bundesländer ergaben, erstmals in den alten Bundesländern unmittelbar spürbar wurden, sind die Transfers auch in den Medien und zwischen den West- und Ostdeutschen zu einem Streitpunkt geworden, der entzweit.

In der Auseinandersetzung haben Ostdeutsche wiederholt darauf hingewiesen, dass der Mittelzufluss in den Osten, der finanziell zweifellos ein beträchtliches Minusgeschäft ist, wirtschaftlich auch den Menschen im Westen zugute kommt.

Gemeint ist, dass die Transfers im Osten Kaufkraft schaffen, die – angesichts der Schwäche der ostdeutschen verarbeitenden Industrie – für Lebensmittel und Gebrauchsgüter eingesetzt wird. Den entsprechenden Umsatz machen dabei die den Osten flächendeckend versorgenden Supermärkte wie REWE, ALDI, Lidl, Kaisers usw., deren Produktionsstätten überwiegend in den alten Bundesländern beheimatet sind.

Der ostdeutsche Zusatzmarkt für westdeutsche Unternehmen, so wird argumentiert, würde ohne den Finanztransfer von West nach Ost deutlich geringer ausfallen, eine stärkere Reduzierung dürfte auch im Westen Arbeitsplätze kosten.

Der West-Ost-Finanztransfer hat eine soziale Umverteilung bewirkt, die jedoch bisher wenig Beachtung im Transferstreit gefunden hat. Die Mittel wurden vorwiegend über die Kreditaufnahme des Bundes und aus Bundessteuern gezahlt. Diese sind letztlich vom Steuerzahler aufzubringen.

Da in den 90er-Jahren die Lohnsteuern mit 90 Prozent die wichtigste Einnahmequelle des Bundes im Vergleich zu den seitens der Selbstständigen aufzubringenden Steuern waren (veranlagte Einkommen- und Körperschaftsteuer betrugen zusammen 10 Prozent), sind die auf Lohn- und Gehaltsteuern zahlenden Arbeiter und Angestellten in weitaus größerem Maße als andere Schichten der Bevölkerung zur Finanzierung der deutschen Einheit herangezogen worden.

Demgegenüber waren die Unternehmer über die Gewährung von Subventionen durch erhöhte Abschreibungsquoten und Steuervergünstigungen im Osten zweifellos die größten Nutznießer. Beim Finanztransfer West-Ost und dem daraus resultierenden Gewinntransfer West-Ost handelt es sich also nicht nur um eine regionale, sondern auch um eine soziale Umverteilung – von unten nach oben.

Wenn sich in den 1990er-Jahren die Einkommensunterschiede zwischen Arbeitnehmern und Selbstständigen deutlich stärker auseinander entwickelten, als dies in der Altbundesrepublik während der ersten Hälfte der Ära Kohl der Fall war, dann haben die Dauertransfers West-Ost und ihr teilweises "Recycling" Ost-West daran einen direkten Anteil.

Subventionsgefälle ausgenutzt

Soziale Auswirkungen besonderer Art ergeben sich aus den West-Ost-Transfers in jenen Fällen, in denen infolge der durch Transfers geschaffenen Subventionsmöglichkeiten für Betriebe in den neuen Ländern – in direktem Gegensatz zu den ursprünglich mit der Aufhebung der Zonenrandförderung verfolgten Absicht – ein "Subventionsgefälle" Ost-West entsteht.

Dies haben sich "clevere" Firmeninhaber des früheren Zonenrandgebietes, insbesondere in Niedersachsen, zu Nutze gemacht: Sie verlagerten ihre Produktion über die "Subventionsgrenze" nach Osten und entließen dafür die Belegschaften am ursprünglichen Produktionsstandort. Während in einem solchen Fall die Unternehmer den Nutzen haben (der durch die geringeren Ostlöhne noch vermehrt wird), sind die Arbeiter und Angestellten, aus deren Steueraufkommen die Transfers überwiegend bestritten werden, die Geschädigten.

Bekannt geworden ist ein solcher Fall durch die Belegschaft der "Hemeyer Verpackungen" aus Bad Lauterberg im Harz, die sich derzeit massiv gegen derartige Unternehmerpraktiken gewehrt hat.

Der Text ist der Printpublikation "Zeitbilder: Ostdeutsche Wirtschaft im Umbruch 1970-2000" der bpb entnommen.

Fußnoten

1. Helmut Kohl, in: Der Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik. Erklärung und Dokumente, Bonn 1990, S. 58.
2. Theodor Waigel, in: Der Staatsvertrag. Grundlage der deutschen Einheit, hrsg. vom Presse- und Informationsamt der Bundesrepublik, Bonn 1990, S. 88.
3. Uli Busch, in: AG Perspektiven (Anm.1), S. 110.