Arzt läuft durch Krankenhausflur

5.9.2014 | Von:
Thomas Gerlinger
Michaela Röber

Das Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz 2012

Am 29. Juni 2012 verabschiedete der Deutsche Bundestag mit den Stimmen von CDU, CSU und FDP das Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz, das in wesentlichen Teilen am 1. Januar 2013 in Kraft tritt.

In seiner Beratungsstelle "Alzheimer Angehörigen- Initiative Leipzig e.V." sprechen Dr.Josef Hille und seine Frau Monika (Mitte) mit Teilnehmern einer Angehörigen- Selbsthilfegruppe, deren demenzkranke Angehörige zu Hause betreut werden, aufgenommen am 21.03.2012.Teilnehmer einer Angehörigen-Selbsthilfegruppe, deren demenzkranke Angehörige zu Hause betreut werden. Das Pflege-Ausrichtungsgesetz enthält eine Reihe von Leistungsverbesserungen für Demenzkranke. (© picture alliance / ZB)

Das Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz (PNG) enthält eine Vielzahl von Bestimmungen, die sich in folgende Hauptbereiche unterteilen lassen:
  • Leistungsverbesserungen, insbesondere für Demenzkranke
  • die Anhebung des Beitragssatzes zur sozialen Pflegeversicherung
  • die Einführung einer privaten Pflegezusatzversicherung, die mit einem staatlichen Zuschuss versehen wurde
  • die Stärkung von Rechten der Pflegebedürftigen
Die Pläne der konservativ-liberalen Koalition und das letztlich verabschiedete Gesetz blieben während des gesamten Gesetzgebungsprozesses heftig umstritten. Insbesondere galt dies für:
  • die Leistungen für Demenzkranke, denn diese wurden auf der einen Seite verbessert, allerdings blieben auf der anderen Seite die Verbesserungen hinter dem Bedarf zurück;
  • die Einführung einer privaten Pflegezusatzversicherung, denn diese stellt ein neues Element in der sozialen Pflegeversicherung dar.

Leistungsverbesserungen in der sozialen Pflegeversicherung

Das Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz enthält eine Reihe von Leistungsverbesserungen, die allesamt ab 2013 wirksam werden. Sie sollen vor allem folgende Funktionen erfüllen:
  1. Einige Leistungsverbesserungen dienen dazu – bis zu einer umfassenden Revision des Pflegebedürftigkeitsbegriffs, mit dem der besondere Versorgungsbedarf von Demenzkranken systematisch in der Pflegeversicherung berücksichtigt werden soll –, die Situation der Betroffenen kurzfristig zu verbessern. Diese Leistungsverbesserungen stellen eine Art Überbrückung bis zu diesem überfälligen Reformschritt dar.
  2. Andere Leistungsverbesserungen sollen dazu beitragen, die Leistungsinanspruchnahme in der Pflegeversicherung generell zu flexibilisieren. Damit werden zum einen neue Anreize für Angehörige geschaffen, die Pflege so weit wie möglich selbst zu übernehmen, zum anderen neue Möglichkeiten eröffnet, neue Angebotsformen zwischen ambulanter und stationärer Pflege zu nutzen (zum Beispiel betreutes Wohnen oder Wohngemeinschaften Pflegebedürftiger). Gerade auch die kostenintensive Versorgung im Pflegeheim soll durch solche Maßnahmen verringert werden.
Leistungsverbesserungen für Demenzkranke
Bei den Leistungsverbesserungen für Demenzkranke werden zum einen Leistungen für Demenzkranke in der Pflegestufe 0 angehoben, also für jene Pflegebedürftigen, bei denen der Medizinischer Dienst der Krankenversicherung (MDK) zwar einen Pflegebedarf festgestellt hat, dieser jedoch unterhalb des Umfangs der Pflegestufe I liegt (regelmäßige Pflegebedürftigkeit von mindestens sechs Monaten und mindestens 90 Minuten täglich).

Die betreffenden Personen erhalten neben den Leistungen, die schon heute gewährt werden können (100 Euro Pflegegeld beziehungsweise 200 Euro Pflegesachleistungen pro Monat), für zusätzliche Betreuungsleistungen ein Pflegegeld in Höhe von 120 Euro oder Pflegesachleistungen in Höhe von bis zu 225 Euro monatlich.

Auch in den Pflegestufen I und II können Demenzkranke, die einen erhöhten Betreuungsaufwand aufweisen, mehr Leistungen erhalten, nämlich:
  • in der Pflegestufe I Pflegegeld in Höhe von 305 Euro (+ 70 Euro) oder Pflegesachleistungen in Höhe von bis zu 665 Euro (+ bis zu 215 Euro) monatlich;
  • in der Pflegestufe II Pflegegeld in Höhe von 525 Euro (+ 85 Euro) oder Pflegesachleistungen in Höhe von bis zu 1.250 Euro (+ 150 Euro) monatlich.
Leistungsverbesserungen zur Flexibilisierung der Leistungsinanspruchnahme
Daneben sieht das Gesetz eine Reihe von Leistungsverbesserungen vor, die auf eine Flexibilisierung der Leistungsinanspruchnahme zielen. Das Motiv, durch die Vermeidung von stationärer Pflege Kosten zu sparen, spielt dabei eine wichtige Rolle. Folgende Maßnahmen sind in diesem Zusammenhang hervorzuheben:
  • Angehörige können neben den verrichtungsbezogenen Leistungskomplexen ("Module"), die ein definiertes Leistungspaket darstellen, auch bestimmte Zeitvolumina für die Pflege wählen. Sie können dann mit den Pflegediensten vereinbaren, welche Leistungen in diesem Zeitkontingent erbracht werden sollen.
  • In der Krankenversicherung sollen bei anstehenden Vorsorge- und Rehabilitationsmaßnahmen die besonderen Belange pflegender Angehöriger berücksichtigt werden.
  • Pflegenden Angehörigen wird das Pflegegeld zur Hälfte weitergezahlt, wenn Sie eine Kurzzeit- oder Verhinderungspflege für ihren Pflegebedürftigen in Anspruch nehmen.
  • Die Pflegekassen können zehn Cent pro Versicherte/pro Versicherten (rund acht Millionen Euro) für die Unterstützung von Selbsthilfegruppen bereitstellen.
  • Für ehrenamtliche Unterstützung als ergänzendes Engagement bei allgemeinen Pflegeleistungen in zugelassenen stationären Pflegeeinrichtungen können Aufwandsentschädigungen gezahlt werden.
  • Wohngruppen, die in Wohnformen leben, die zwischen ambulanter und stationärer Betreuung angesiedelt sind, können je pflegebedürftige Person mit 200 Euro zusätzlich gefördert werden.
  • Für Umbaumaßnahmen zur Gründung ambulanter Wohngruppen stehen insgesamt 30 Millionen Euro zur Verfügung (maximal 2.500 Euro (ab 2015: 4.000 Euro) je Person und 10.000 Euro (ab 2015: 16.000 Euro) je Wohngruppe).
  • Zuschüsse zur Anpassung des Wohnumfeldes können 10.228 Euro betragen, wenn mehrere Pflegebedürftige zusammen wohnen. Zielgruppe dieser Maßnahme sind ambulant betreute Wohngruppen. Bisher wurden maximal 4 x 2.557 Euro gezahlt.
Leistungsverbesserungen bei der ärztlichen Versorgung in Pflegeheimen
Jenseits der skizzierten Bestimmungen enthält das PNG auch noch Maßnahmen zur Verbesserung der ärztlichen Versorgung in Pflegeheimen. Diese Versorgung lässt in manchen Fällen doch sehr zu wünschen übrig und ist daher Anlass für vielfältige Kritik. Das PNG sieht nun vor, dass:
  • Heime und (Zahn-)Ärztinnen und (Zahn-)Ärzte mehr Vereinbarungen schließen sollen, um die medizinische Versorgung in den Pflegeheimen zu verbessern;
  • zu diesem Zweck (Zahn-)Ärztinnen und (Zahn-)Ärzte auch stärkere finanzielle Anreize für die Durchführung von Haus- beziehungsweise Heimbesuchen erhalten sollen.

Anhebung des Beitragssatzes in der sozialen Pflegeversicherung

Vom 1. Januar 2013 an wird der Beitragssatz zur Pflegeversicherung um 0,1 Prozentpunkte erhöht. Kinderlose zahlen dann 2,30 Prozent, Personen mit Kindern 2,05 Prozent vom beitragspflichtigen Bruttolohn. Mit den Mehreinnahmen sollen die Mehrleistungen finanziert werden. Allerdings werden die Leistungen der Pflegeversicherung mit dieser Erhöhung nur für einen Übergangszeitraum finanziert werden können. Die Höhe des Beitragssatzes wird im Zusammenhang mit der Überarbeitung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs grundlegend neu diskutiert werden müssen.

Ab 2015 wird der Beitragssatz für die Pflegeversicherung zunächst um 0,3 und anschließend um weitere 0,2 Prozentpunkte steigen. Dies sieht der Entwurf für das erste Pflegestärkungsgesetz der Großen Koalition vor. Kinderlose werden damit im Jahr 2015 voraussichtlich 2,6 Prozent ihres Bruttolohnes für die Pflegeversicherung zahlen. Fünf Milliarden Euro Mehreinnahmen erhofft sich die Bundesregierung damit, unter anderem um die Leistungen der Pflegeversicherung um vier Prozent anzuheben. Leistungen, die mit dem Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz 2012 neu eingeführt wurden, sind davon ausgenommen und werden stattdessen um 2,67 Prozent steigen.

Dies wird sicher nicht die letzte Erhöhung des Beitrags gewesen sein. Denn mit dem zweiten Pflegestärkungsgesetz möchte die Bundesregierung den Personenkreis ausweiten, der als pflegebedürftig angesehen wird. 2017 wird dafür voraussichtlich ein neues Verfahren zur Einschätzung der Bedürftigkeit inkraft treten. Siehe Kapitel "Pflegestärkungsgesetze".

Einführung einer privaten Pflegezusatzversicherung

Ordnungspolitisch die sicherlich einschneidenste Maßnahme des PNG ist die Einführung einer privaten Pflegezusatzversicherung. Mit ihr hofft der Gesetzgeber dazu beizutragen, die Finanzierung der Pflege im Alter zu unterstützen und die finanziellen Belastungen der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen zu begrenzen. Für den Abschluss einer Pflegezusatzversicherung erhalten Versicherte einen steuerfinanzierten Zuschuss von fünf Euro pro Monat. Auf diese Weise will der Gesetzgeber für die Bürgerinnen und Bürger einen Anreiz schaffen, eine solche Versicherung abzuschließen, und sie zugleich bezahlbar halten. Die Versicherungen unterliegen auf dem Gebiet dieser Zusatzversicherung diversen Auflagen:
  • Sie dürfen keine Antragstellerin und keinen Antragsteller aufgrund möglicher gesundheitlicher Risiken ablehnen.
  • Ebenso sind Risikozuschläge (zum Beispiel aufgrund von Vorerkrankungen) und Leistungsausschlüsse nicht erlaubt.

Stärkung der Rechte von Pflegebedürftigen

Schließlich sieht das Gesetz auch Bestimmungen vor, mit denen die Rechte der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen gestärkt werden sollen. Die Maßnahmen zielen darauf ab, die Krankenkassen und den MDK zu einem angemessenen und respektvollen Umgang mit den Pflegebedürftigen anzuhalten, die Servicequalität der Leistungen zu verbessern (zum Beispiel durch die Einhaltung bestimmter Fristen bei der Begutachtung und der Entscheidung über Anträge) und die Transparanz des Verfahrens und der Entscheidungen über die Pflegebedürftigkeit zu erhöhen. Im Einzelnen sieht das PNG in diesem Zusammenhang folgende Bestimmungen vor:
  • Der Spitzenverband Bund der Pflegekassen wird verpflichtet, für die Medizinischen Dienste verbindliche Servicegrundsätze ("Verhaltenskodex") zu erstellen.
  • Antragstellerinnen und Antragsteller sind darauf hinzuweisen, dass sie einen Anspruch auf Zusendung des MDK-Gutachtens haben.
  • Antragstellerinnen und Antragsteller erhalten automatisch eine Auskunft, ob die Durchführung einer Rehabilitationsmaßnahme angezeigt ist ("Rehabilitation vor Pflege").
  • Die Pflegekassen müssen Antragstellerinnen und Antragstellern künftig einen Beratungstermin innerhalb von zwei Wochen unter Nennung einer Ansprechpartnerin/eines Ansprechpartners anbieten.
  • Die Beratung soll in der häuslichen Umgebung der/des Versicherten oder in der Einrichtung, in der die/der Versicherte lebt, erfolgen, wenn die/der Versicherte dies wünscht.
  • Wenn der MDK innerhalb von vier Wochen nach Antragstellung keine Begutachtung durchführt, wird die Pflegekasse verpflichtet, der/dem Versicherten mindestens drei Gutachterinnern oder Gutachter zur Auswahl zu benennen, an die sie/er sich wenden kann.
  • Wenn die Pflegekassen Begutachtungsentscheidungen nicht fristgerecht treffen, dann haben sie künftig der Antragstellerin/dem Antragsteller für jede begonnene Woche der Fristüberschreitung 70 Euro als erste Versorgungsleistung zur Verfügung zu stellen.

Politische Kontroversen über das Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz

Im Zentrum der Kontroverse über das PNG standen die Reform des Leistungsrechts und die Bestimmungen zur Einführung einer privaten Pflegezusatzversicherung.
Im Hinblick auf das Leistungsrecht hoben die Regierungsparteien die Leistungserhöhungen insbesondere für Demenzkranke hervor. Darin sahen sie eine deutliche Verbesserung. Die von Oppositionsparteien, Gewerkschaften, Sozialverbänden und aus der Pflegewissenschaft geforderte Neufassung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs sei noch nicht möglich gewesen, weil wichtige Detailfragen noch zu klären seien. Dazu zähle unter anderem die Einstufung von Kindern und Behinderten sowie die Frage, wie mit Personen zu verfahren sei, deren Leistungsansprüche nach einer Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs geringer ausfallen würden als vorher.

Oppositionsparteien, Gewerkschaften, Sozialverbände und Vertreterinnen und Vertreter der Pflegewissenschaft kritisierten die Reform des Leistungsrechts als unzureichend. Es handele sich lediglich um punktuelle Verbesserungen, die dem tatsächlichen Bedarf von Demenzkranken in keiner Weise Rechnung trügen. Vor allem kritisierten sie den Verzicht des Gesetzgebers auf eine Neudefinition des Pflegebedürftigkeitsbegriffs, von dem sie sich auch eine angemessene Berücksichtigung des Versorgungsbedarfs von Demenzkranken versprachen. Sie hielten die vom Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung 2009 vorgelegten Vorschläge für eine sehr gut geeignete Grundlage zur Neuausrichtung des Leistungsrechts in der Pflegeversicherung. Nur vor diesem Hintergrund sei im Übrigen auch zu klären, wie eine nachhaltige Finanzierung der sozialen Pflegeversicherung auszusehen habe.

Im Jahr 2014 geht die Große Koalition tatsächlich das lange aufgeschobene Problem "Pflegebedürftigkeitsbegriff" an und erprobt im Sommer ein neues Beurteilungsverfahrungen bei 4.000 Pflegebedürftigen. Laut Bundesgesundheitsministerium soll künftig nicht mehr, wie bisher, zwischen körperlichen Gebrechen und psychischen oder kognitiven Einschränkungen unterschieden werden. Damit werden deutlich mehr Demenzkranke einen Zugang zu Pflegeleistungen erhalten können. Die Ergebnisse der Modellprojekte sollen in das Pflegestärkungsgesetz II mit einbezogen werden - ab 2017 dürfte der Medizinische Dienst der Krankenversicherung mit dem neuen Verfahren im Einsatz sein. Siehe Kapitel "Pflegestärkungsgesetze".

In ordnungspolitischer Hinsicht war die Einführung einer privaten Pflegezusatzversicherung umstritten. Die Regierungsparteien sahen darin eine angemessene Antwort auf den demografischen Wandel. Die Finanzierungslasten im Alter für die Pflege könnten auf diese Weise begrenzt werden. Der Zuschuss von fünf Euro je Versicherte/je Versicherten und Monat sei sozial gerecht, weil Geringverdienende eine relativ stärkere Förderung erführen als Besserverdienende.

Demgegenüber sahen die Reformgegnerinnen und -gegner in der Teilprivatisierung der Pflegeversicherung einen grundsätzlich falschen Weg. Das Umlageverfahren habe sich im Kern bewährt, sei zukunftsfähig und Instrument eines wirksamen Solidarausgleichs. Darüber hinaus sei der Betrag von fünf Euro pro Monat viel zu niedrig, um einen wirklichen Anreiz für den Abschluss einer Pflegezusatzversicherung zu schaffen. Gerade Geringverdienende könnten sich damit gar keine Zusatzversicherung leisten. Wenn überhaupt würden wohl eher Bezieherinnen und Bezieher mittlerer und höherer Einkommen von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Der staatliche Zuschuss dürfte gerade einmal die Verwaltungskosten der privaten Versicherungsunternehmen decken. Bei näherem Hinsehen entpuppe er sich als Instrument zur Förderung der privaten Versicherungswirtschaft. Die Regierung hätte besser daran getan, mit der Fördersumme Leistungsverbesserungen für die Versicherten in der sozialen Pflegeversicherung zu finanzieren.