Arzt läuft durch Krankenhausflur

1.3.2012 | Von:
Thomas Gerlinger

Vom Hersteller zu den Verbraucherinnen und Verbrauchern: Zulassung, Herstellung und Vertrieb von Arzneimitteln

Wie gelangt das Arzneimittel vom Hersteller zu den Verbraucherinnen und Verbrauchern? Wie erfolgt das Inverkehrbringen? Welche Rolle spielt die Pharmaindustrie in der Gesamtwirtschaft? Gibt es Einschränkungen beim Vertrieb von Arzneimitteln?
Betaferon-Verpackungen im Berliner Supply Center des Pharmakonzerns Bayer.Betaferon-Verpackungen im Berliner Supply Center des Pharmakonzerns Bayer. (© picture-alliance/dpa)


Die Zulassung von Arzneimitteln

Die Zulassung von Arzneimitteln in Deutschland

Die Arzneimittelzulassung wird in Deutschland ähnlich wie in anderen Ländern vom Staat reguliert. Die Zulassung und das Inverkehrbringen von Arzneimitteln sind im Arzneimittelgesetz (AMG) geregelt. Das AMG schreibt vor, dass Fertigarzneimittel der Zulassung durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) bedürfen. Das BfArM ist eine staatliche Behörde, die 1994 aus dem ehemaligen Bundesgesundheitsamt (BGA) hervorgegangen ist. Im Zulassungsverfahren müssen die Antragsteller die Wirksamkeit, die Unbedenklichkeit und die pharmazeutische Qualität des Arzneimittels nachweisen:
  • Die Wirksamkeit ist dann gegeben, wenn das Arzneimittel einen positiven Einfluss auf den Gesundheitszustand beziehungsweise die Krankheitssymptome nimmt.
  • Die Unbedenklichkeit liegt dann vor, wenn der gesundheitliche Nutzen und die schädlichen Nebenwirkungen (unerwünschte Arzneimittelwirkungen) in einem vertretbaren Verhältnis zueinander stehen.
  • Die pharmazeutische Qualität bezieht sich auf die "Beschaffenheit eines Arzneimittels, die nach Identität, Gehalt, Reinheit, sonstigen chemischen, physikalischen, biologischen Eigenschaften oder durch das Herstellungsverfahren bestimmt wird" (§ 4 Abs. 15 AMG).
Diese Kriterien werden häufig als die "drei Hürden" der Arzneimittelzulassung bezeichnet. Sie gehen auf die 1978 in Kraft getretene Novellierung des AMG zurück. Zuvor war ein Zulassungsverfahren vor dem Marktzutritt nicht vorgesehen, die Arzneimittel wurden lediglich amtlich registriert. Die Verabschiedung des Arzneimittelgesetzes stellte einen wichtigen Fortschritt bei der Qualitätssicherung dar. Ungeachtet dessen weisen Expertinnen und Experten auf nach wie vor existierende Schwachstellen der Arzneimittelzulassung in Deutschland hin. In diesem Zusammenhang werden vor allem folgende Probleme genannt:
  • Die amtliche Zulassung bescheinigt einem Arzneimittel nur die prinzipielle Wirksamkeit. Die subjektive Verbesserung des Gesundheitszustandes in einer geringen Zahl von Fällen reicht bereits für einen solchen Nachweis aus. Umgekehrt bedeutet dies, dass das BfArM einem Arzneimittel den Marktzutritt in der Regel nur dann verweigern kann, wenn es seinerseits dem Hersteller nachweist, dass das fragliche Medikament unwirksam ist. Zudem beschränkt sich das BfArM im Zulassungsverfahren weitgehend auf die Prüfung der Herstellerunterlagen und führt keine eigenen Untersuchungen durch.
  • Die klinischen Prüfungen sind in vielen Fällen nicht oder nicht angemessen auf die Praxis der Krankenversorgung zugeschnitten. Zum einen ist die Anzahl der Versuchspersonen recht niedrig und die Dauer der Prüfung eher kurz; zum anderen orientiert sich die Auswahl der Probandinnen und Probanden zumeist an dem Ziel, die Wirksamkeit des Medikaments möglichst frei von etwaigen "störenden" Einflüssen überprüfen zu können. Gerade diese Einflüsse sind im Versorgungsalltag aber eher die Regel als die Ausnahme. Männer mittleren Alters sind in diesen klinischen Prüfungen überrepräsentiert, Frauen, ältere Menschen und Kinder unterrepräsentiert.
Schließlich ist mit dem Arzneimittelrecht noch ein weiteres Problem verbunden. Mit der Novellierung des AMG erhielten alle nach dem alten Recht registrierten Medikamente eine pauschale Zulassung ("fiktive Zulassung"). Sie sollten bis 1990 in sogenannten Nachzulassungsverfahren nach den neuen Kriterien überprüft und gegebenenfalls vom Markt genommen werden. Allerdings verlief diese Überprüfung zunächst außerordentlich schleppend und war auch 25 Jahre nach der Verabschiedung des AMG noch nicht abgeschlossen: Mitte 2001 besaß nur die Hälfte der im Verkehr befindlichen Arzneimittel eine Zulassung nach dem "neuen" AMG. Nach wiederholten Interventionen der Europäischen Kommission wurde das Nachzulassungsverfahren für alte Arzneimittel gestrafft und unter starkem Zeitdruck bis 2005 abgeschlossen. Die skizzierte Zulassungspraxis bei Arzneimitteln hat dazu geführt, dass
  • die Zahl der zugelassenen Arzneimittel in Deutschland außerordentlich hoch und der Arzneimittelmarkt entsprechend intransparent ist und
  • der deutsche Arzneimittelmarkt durch einen immer noch hohen Anteil von umstrittenen Medikamenten gekennzeichnet ist.
Die Intransparenz des Arzneimittelmarktes wird vor allem dadurch gefördert, dass im Jahr 2006 in Deutschland etwa 40.000 Fertigarzneimittel zugelassen waren. Die Gesamtzahl der Arzneimittel, die Anfang 2012 im Zuständigkeitsbereich des BfArM lagen, betrug sogar 87.076 (www.bfarm.de). Damit liegt Deutschland hinter den USA an zweiter Stelle in der Welt; Schweden kommt hingegen mit 3.500 Arzneimitteln, Frankreich mit etwa 7.700 Arzneimitteln aus (Nink/Schröder 2003, S. 882). Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, dass in Deutschland im Unterschied zu vielen anderen Ländern zum einen bestimmte Heilwässer, Stärkungsmittel etc. zu den Arzneimitteln gerechnet werden und zum anderen nicht nur einzelne Wirkstoffe, sondern auch jede Dosierungsstärke und Darreichungsform bei der Zählung berücksichtigt werden. Aber: Auch wenn man dies in Rechnung stellt, bleibt die Zahl der auf dem deutschen Markt zugelassenen Arzneimittel im internationalen Vergleich doch außerordentlich hoch. Erfasst man lediglich die Anzahl der verordneten Wirkstoffe, kommt man für das Jahr 2004 auf ein Volumen von nur etwa 2.500 verordneten Wirkstoffen mit knapp 10.000 Standardaggregaten.

Umstrittene Arzneimittel sind solche Präparate, deren therapeutische Wirksamkeit nicht oder nicht in ausreichendem Maße durch kontrollierte klinische Studien nachgewiesen ist oder deren Nutzen-Risiko-Verhältnis als negativ angesehen wird. Für das Jahr 2012 wurden 51 Indikationsgruppen verordneter umstrittener Arzneimittel gezählt (zum Beispiel bestimmte Antidementiva, pflanzliche Hypnotika und Magnesiumpräparate) (Gesundheitsberichterstattung des Bundes 2012). Viele der auf dem deutschen Markt verordnungsfähigen umstrittenen Arzneimittel sind in den USA, in Großbritannien und in den skandinavischen Ländern nicht erhältlich beziehungsweise lediglich als Nahrungsergänzungsmittel zu beziehen. Daraus schließen pharmakologische und ärztliche Expertinnen und Experten, dass ohne Nachteil für die Patientinnen und Patienten auf diese umstrittenen Arzneimittel verzichtet werden könne. Im Jahr 2012 erfolgten knapp 34,2 Millionen Verordnungen umstrittener Arzneimittel mit einem Umsatz von insgesamt 755 Millionen Euro (Gesundheitsberichterstattung des Bundes 2012). Damit sind Verordnungsmenge und Umsatz bei umstrittenen Arzneimitteln im Vergleich zu den frühen 1990er-Jahren deutlich zurückgegangen.

Die Europäisierung der Arzneimittelzulassung
Insbesondere seit den 1990er-Jahren ist die Bedeutung der Europäischen Union für die Arzneimittelzulassung stark gewachsen (Rosenbrock/Gerlinger 2006). In den Mitgliedsstaaten der EU sind derzeit drei unterschiedliche Wege für die Zulassung möglich:
  • das zentrale Zulassungsverfahren
  • das dezentrale Zulassungsverfahren
  • das nationale Zulassungsverfahren
Beim zentralen Zulassungsverfahren wird einem Arzneimittel durch die Europäische Kommission die Zulassung für den gesamten EU-Raum erteilt. Es ist für innovative, biotechnologische Präparate und – seit 2004 – für neue Wirkstoffe zur Behandlung von Krebserkrankungen, neurogenerativen Erkrankungen, Diabetes und AIDS obligatorisch. Für andere Medikamente, die auch als innovativ eingestuft werden, kann dieses Verfahren gewählt werden. Beim zentralen Zulassungsverfahren muss die Zulassung bei der Europäischen Arzneimittel-Agentur (European Medicines Agency – EMA, früher: European Medicines Evaluation Agency – EMEA) in London beantragt werden. In der EMA ist ein Evaluierungskomitee dafür zuständig, Empfehlungen über die Zulassung auszuarbeiten. Es setzt sich aus jeweils zwei Vertreterinnen und Vertretern der nationalen Zulassungsbehörde zusammen. Die EMA leitet die Empfehlung des Evaluierungskomitees an die Europäische Kommission weiter, die auf dieser Grundlage schließlich über die Zulassung entscheidet. Hat ein Arzneimittel dieses Verfahren erfolgreich durchlaufen, ist es automatisch in allen Mitgliedsstaaten der EU zugelassen. Das zentrale Zulassungsverfahren gewinnt seit seinem Inkrafttreten stark an Bedeutung: Von den 29 im Jahr 2008 in Deutschland erstmals in die Therapie eingeführten neuen Arzneimittelstoffen wurden allein 23 auf diesem Weg zugelassen (Nink/Schröder 2006, S. 47).

Das dezentrale Anerkennungsverfahren müssen alle anderen Arzneimittel durchlaufen, für die die Zulassung in mehr als einem Mitgliedsstaat beantragt wird. Die Zulassung erfolgt durch die EU-Mitgliedstaaten. Jedoch handeln diese auf der Grundlage eines gemeinsamen Verfahrens, das auf der wechselseitigen Anerkennung von Zulassungskriterien und -entscheidungen durch alle EU-Mitgliedsstaaten beruht. Bei diesem Verfahren werden Zulassungsanträge in einem Referenzmitgliedsstaat und in den anderen Mitgliedsstaaten gestellt, in denen eine Zulassung angestrebt wird. Die Zulassungsbehörde des Referenzmitgliedsstaates entscheidet über die Erstzulassung des Medikaments. Bei einer positiven Entscheidung hat der Hersteller einen Anspruch darauf, dass die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedsstaaten diese Entscheidung anerkennen. Diese dürfen eine Anerkennung der Erstzulassung nur in begründeten Ausnahmefällen verweigern. Wenn dies dennoch geschieht, kann das betreffende Unternehmen versuchen, die Zulassung über ein europäisches Schiedsverfahren unter Beteiligung der EMA zu erreichen. Die in diesem Schiedsverfahren getroffene Entscheidung ist dann für alle Beteiligten bindend. Beim dezentralen Anerkennungsverfahren spielen also Entscheidungen auf europäischer Ebene eine deutlich geringere Rolle als beim zentralen Verfahren.

Das nationale Zulassungsverfahren findet bei allen Arzneimitteln Anwendung, die nicht zwingend unter das dezentrale Zulassungsverfahren fallen und nur in einem Mitgliedstaat vertrieben werden sollen. In Deutschland ist in diesem Fall das BfArM zuständig.

Mit der Einführung des zentralen beziehungsweies dezentralen Zulassungsverfahrens für den internationalen Vertrieb von Arzneimitteln hat das nationale Zulassungsverfahren stark an Bedeutung verloren. Der Trend zur Europäisierung der Arzneimittelzulassung setzt sich weiter fort. Im Jahr 2004 hat die Europäische Kommission wichtige Veränderungen am europäischen Zulassungsverfahren vorgenommen. Sie beschloss ein beschleunigtes Zulassungsverfahren für solche Arzneimittel, an denen wegen ihrer Bedeutung für die öffentliche Gesundheit und wegen ihres innovativen Charakters ein besonderes Interesse besteht. Zudem wurde die Praxis der Dauerzulassung eines Medikaments geändert: Musste die Zulassung bisher alle fünf Jahre erneuert werden, so ist nun lediglich eine einmalige Überprüfung fünf Jahre nach der Erstzulassung erforderlich.

Die Europäisierung der Arzneimittelzulassung geht auf Bestrebungen der Europäischen Kommission und des Europäischen Rats zur Schaffung eines europäischen Arzneimittelmarkts zurück. Damit sollen bisherige Wachstumshemmnisse für die pharmazeutische Industrie beseitigt werden. Diese spielt in der industriepolitischen Strategie der Europäischen Kommission eine große Rolle, weil sie als ein innovativer und zukunftsträchtiger Wirtschaftszweig mit einem großen Potenzial zu Schaffung neuer Arbeitsplätze angesehen wird.

Insgesamt wurden im Jahr 2008 in Deutschland 2.231 Humanarzneimittel neu zugelassen. Darunter befanden sich 324 Fertigarzneimittel mit neuen, bis dahin wissenschaftlich nicht allgemein bekannten Arzneistoffen (nach § 49 AMG). 120 Fertigarzneimittel wurden durch die Europäische Kommission in Brüssel aufgrund eines Votums der EMA zugelassen (Fricke/Schwabe 2009, S. 46). Allerdings ist bei diesen Zulassungszahlen zu berücksichtigen, dass die EU-Zulassung auch unterschiedliche Packungsgrößen als jeweils separates Fertigarzneimittel definiert.

Wissenscheck
Die Europäisierung der Arzneimittelzulassung

Frage 1 / 3
 
Welche Arzneimittel bedürfen der Zulassung durch das zentrale Zulassungsverfahren?









Patentschutz für Arzneimittel
Neu zugelassene Arzneimittel verfügen über einen Patentschutz von 20 Jahren. Dieser Zeitraum gilt vom Zeitpunkt der Patentanmeldung an, nicht von dem der Marktzulassung. Da im Allgemeinen eine frühzeitige Patentanmeldung – bereits während des Entwicklungsprozesses – notwendig und das Zulassungsverfahren häufig sehr langwierig ist, kann die effektive Patentlaufzeit erheblich kürzer ausfallen. Vor diesem Hintergrund hat die EU eine Ergänzung nationalstaatlicher Regelungen vorgenommen und garantiert jedem Arzneimittel einen 15-jährigen Patentschutz ab dem Zeitpunkt der Marktzulassung. Nach Ablauf des Patentschutzes können andere Unternehmen Nachahmerpräparate auf dem Markt anbieten.


Links ins Internet

Gesundheitspolitik - Links