Weißenfels Autobahn

Gewinn nur für die anderen

Der Fusionsvertrag von Berlin und Brandenburg von 1996 hätte die Region ruiniert


10.5.2006
Im Mai 1996 scheiterte die Volksabstimmung über eine Fusion der Bundesländer Berlin und Brandenburg. Zum Glück: Der damalige Fusionsvertrag hätte der Hauptstadtregion riesige Einnahmenverluste beschert.

Die Idee, Berlin und Brandenburg zu fusionieren, ist so alt wie die deutsche Einheit: Seit 16 Jahren wird in Politik, Wirtschaft, Medien und in der Bevölkerung immer wieder debattiert, ob, wie und wann aus den beiden Bundesländern eines werden kann. Gründe dafür gäbe es genug: Die Integration der Verwaltungen würde nicht nur Kosten senken, sondern vor allem den Wirtschaftsstandort Berlin-Brandenburg stärken, so die Befürworter in Politik und Wirtschaft.

Angesichts der schlechten Wirtschaftsdaten Brandenburgs und der desolaten Haushaltssituation in Berlin scheint dies dringend geboten. Im September 2003 reichte Berlin sogar Klage beim Bundesverfassungsgericht ein, um den Bund zur Zahlung von Sanierungshilfen zu verpflichten. Das Land befinde sich "seit längerem in einer extremen Haushaltsnotlage, aus der es sich aus eigener Kraft nicht befreien kann", so der Berliner Senat.

So aktuell diese Fragen sind – bereits 1990 beschäftigten sie west- und ostdeutsche Politiker bei den Verhandlungen über die deutsche Einheit und den administrativen Zuschnitt der neuen Bundesländer. 1993 begannen Verhandlungen zwischen Berlin und Brandenburg, 1995 unterschrieben die Regierungschefs einen Fusionsvertrag. Doch als im Mai 1996 die Bürger beider Länder in einer Volksabstimmung die Länderfusion besiegeln sollten, stimmte die Mehrheit der Brandenburger mit "Nein". Doch damit war das Thema längst nicht vom Tisch: Bis heute flammt die Debatte immer wieder neu auf.

Gegen die "Verostung"



Ungeachtet des gescheiterten Fusionsversuchs von 1996 vertieften Berlin und Brandenburg ihre Zusammenarbeit. Schon jetzt kooperieren die Länder in der so genannten Gemeinsamen Landesplanung, in den Politikbereichen Öffentlicher Nahverkehr, Justiz und Polizei, Bildung, Öffentlich-Rechtlicher Rundfunk und in der Wirtschaftsförderung. 22 Staatsverträge regeln bis heute diese Zusammenarbeit. Mit dem Bau des gemeinsamen Großflughafens Berlin-Brandenburg International ist ein Prestigeprojekt dazugekommen.

Doch auch heute haben es die Befürworter der Fusionsidee schwer, sich durchzusetzen: Denn wenngleich die Vorteile einer Länderverschmelzung klar auf der Hand zu liegen scheinen, birgt das komplexe Thema Hindernisse. Immerhin zwingt eine Fusion die Länder dazu, ihre Verfassungen zu integrieren und Einigung über die vitalen Aufgaben eines Landes zu erzielen: Finanzen, Bürokratie, Politik und Personal. Neben den Sachfragen spielen zudem in der Debatte auch Emotionen eine Rolle, wie die Geschichte des berlinisch-brandenburgische Fusionsversuchs zeigt.

Bereits als Brandenburgs Ministerpräsident Manfred Stolpe (SPD) 1991 ankündigte, eine Kooperation zwischen Berlin und Brandenburg in zentralen Fragen der Landes- und Verkehrsplanung sowie in der Bildung anzustreben, meldeten sich Kritiker zu Wort: Brandenburger warnten vor der politischen Dominanz der Hauptstadt. Westberliner machten dagegen gegen die "Verostung der Stadt" mobil.

Knackpunkt Finanzausgleich



Doch noch im selben Jahr setzten Ministerpräsident Stolpe und der Regierende Bürgermeister von Berlin, Eberhard Diepgen (CDU), eine Kommission ein, die die Voraussetzungen für eine Fusion ausloten sollte. Der Knackpunkt: die Klärung der Finanzen. Berlin beharrte auf seinem Stadtstaatenprivileg und den damit verbundenen Sonderzuweisungen aus dem Länderfinanzausgleich. In dieser Frage fand die Kommission keine Lösung. Ihre Empfehlung war dennoch eindeutig: rasche Fusion bis 1999.

Auch die Fusionsgespräche, die im Februar 1993 begannen, brachten keine konkreten Ergebnisse in der Finanzfrage. Vereinbart wurde nur, dass die Landesmittel dorthin fließen sollten, wo Landes- und Kommunalaufgaben wahrgenommen werden. Der Fusionsvertrag von 1995 sah schließlich vor, dass es zwischen Berlin und Brandenburg ein dauerhaftes Finanzausgleichssystem geben sollte, das Berlin den Zufluss von Geldern sicherte. Zuvor hatte die Bundesregierung ein Gesetz verabschiedet, nach dem auch ein fusioniertes Bundesland bis 2013 die Finanzmittel bekommen sollte, die Berlin durch sein Stadtstaatenprivileg erhielt – 4,5 Milliarden Mark jährlich.

Doch am 5. Mai 1996 scheiterte die Volksabstimmung am Votum der Brandenburger: Während die Berliner mit 53,4 Prozent dafür stimmten, lehnten die märkischen Bürger das Vertragswerk mit 62,7 Prozent ab. Die Politik stand vor einem "Scherbenhaufen", wie Stolpe wortwörtlich bekannte – sie hat nicht vermitteln können, welche Vorteile das Zusammengehen der beiden Länder hätte haben können. Zu stark war die Besorgnis der Brandenburger gewesen, gegenüber Berlin finanziell benachteiligt und politisch dominiert zu werden.

Gewinn nur für die anderen



Das Ziel der Länderverschmelzung wurde auf unbestimmte Zeit verschoben. Eine verpasste Chance? Der Finanzwissenschaftler Helmut Seitz ist anderer Meinung: "Wir können glücklich sein, dass die Fusion damals nicht zustande gekommen ist", so der Professor von der Technischen Universität Dresden. Der Fusionsvertrag habe fatale finanzpolitische Fehlentscheidungen enthalten. "Die Übergangsregelung etwa, die Berlin die Beibehaltung des Stadtstaatenprivilegs für rund 15 Jahre sicherte, wäre der Todesstoß für diese Region gewesen!", sagt Seitz.

Der Grund: Die Einsparungen durch eine Fusion sind keineswegs so hoch, dass sie die Finanzverluste ausgleichen würden, die auf das fusionierte Bundesland zukämen, denn Berlin müsste auf die Zahlungen aus dem Länderfinanzausgleich verzichten. Wäre der Fusionsvertrag von 1996 in Kraft getreten, hätte das für die Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg Einnahmenverluste von rund 2,6 Milliarden Euro bedeutet. Diese Zahl hat Seitz in seinem finanzpolitischen Gutachten zur Länderfusion errechnet, dass er im Februar 2004 im Auftrag der Vereinigung der Unternehmensverbände in Berlin und Brandenburg erstellte.

Die Gewinner einer Verschmelzung wären letztlich nicht Berlin und Brandenburg gewesen, so Seitz in seinem Gutachten, sondern der Bund und die anderen Länder, denen der größte Teil der fusionsbedingten berlinisch-brandenburgischen Steuermehreinnahmen zugefallen wäre. "Der Anreiz, unter solchen Bedingungen zu fusionieren", meint Seitz, "ist verständlicherweise gering". Deshalb sei es notwendig, die finanziellen Verluste zu kompensieren. Für den Dresdner Finanzwissenschaftler ist dies der Dreh- und Angelpunkt für den Erfolg jedes neuen Anlaufs in Richtung Länderfusion.

Dass aber eine Verschmelzung der Länder grundsätzlich sinnvoll wäre, davon ist Seitz überzeugt. Die Synergie- und Integrationseffekte der Fusion sind für ihn das schlagende Argument, mehr noch als alle Kosteneinsparungen: "Der Abbau bürokratischer Hemmnisse könnte wichtige Wachstumsimpulse geben und die Region im interregionalen und internationalem Wettbewerb stärken", sagt der Finanzwissenschaftler. "Das wäre gut für die Wirtschaft – und die Menschen".

Klare Rahmenbedingungen



Dem stimmen die Wirtschaftsverbände in Berlin und Brandenburg zu, die mit dem Seitz-Gutachten vor zwei Jahren versuchten, den Fusionsprozess anzukurbeln. Allerdings mit mäßigem Echo in der Politik. 2001 hatten sich zwar Diepgen und Stolpe auf einen neuen Zeitplan geeinigt, der 2006 ein weiteres Referendum und 2009 die Fusion vorsah. Doch während für Berlin die Fusion noch immer ein zentrales Anliegen ist, zögert Stolpes Nachfolger, Brandenburgs Ministerpräsident Matthias Platzek. Er will sich auf keinen Zeitplan festlegen lassen und erklärte Ende April 2006: "Ehe wir die Debatte neu beginnen, brauchen wir Klarheit über die finanziellen Rahmenbedingungen". Der Koalitionspartner sieht das allerdings anders: Innenminister Jörg Schönbohm (CDU) möchte 2009 eine Entscheidung treffen und bis 2011 dann die Fusion anpeilen.

Die Bevölkerung in Brandenburg könnte diesmal mitziehen: 2004 sprachen sich schon nach einer Umfrage von Forsa und der Freien Universität Berlin 78 Prozent der Berliner und 58 Prozent der Brandenburger für ein Zusammengehen ihrer Bundesländer aus. Eine im März 2006 veröffentlichte Umfrage der Industrie- und Handelskammern in Berlin und Brandenburg bestätigt das Ergebnis: 77 Prozent der Berliner und 60 Prozent der Brandenburger Unternehmen wollen eine Fusion.



 

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