Dossier Familienpolitik

15.12.2014 | Von:
Martin Bujard

Föderalismus und Bundesressorts

Die Familienpolitik ist eine Querschnittsaufgabe der politischen Institutionen Deutschlands. Dabei sind mit Bund, Ländern und Kommunen mehrere Ebenen beteiligt und auf Bundesebene gleich mehrere Ministerien. Dieses Zusammenwirken erhöht die Notwendigkeit der Koordination und erschwert jedoch auch Reformen. Angesichts über 150 verschiedener familienpolitischer Maßnahmen wird häufig eine drastische Reduzierung gefordert. Doch eine Fokussierung auf wenige Maßnahmen ist zu kurz gedacht, so der Politikwissenschaftler Martin Bujard. Denn reduziere man die Komplexität der Familienpolitik, laufe man Gefahr, viele unterschiedliche Lebensbereiche von Familie auszuschließen. Der Autor empfiehlt der Politik, bestehende Widersprüchlichkeiten der Familienpolitik zu reduzieren sowie deren Leistungen und Ziele verständlicher und transparenter zu machen.

Spielende Kinder vor dem Reichstag in BerlinEs gibt über 150 verschiedene familienpolitische Maßnahmen. Viele fordern eine Reduzierung, doch die vielfältige Lebensrealität von Familien braucht ein breites Angebot der Unterstützung. (© picture-alliance)

Für die Familienpolitik ist das Bundesfamilienministerium zuständig? Nicht nur. Betrachtet man das Finanzvolumen trägt das Bundesfamilienministerium sogar nur einen Bruchteil davon. Denn der Haushalt des Ministeriums beläuft sich auf 6,6 Milliarden Euro, während die Summe der familienpolitischen Ausgaben insgesamt – je nach Definition – bei 86,3 Mrd. oder 200,3 Mrd. Euro liegt (siehe hierzu "Familienpolitische Geldleistungen"). Mehrere Ministerien auf Bundesebene, die Bundesländer und die Kommunen gestalten gemeinsam die deutsche Familienpolitik.

Nehmen wir als Beispiel ein paar familienpolitische Leistungen, die Familie Schmidt, so wollen wir unsere Beispielsfamilie nennen, in Anspruch nimmt:

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Familienpolitische Leistungen

Ehepaar Schmidt mit Max und LeoniEhepaar Schmidt mit Max und Leoni
Für ihre beiden Kinder, Max (2) und Leoni (7), erhält Ehepaar Schmidt monatlich 368 Euro Kindergeld. Die Kinder sind kostenfrei in der gesetzlichen Krankenkasse versichert, auch ihre Arzneimittel sind kostenfrei. Max geht in eine Kita, Leoni in eine Schule mit Nachmittagshort, die durch die öffentliche Hand gefördert werden. Die zusätzlichen Kinderbetreuungskosten, die die Schmidts zahlen, können sie von der Steuer absetzen. Familie Schmidt nutzt die örtliche Erziehungsberatung, Familienbildungsseminare, die große Kinderabteilung der Gemeindebücherei, vergünstigte Schulbeförderung und diverse Spielplätze. Als Beamter profitiert Herr Schmidt von Kinderzulagen und bei der Eigenheimförderung von der Kinderkomponente. Für Kindererziehungszeiten zahlt der Bund für Frau Schmidt in die gesetzliche Rentenversicherung ein. Im vergangenen Jahr haben beide Elterngeld bezogen und Frau Schmidt bekam eine Mutter-Kind-Reha finanziert.

Dies ist nur ein Ausschnitt der Berührungspunkte der Schmidts mit der Familienpolitik. Vermutlich wissen sie aber nicht, dass dabei sieben Bundesministerien, mehrere Ministerien ihres Bundeslandes, Regierungspräsidien, Sozialversicherungsträger und mehrere Abteilungen ihrer Kommune involviert sind.

Familienpolitik ist eine Querschnittsaufgabe und entsprechend eine Querschnittspolitik. Das bedeutet, dass in mehreren Bundesministerien familienrelevante Politiken gestaltet werden: nämlich den Ministerien für Familie, für Arbeit und Soziales, für Finanzen, für Gesundheit, für Bildung, für Umwelt und Bau sowie im Innenministerium. Dies erfordert einen hohen Koordinierungsaufwand für die Bundesregierung.

Aber familienpolitische Maßnahmen sind nicht ausschließlich in verschiedenen Bundesministerien angesiedelt, neben dem Bund sind auch Länder und Kommunen für unterschiedliche Maßnahmen zuständig, teilweise auch gemeinsam. Der Koordinierungsaufwand verstärkt sich dadurch erheblich. Hinzu kommt, dass die verschiedenen Akteure der Familienpolitik parteipolitisch unterschiedlich geprägt sind.

Familienpolitik als Querschnittsaufgabe auf Bundesebene

Warum ist Familienpolitik eine solche Querschnittsaufgabe, und lassen sich nicht alle Aufgaben im Familienministerium bündeln? Praktisch wäre das kaum möglich – und auch nicht vorteilhaft. Bei politischen Maßnahmen muss der Gesetzgeber entscheiden, bei welchem Ressort die Maßnahmen angesiedelt werden. Wenn familienpolitische Maßnahmen im Steuersystem verankert sind, so zum Beispiel das Ehegattensplitting, die Freibetragsalternative zum Kindergeld oder die Absetzbarkeit von Kinderbetreuungskosten, liegt die Zuständigkeit im Finanzministerium, das für die Gesamtheit der komplexen Steuergesetzgebung verantwortlich ist, sowie bei den Finanzämtern, die den Familien die Steuerbescheide mit den entsprechenden Vergünstigungen für Familien zusenden.

Ähnlich verhält es sich bei familienpolitischen Leistungen der Sozialversicherungen, die im Arbeits- und Sozialministerium sowie im Gesundheitsministerium angesiedelt sind. Die Familienkomponenten der Arbeitslosenversicherung oder der Sozialhilfe können nur sinnvoll innerhalb dieser Systeme berücksichtigt und ausgezahlt werden. Welchen Sinn würde es machen, wenn der Kinderanteil vom Wohngeld für ALG II-Empfänger über das Familienministerium laufen würde? Weder wären zwei getrennte Auszahlungen und Anträge für die Eltern hilfreich, noch eine Verwaltungsdoppelung effizient. Einer ähnlichen Logik folgen die Zuständigkeiten der Ministerien auch bei anderen Leistungen der Familienpolitik.

Andererseits erfordert diese ressortspezifische Fragmentierung einen erheblichen Koordinierungsaufwand, will man eine kohärente Familienpolitik erreichen. Insbesondere in Phasen, in denen sich Familienmodelle wandeln und die Grundausrichtung der Familienpolitik reformiert wird, kann dies zu erheblichen Inkohärenzen führen. Beispielsweise existieren zurzeit Widersprüchlichkeiten zwischen dem Ehegattensplitting und dem Elterngeld, da ersteres Anreize gegen und letzteres für die Erwerbstätigkeit von Müttern impliziert. Den Rahmen für eine notwendige Koordinierung könnten Kanzleramt und Bundeskabinett bilden. Aber auch eine „große Erzählung“ kann dazu beitragen, wenn diese eine Vision zukünftiger Familienpolitik vor dem Hintergrund der Lebenslagen junger Familien und familienpolitischer Ziele kommuniziert. Eine solche große Erzählung ist nur hilfreich, wenn sie breit in der Politik geteilt wird. Der Siebte Familienbericht (siehe hierzu "Familienberichte – Agenda-Setting in der Familienpolitik") ist eins der wenigen Beispiele dafür. Hier wurden unter dem Titel „Familie zwischen Flexibilität und Verlässlichkeit“ ganz unterschiedliche Aspekte des familiären Lebens untersucht und die politischen Dimensionen von Zeit (siehe hierzu "Familien-Zeitpolitik: Zeit für Fürsorge"), Infrastruktur (siehe hierzu "Familienbezogene Infrastruktur") und Geld (siehe hierzu "Familienpolitische Geldleistungen") identifiziert. Die These, Familien brauchen Zeit, Infrastruktur und Geld wurden in eine breite Öffentlichkeit getragen.

Zusammenspiel und Koordination von sieben Bundesministerien

Doch wie verteilen sich die Zuständigkeiten konkret? Das Bundesfamilienministerium hat im Jahr 2012 ein sehr detailliertes Tableau der öffentlichen familienpolitischen Leistungen bezogen auf 2010 zusammengestellt, das ohne die acht ehebezogenen Maßnahmen auf 148 Leistungen kommt. Infolge dieses Tableaus wurde die Zahl der familienpolitischen Leistungen intensiv in den Massenmedien thematisiert. Von den 148 einzelnen familienpolitischen Leistungen liegt die Zuständigkeit in:
  • 22 Fällen beim Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ),
  • 53 Fällen beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS),
  • 22 Fällen beim Bundesministerium für Finanzen (BMF),
  • 21 Fällen beim Bundesministerium für Gesundheit (BMG),
  • 14 Fällen beim Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF),
  • 8 Fällen beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS)[1],
  • 8 Fällen beim Bundesministerium des Innern (BMI).
Tabelle 1 gibt einen Überblick zu den einzelnen Leistungen, ihrer bundespolitischen Ministerzuständigkeit und ihrem Finanzvolumen. Dabei wird eine abgewandelte Zählung vorgeschlagen, die die einzelnen familienpolitischen Maßnahmen, so wie sie allgemein verstanden werden, nummeriert. Dabei werden Unteraspekte und Differenzierungen einer Maßnahme im Unterschied zur stärker aufgegliederten Zählung des BMFSFJ nicht als eigene Maßnahme mitgezählt. Ein Beispiel: Die Freibeträge für Kinder bei der Erbschafts- und Schenkungssteuer werden in der hier vorliegenden Zählung als eine Maßnahme gezählt (Nr. 12 in Tabelle 1), während das BMFSFJ hier drei Leistungen differenziert: die günstige Steuerklasse für Kinder, dem Freibetrag sowie Versorgungsfreibetrag für Kinder. Die Zählung des BMFSFJ ist für haushaltspolitische Analysen hilfreich, für die Öffentlichkeit jedoch missverständlich. Anders die neue Zählung, die 49 familienpolitische (ohne die ehebezogenen) Kernleistungen identifiziert.

Tabelle 1: Familienpolitische Leistungen nach Ressort und Finanzvolumen

Neue ZählungZählung BMFSFJMaßnahmein Mio. € (2010)Bundes-ressort
Steuer- rechtliche Maßnahmen11-6Kindergeld (inkl. die alternativen Freibeträge)41.780BMF
27Steuerabzug Kinderbetreuungskosten620BMF
38-9Kinderkomponenten Eigenheimförderung1.187BMF
410Steuerabzug Sonderbedarf Berufsbildung150BMF
511Entlastungsbetrag für Alleinerziehende355BMF
612-14Unterhaltshöchstbetrag (und weiteres nach §33 EStG)560BMF
715Sonderausgabenabzug für Schulgeld70BMF
816Ermäßigte Einkommensteuer für haushaltsnahe Beschäftigung425BMF
917Kinderzulage im Rahmen der Altersvorsorgezulage470BMF
1018Steuerfreiheit Arbeitgeber zur Betreuung von Kindern10BMF
1119Freibeträge für Kinder bei Arbeitnehmer-Sparzulage-BMF
1220-22Freibeträge für Kinder Erbschafts- und Schenkungssteuer-BMF
Geld- leistungen1323Kindergeld falls Einkommensteuer-Gesetz nicht greift100BMFSFJ
1424Kinderzuschlag399BMFSFJ
1525-26Elterngeld (inkl. Geschwisterbonus)4.583BMFSFJ
1627Beiträge für Kindererziehungszeiten an die gesetzliche Rentenversicherung (RV)11.637BMAS
1728-29Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz911BMFSFJ
1830Zahlungen nach dem Mutterschutz-Gesetz an Frauen ohne gesetzliche Krankenversicherung (GKV)3BMG
1931Zahlung an die Bundesstiftung "Mutter und Kind"97BMFSFJ
2032-39Familienkomponenten soziale Wohnraumförderung902BMVBS
2140-53Familienkomponenten ALG II, Sozialgeld nach Sozialgesetzbuch (SGB) II4.173BMAS
2254-60Familienkomponenten Sozialhilfe nach SGB XII3BMAS
2361-68Leistungen nach Bundesausbildungsförderungsgesetz1.948BMBF
2469-74Leistungen nach Aufstiegsfortbildungsgesetz7BMBF
2575-79Kinderzuschläge im öffentl. Dienst (inkl. zum Ruhegehalt)254BMI
2680Waisengeld für Hinterbliebene von Beamten44BMI
2781-82Familienkomponenten Beamtenversicherungen170BMI
Familien-bezogene Maßnahmen in der Sozial-versicherung2883-7, 98-101Beitragsfreie Mitversicherung Kinder, keine Zuzahlung17.468BMG
2988, 102Beitragsbefreiung GKV, PV bei Mutterschafts-, Elterngeld1.513BMG
3089-94Leistungen bei Schwangerschaft und Mutterschaft3.415BMG
3195Krankengeld bei Erkrankung des Kindes142BMG
3296Reha und medizinische Vorsorge für Mütter/Väter290BMG
3397Haushaltshilfe bei Erkrankung der Eltern von Kindern <1253BMG
34103-110Unfallversicherung (v.a. Rente bei Waisen, Behinderung)1.468BMAS
35111-2,117Erhöhter Leistungssatz Arbeitslosen- u. Kurzarbeitergeld807BMAS
36113-5,122Kinderbetreuungskosten bei Teilnahme an Maßnahmen45BMAS
37116Förderung der Berufsrückkehr nach SGB III-BMAS
38118-120Berufsausbildungsbeihilfe und Lehrgangskosten Azubis996BMAS
39121Beitragsfreie Arbeitslosenversicherung bei Kind <3-BMAS
40123, 125Rentenzahlungen für Kindererziehungszeiten (* vor 1921)258BMAS
41124,126-8Waisenrenten (inkl. Kinderzuschlag, Freibetrag etc.)756BMAS
42129Erziehungsrenten an geschiedene Ehegatten mit Kindern93BMAS
43130-132Leistungen bei Behinderung (nach SGB IX)-BMAS
Infrastruktur für Familien44133-135Kindertagesbetreuung (Krippe, Kiga, Tagespflege, etc.)16.183BMFSFJ
45136Schulbeförderung1.000BMFSFJ
46137-142Erzieherischer Kinder- u. Jugendschutz (§14-21 SGB VIII)396BMFSFJ
47143-145Ambulante u. stationäre Hilfe zur Erziehung (§ 27-35)6.255BMFSFJ
48146-147Eingliederungshilfe für Kinder/Jugendliche mit Behinderung3.463mehrere
49148Schwangerschaftskonfliktberatung100BMFSFJ
Ehebezogene Leistungen50aBegrenztes Realsplitting460BMF
51bEhegattensplitting19.790BMF
52cVerheiratetenzuschlag Beamte182BMI
53dEhebezogene Leistungen in der Beihilfe254BMI
54eWitwengeld nach Beamtenversorgungsgesetz2.741BMI
55fWitwen- und Witwerrenten38.093BMAS
56g-hFreie Mitversicherung nicht erwerbstätiger Ehegatten13.334BMG
Summe49148Familienbezogene Leistungen125.4627 Ressorts
56156Familienbezogene und ehebezogene Leistungen200.316
Quelle: Neue Zählung Martin Bujard, basierend auf BMFSFJ 2012.
Anmerkung: Ist kein Betrag genannt, bedeutet dies, dass sich die Ausgaben nicht exakt berechnen lassen.

Die Vielzahl von 148 bzw. 156 unterschiedlichen familienpolitischen Leistungen in Deutschland wird häufig kritisiert. Wie gesagt, entstammt die Zahl aus dem Finanztableau familienpolitischer Leistungen und ihrer spezifischen Zählweise. Die Kritik erscheint einleuchtend aufgrund der hohen Zahl. Nur hieße sie im Umkehrschluss, dass man viele der Leistungen streichen könnte. Wenn man 50 streichen würde, wären es immer noch 100 Maßnahmen. Doch bislang hat sich noch kein Kritiker hervorgetan, der eine entsprechende Zahl konkreter Vorschläge, um Leistungen zu streichen, genannt hat. Tatsächlich kann man über die Sinnhaftigkeit einzelner, weniger Maßnahmen nachdenken. Die pauschale Kritik an der Vielzahl und Heterogenität der Leistungen übersieht aber zwei Dinge:
  • Das besagte Finanztableau zählt oft einzelne Varianten einer Leistung mit, hat also ein niedriges Abstraktionsniveau. Beispielsweise werden die Leistungen bei Schwangerschaft und Mutterschaft detailliert als sechs Leistungen gezählt, beim Bafög werden acht einzelne Leistungen aufgelistet. Bei der in Tabelle 1 vorgestellten alternativen Zählweise käme man, wie beschrieben, auf 49 Maßnahmen, mit ehebezogenen Leistungen auf 56.
  • Die Lebensrealität von Familien ist vielfältig. Der Bedarf verändert sich zum einen im Familienzyklus mit dem Alter der Kinder. Zum anderen gibt es mit Alleinerziehenden, Mehrkindfamilien etc. bestimmte Gruppen, die spezifische Unterstützung bedürfen. Die deutsche Familienpolitik unterstützt Familien nicht nur finanziell durch Kinder- oder Elterngeld, sondern versucht auch, die Belange von Familien bei Bildung, Erziehung, Wohnungsbau, Arbeitslosigkeit, Gesundheit und Steuergerechtigkeit zu berücksichtigen.

Fußnoten

1.
Seit 2013 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB).
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Autor: Martin Bujard für bpb.de
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