Rentenpolitik

Schaffung eines einheitlichen Rentenrechts – aber wie?


30.9.2014
Ein einheitlicher Modus der Rentenberechnung ist nicht absehbar – zumindest solange sich die Einkommensverhältnisse in Ost und West noch deutlich unterscheiden. Jeder andere denkbare Lösungsweg würde weitere Akzeptanzdebatten provozieren.

Eine Gruppe Senioren ist am 14.04.2014 am Rheinufer in Mainz (Rheinland-Pfalz) unterwegs.Die Angleichung der Einkommensverhältnisse zwischen den alten und neuen Bundesländern ist in noch immer nicht vollzogen. Legt man die durchschnittliche prozentuale Lohnzuwachsrate der letzten zehn Jahre zugrunde würde es knapp 130 Jahre dauern, bis der Angleichungsprozess endgültig abgeschlossen wäre. (© picture-alliance/dpa)

Ausgangssituation



Die empirischen Daten zeigen deutlich, dass nur bis Mitte der 1990er Jahre von einem nennenswerten Angleichungsprozess der ostdeutschen Bruttolöhne- und -gehälter gesprochen werden kann. Entgegen aller ursprünglichen Erwartungen hat sich der Angleichungsprozess erheblich verlangsamt; seit 2001 lässt sich sogar von einer weitgehenden Stagnation sprechen. Insgesamt ist zu konstatieren, dass sich die Erwartungen einer zeitnahen Angleichung der Einkommensverhältnisse in den alten und neuen Bundesländern nicht erfüllt haben und mittelfristig auch nicht davon auszugehen ist, dass sie sich erfüllen.

So wäre selbst bei einer sehr positiv verlaufenden Lohnentwicklung, d.h. bei einer rechnerisch angenommenen im Osten höheren Lohnsteigerung von einem Prozentpunkt pro Jahr, der Angleichungsprozess erst in 25 Jahren abgeschlossen. Legt man die durchschnittliche prozentuale Lohnzuwachsrate der letzten zehn Jahre zugrunde (1,13% in West/1,33% in Ost) würde es sogar knapp 130 Jahre dauern, bis der Angleichungsprozess endgültig abgeschlossen wäre. Auf aggregierter Ebene kann also selbst langfristig, d.h. bis 2050 oder 2060, nicht von einer vollständigen Angleichung der Bruttolöhne- und -gehälter in Ost- und Westdeutschland ausgegangen werden (vgl. Bäcker, Jansen 2009). Vielmehr geht es nur um eine größtmögliche Annäherung des ostdeutschen an das westdeutsche Entgeltniveau. Wie gering die Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland jedoch sein müssten, um von einer weitgehenden Angleichung der Bruttolöhne und -gehälter sprechen zu können, muss an dieser Stelle offenbleiben.

Differenzierter stellt sich das Bild dar, wenn anstelle der aggregierten Daten regionale Daten auf Bundesländerebene in die Analyse mit einbezogen werden, weil auf diese Weise auch die starken Unterschiede im Bruttolohn- und -gehaltsniveau westdeutscher Bundesländer deutlich werden. So liegen 2010 die durchschnittlichen Bruttolöhne- und -gehälter in Hessen, dem einkommensstärksten westdeutschen Flächenland, mit durchschnittlich 29.920 € um 5.151 € über den Bruttolöhnen und -gehältern in Schleswig Holstein (24.769 €). Schleswig-Holstein erreichte 2010 als einkommensschwächstes westdeutsches Bundesland gerade einmal 88,5 Prozent des westdeutschen Durchschnittswertes (inkl. Berlin), liegt damit aber noch deutlich über Brandenburg, dem einkommensstärksten ostdeutschen Bundesland, das um 20,7 Prozent unter dem westdeutschen Durchschnitt lag.

Im Ergebnis wird eine sehr schwer aufzulösende Problemkonstellation deutlich. Zum einen lässt sich seit geraumer Zeit eine Stagnation des Angleichungsprozesses beobachten. Eine vollständige Angleichung der Einkommensverhältnisse erscheint mittelfristig als unrealistisch. Zum anderen müssen aber die immer noch bestehenden Unterschiede im Bruttolohn- und -gehaltsniveau zwischen den alten und neuen Bundesländern ausreichend gewürdigt werden. Diese können zum Teil über eine wertschöpfungsschwächere Wirtschaftsstruktur, über die Dominanz von ausführenden Tätigkeiten in den größeren Betrieben des Verarbeitenden Gewerbes sowie eine deutlich geringere Tarifbindung in den neuen Bundesländern, die die Durchsetzungskraft der Tarifvertragsparteien widerspiegelt, erklärt werden.

Zugleich muss vor allem bei der Diskussion um die Beibehaltung oder Abschaffung der pauschalen Hochwertung der Arbeitseinkommen Ost der Tatsache Rechnung getragen werden, dass es in Westdeutschland in gleicher Weise sehr strukturschwache Regionen gibt, deren durchschnittliches Bruttolohn- und -gehaltsniveau deutlich unter dem westdeutschen Durchschnittsentgelt liegt. Niemand käme aber auf die Idee für diese Regionen ebenfalls eine pauschale Hochwertung der Einkommen zu fordern. Insofern müssen Lösungen diskutiert werden, die die Vereinheitlichung des Rentenrechts in Ost- und Westdeutschland jenseits der tatsächlichen Angleichung der Einkommensverhältnisse und unter Vermeidung sozialer Verwerfungen innerhalb der neuen Bundesländer aber auch zwischen Ost- und Westdeutschland realisieren können.

Lösungsalternativen



Im Folgenden sollen dazu kurz zwei verschiedene, alternative Lösungswege aufgezeigt und diskutiert werden (vgl. ausführlich mit konkreten Vorschlägen im politischen Raum "Zur aktuellen Angleichungsdebatte: Handlungsbedarf und Vorschläge".
    Möglichkeit I: Sofortige Angleichung der aktuellen Rentenwerte bei gleichzeitigem Wegfall der Hochwertung der Arbeitsentgelte und Umstellung der Rentenberechnung auf gesamtdeutsche Werte.
Dieser vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2008) formulierte Vorschlag zielt im Kern nicht auf die Angleichung der aktuellen Rentenwerte ab, sondern auf die Schaffung eines neuen einheitlichen gesamtdeutschen Rentenwertes. Durch dieses Modell würde der Tatsache Rechnung getragen, dass eine Angleichung der Arbeitsentgelte auf absehbare Zeit nicht erfolgen wird. Der Wegfall der pauschalen Hochwertung der Arbeitsentgelte würde durch die Umstellung der Berechnungsgrößen auf gesamtdeutsche Werte teilkompensiert werden. Allerdings wäre die Kompensation vergleichsweise gering, da sich die gesamtdeutschen Werte aufgrund der deutlich höheren Zahl an Beitragszahlern in den alten Bundesländern nahe an den westdeutschen Werten bewegen würden. Entsprechend läge der neue aktuelle Rentenwert leicht unterhalb des derzeit gültigen aktuellen Rentenwertes West und deutlich oberhalb des aktuellen Rentenwertes Ost. Ab dem Zeitpunkt der Umstellung würden die individuellen Entgeltpunkte dann unabhängig vom Arbeitsort ermittelt. Dies würde auf Basis der hier referierten empirischen Ergebnisse bedeuten, dass westdeutsche Arbeitnehmer im Durchschnitt etwas mehr Entgeltpunkte pro Jahr erwerben würden, während ostdeutsche Beschäftigte erheblich weniger Entgeltpunkte pro Jahr erwerben.

Dieses Modell würde nur dann nicht zu starken sozialen Verwerfungen zwischen Ost- und Westdeutschland führen, wenn die Unterschiede im Bruttolohn- und -gehaltsniveau tatsächlich "nur" auf Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur sowie der Besetzung der einzelnen Leistungsgruppen zurückzuführen sind und die Entlohnung ansonsten für gleiche Tätigkeiten in vergleichbaren Branchen gleich ist. In diesem Fall könnten sowohl durch rentenrechtliche Maßnahmen (vgl. Lösungsweg II) als auch durch zusätzliche arbeitsmarktpolitische Maßnahmen die auftretenden sozialen Verwerfungen verringert werden: Z.B. die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes, die Durchsetzung des Prinzips „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit“ bei Leiharbeit sowie eine weitgehende Einschränkung der so genannten Minijobs.
    Möglichkeit II: Sofortige Angleichung der aktuellen Rentenwerte bei gleichzeitigem Wegfall der Hochwertung der Arbeitsentgelte und Wiedereinführung der Rente nach Mindestentgeltpunkten
Unter der Voraussetzung, dass die heute noch beobachtbaren Unterschiede im Entgeltniveau zwischen den alten und neuen Bundesländern weniger auf eine systematische Schlechterstellung ostdeutscher gegenüber westdeutschen Arbeitnehmern sondern vielmehr auf eine unterschiedliche Entlohnung aufgrund einer unterschiedlichen Branchenstruktur sowie aufgrund einer unterschiedlichen Besetzungsstärke von (tariflichen) Leistungs- bzw. Entgeltgruppen zurückzuführen ist, wäre eine zeitnahe Angleichung der aktuellen Rentenwerte in Ost- und Westdeutschland bei gleichzeitigem Wegfall der Hochwertung der Arbeitsentgelte sowie eine sozialpolitische Flankierung der daraus entstehenden sozialen Verwerfung durch die Wiedereinführung der Rente nach Mindestentgeltpunkten eine weitere vorstellbare Variante.

Ob dabei auf die westdeutschen oder auf gesamtdeutsche Rechenwerte angeglichen wird, wäre in dieser Variante von eher untergeordneter Bedeutung, da unterstellt wird, dass die beobachtbaren Lohndiskrepanzen zwischen alten und neuen Bundesländern nicht von systematischer, sondern von "zufälliger" Natur sind und in gleicher Weise auch in strukturschwachen westdeutschen Regionen zu beobachten sind. In diesem Fall lägen die Gründe für die Entgeltunterschiede nämlich primär in größeren Anteilen von Niedriglohnbranchen, einem höheren Anteil (erzwungener) Teilzeitbeschäftigung sowie einem größeren Anteil an geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen, aber nicht in einer generell geringeren Entlohnung in den neuen Bundesländern.

Mit der Verlängerung und Entfristung der Rente nach Mindestentgeltpunkten (vgl. Armutsfeste Renten: Reformmodelle), die nach der Dauer der wöchentlichen Arbeitszeit differenziert ausgestaltet sein sollte, stünde ein vom Arbeitsort unabhängiges und sehr viel zielgenaueres Instrument zur Kompensation regionaler Entgeltdifferenzen zur Verfügung als es die Hochwertung ist. Problematisch ist dieses Modell allerdings wiederum dann, wenn dieselben Tätigkeiten in denselben Branchen in Ost- und Westdeutschland unterschiedlich entlohnt werden, die beobachtbaren Unterschiede im Arbeitsentgelt also zum Teil doch eine systematische "Ost-Komponente“ enthalten, die auf Basis der verfügbaren Daten nicht eindeutig identifiziert bzw. isoliert werden kann. In diesem Fall würde es zu erheblichen sozialen Verwerfungen zwischen alten und neuen Bundesländern kommen, weil gleiche Tätigkeiten auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt systematisch geringer bewertet würden als auf dem westdeutschen Arbeitsmarkt.

Wie gezeigt, hängt die Bewertung der Unterschiede zwischen West- und Ostrenten stark von der gewählten Perspektive ab – je nach verwendetem Indikator und Gerechtigkeitsmaßstab muss man bei den verschiedenen Aspekten auch zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen kommen. Es ist auch von da her wenig verwunderlich, dass in der Politik wenig Neigung besteht, sich aktuell dem Thema eines einheitlichen Modus der Rentenberechnung in Deutschland zu widmen (vgl. Ruland 2012).


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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/de/ Autoren: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler, Uwe G. Rehfeld für bpb.de