URL: http://www.bpb.de/politik/innenpolitik/demografischer-wandel/70951/nur-noch-passbehoerde

Nur noch Passbehörde?

Viele Kommunen sind in Finanznot : Für gestaltende Politik fehlt das Geld.

Die Haushaltskrise ist für viele Kommunen - in Ost und West - zum Dauerzustand geworden. Im Grundgesetz ist das Recht auf Selbstverwaltung verankert, doch für gestaltende Politik fehlt das Geld. Ob bei der Kinderbetreuung oder Hartz IV: Die Kommunen beklagen, dass Bund und Länder Aufgaben an sie delegieren, ohne die Kosten zu tragen.

Der eine wartet auf seine Bau-Erlaubnis, die andere auf ihren Reisepass. Wir besuchen das Fußballstadion, den Märchenbrunnen und nicht zuletzt die Schule: In unserem Alltag sind wir abhängig von kommunalen Aufgaben. Aber was passiert, wenn die Finanznot eine Kommune lähmt und Gestaltungsräume verloren gehen?

"In manchen Kommunen herrscht echte Finanznot. Da ist von kommunaler Selbstverwaltung keine Rede mehr", sagt Roland Schäfer, Bürgermeister von Bergkamen und Präsident des Deutschen Städte- und Gemeindebundes. Auch im nordrhein-westfälischen Bergkamen musste gespart werden, nicht zuletzt weil die rund 52.000 Einwohner zählende Stadt mit einer Arbeitslosenquote von etwa 21 Prozent kämpft. "Wir haben eine Fülle an Einzelmaßnahmen umgesetzt. Alles Sachen, die nicht schön waren und durchaus mit Ärger und Aufregung bei der Bevölkerung verbunden waren." So wurde ein Freibad geschlossen, ein Hallenbad privatisiert. Ein Begegnungszentrum machte dicht, um ein anderes zu erhalten, Grundstücke wurden verkauft oder verpachtet: alles klassische Mittel der Haushaltskonsolidierung. "Unter dem Strich waren die Maßnahmen sehr wirksam", sagt Schäfer. Bergkamen rechnet ab 2007 mit einem Haushaltsplus – dann werden die Kredite getilgt.

Der Deutsche Städte- und Gemeindebund repräsentiert über 12.500 Städte und Gemeinden bundesweit. Sicherlich, räumt Schäfer ein, könnten manche noch effizienter wirtschaften. "Aber viele haben ihre Hausaufgaben gemacht. Sollen die sich von allen freiwilligen Leistungen trennen?". Kommunen würden dann langfristig nur noch verwalten ohne politisch zu gestalten. Die Kommune als Passbehörde? "Das kann nicht das Ziel sein", sagt Schäfer. "Insbesondere in Deutschland, wo es eine starke Selbstverwaltung gibt, die zur sozialen Stabilität beiträgt. Die Kommunen sind der erste Kontakt, der erste Eindruck vom Staat." Auf kommunaler Ebene ist den Bürgerinnen und Bürgern die Politik am nächsten – hier sind die politischen Akteure greifbar, die verschiedenen Interessengruppen unmittelbar sichtbar. Die Kommunen erfüllen damit auch eine legitimatorische Funktion, indem sie direkte Kritik und Unzufriedenheit der Bevölkerung filtern sowie Partizipation ermöglichen. Die Abkehr von diesem Prinzip wäre ein Schritt hin zur Konzentration der Entscheidungen auf zentrale staatliche Einrichtungen.

Leere Kassen als Dauerzustand

Mit der sich verschärfenden Haushaltslage der letzten Jahre hat die Debatte um kommunale Selbstverwaltung an Brisanz gewonnen. "In den alten Bundesländern gab es auch schon während der 1970er und 1980er Jahre klamme Haushalte, aber nicht über längere Zeiträume", sagt Albrecht Göschel, Wissenschaftler am Deutschen Institut für Urbanistik. Seit den 1990er Jahren ist die Haushaltskrise für manche Kommune zum Dauerzustand geworden. Die langfristigen Schulden der Kommunen lagen 2005 bei rund 88,5 Milliarden Euro. Für 2006 wird ein Jahresdefizit von rund 4,5 Milliarden Euro erwartet. Dabei passt das Bild armer Ost- und reicher Westgemeinden nicht mehr: In Nordrhein-Westfalen operiert heute fast die Hälfte der Gemeinden mit Haushaltssicherungskonzepten. Man wurstelt sich durch, nicht selten am Rande der Legalität. Doch trotz Stellenabbau, Gebührenanhebungen und Immobilienverkäufen bleibt die Trendwende aus.

Das macht auch der Rückgang der jährlichen Sachinvestitionen deutlich: Seit 1992 sind diese um fast 45 Prozent bundesweit gesunken, von 33,5 auf 18,7 Milliarden Euro in 2005. Als dramatisch gilt ebenso der Anstieg der Kassenkredite, der kurzfristigen Schulden, die eigentlich für temporäre Zahlungsengpässe gedacht sind. Im Jahr 2000 lagen diese noch bei 6,9 Milliarden Euro, doch 2005 beliefen sich die Kassenkredite auf 23,9 Milliarden Euro – eine Zunahme von rund 340 Prozent. Mit diesen kurzfristigen Liquiditätsspritzen finanzieren manche Kommunen auf haushaltspolitisch bedenkliche Weise seit Jahren ihre laufenden Ausgaben.

Vom Museum bis zur Müllabfuhr

Im Grundgesetz ist das Recht auf kommunale Selbstverwaltung verankert. Auch die Landesverfassungen enthalten diese Garantie. In Artikel 28, Absatz 2 des GG heißt es: "Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. [...] Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; [...]". Die originären Selbstverwaltungsaufgaben, die freiwilligen Leistungen, umfassen die Bereiche Kultur, Sport und Freizeit – der Museumsbau, der Erhalt der Grünanlagen etc. Daneben gilt es gesetzlich übertragene Aufgaben zu erfüllen, wobei die Kommunen über das "Wie" entscheiden: bei der Müllabfuhr, der Strom- und Wasserversorgung, dem Bau von Kindergärten. Ebenso übernehmen die Kommunen Pflichtaufgaben, wie die Auszahlung von Wohngeld, die Bereitstellung der Rettungsdienste, die Passbehörde. Hier handeln die Kommunen gemäß staatlicher Vorgaben.

Um ihre Aufgaben zu erfüllen, erhalten die Kommunen zum einen Zuweisungen durch den Bund und die Länder. Innerhalb der Länder gibt es wiederum einen kommunalen Finanzausgleich, denn da nicht jede Gemeinde ihr eigenes Krankenhaus oder Theater hat, nutzen die Bürgerinnen und Bürger auch die Leistungen anderer Gemeinden. Zum anderen erheben die Kommunen Entgelte, wie den Schwimmbadeintritt oder die Gebühr für eine Bau-Erlaubnis. Hierbei dürfen keine Gewinne erzielt, sondern lediglich die Kosten gedeckt werden. Außerdem verfügen die Kommunen über eigene Steuereinnahmen, hierzu zählt vor allem die Gewerbesteuer.

2005 lagen die Gewerbesteuereinnahmen der Kommunen bei knapp 25 Milliarden Euro, nach Abzug der an Bund und Länder zu zahlenden Gewerbesteuerumlage. Die Talsohle der Jahre 2002 und 2003 mit 17,7 bzw. 17 Milliarden Euro scheint damit durchschritten. Doch die hohen Schuldenberge fressen jedes Haushaltsplus. Auch wachsen die Ausgaben der Kommunen stetig an: Vor allem strukturschwache Gemeinden müssen immer mehr für soziale Leistungen aufbringen. Außerdem beklagen die Kommunen, dass Bund und Länder zunehmend Aufgaben an sie delegieren, ohne die Kosten zu tragen. Ein Streitpunkt ist die Kinderbetreuung. Aus Sicht der Kommunen beteiligt sich der Bund nicht ausreichend, obwohl diese Leistung eine besondere gesellschaftspolitische Funktion erfülle. Ebenso ist die Arbeitsmarkt-Reform Hartz IV in Teilen umstritten. Bislang trägt der Bund rund 29 Prozent der Unterkunftskosten für Langzeitarbeitslose. Ein von beiden Seiten umstrittener Posten: Während der Bund gerne schon 2005 ausgestiegen wäre, fordern die Gemeinden eine höhere Beteiligung.

Es wird Gewinner und Verlierer geben

Die Finanznot bedroht - in Ost und West gleichermaßen - insbesondere Kommunen mit hohen Arbeitslosenquoten, demographischer Alterung und Abwanderung. Die Hoffnung sind neue Unternehmen sowie junge, gut qualifizierte Arbeitskräfte. Um diese anzulocken, treten die Städte und Gemeinden zunehmend in direkte Konkurrenz. Auch Bergkamen nimmt an diesem Wettstreit teil: Brachflächen wurden erschlossen, die Stadt investiert in Marketing und Tourismus, ein Kohleumschlaghafen wurde zu einem modernen Sportbootshafen umgewandelt. Immer mehr Städte und Gemeinden entwickeln eine eigenständige Wirtschafts- und Standortpolitik und damit neue Räume lokaler Autonomie. Mit der Internationalisierung der Märkte hat die lokale Wirtschaftspolitik stark an Bedeutung gewonnen.

"Wenn sich alle Bemühungen allein auf Wirtschaftspolitik konzentrieren, kann dies als neue Fessel oder aber als lokale Politikgestaltung gesehen werden", sagt Göschel – letztlich eine Bewertungssache. Doch schon jetzt versuchen Städte und Gemeinden teils um fast jeden Preis Unternehmen für sich zu gewinnen, sei es durch günstige Grundstücke oder andere Anreize. So droht ein Wettbewerb, der tendenziell ruinös verlaufen könne, so Göschel. "Es wird notwendigerweise nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer geben müssen. Letztere werden in einen Existenz gefährdenden Schrumpfungsprozess geraten." Eine Gefahr, der es entgegen zu wirken gilt, denn immerhin haben die Bürgerinnen und Bürger ein Recht auf Chancengleichheit und Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse – in allen Städten und Gemeinden bundesweit.