Rentenpolitik

16.11.2016 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Altersarmut und Grundsicherung

Grundsicherungsbezug: Armutsindikator oder "bekämpfte Armut"?

Wird Einkommensarmut im Alter am Grundsicherungsstandard (Grundsicherung im Alter und bei dauerhafter Erwerbsminderung) gemessen, bleibt strittig, ob die Angewiesenheit auf (in der Regel aufstockende) Grundsicherungsleistungen Ausdruck von Armut oder nur von erfolgreich "bekämpfter" Armut ist.

Offenburg: Arbeitende Frau in einem Projekt für wohnungslose oder in Armut gefallene Frauen.Arbeitende Frau in einem Projekt für wohnungslose oder in Armut gefallene Frauen: Ist der Bezug von Grundsicherung Ausdruck von Armut oder von erfolgreich bekämpfter Armut? (© AP)


Diese Frage ist nicht ohne die Setzung von Wertmaßstäben zu klären. Denn eine pauschale Gleichsetzung des Bezugs von Grundsicherung auf der einen und Armut auf der anderen Seite ist unangemessen, da jede Erhöhung des Leistungsniveaus zu einer Erhöhung der Armut und eine Absenkung des Niveaus zu einer Absenkung der Armut führen würde. Entscheidend kommt es deshalb darauf an, ob die Höhe der Grundsicherung als ausreichend angesehen wird, um das sozio-kulturelle Existenzminimum zu sichern.

Die andauernde Debatte um die verfassungsrechtliche Angemessenheit einer aus dem sog. Statistik-Modell ermittelten Höhe des Regelbedarfs weist darauf hin, wie vage und ergebnisoffen das aktuell angewendete Verfahren ist. Letztlich spielen hierbei gerade auch Budgetüberlegungen der politischen Entscheidungsträger eine zentrale Rolle.

Der Grundsicherungsstandard kennt keinen exakten Grenzwert. Zwar sind die Regelbedarfe bundeseinheitlich festgelegt, aber die anerkannten Kosten der Unterkunft (Warmmiete) variieren erheblich zwischen den Bundesländern, zwischen Stadt und Land und auch zwischen den Stadtteilen und den Wohnungsstandards. Zusätzlich können Mehrbedarfe anfallen, so dass es sich beim Grundsicherungsstandard um ein vergleichsweise breites Band unterschiedlicher Grundsicherungsniveaus handelt.

Diese Berücksichtigung unterschiedlicher, lebenslagespezifischer Gegebenheiten reflektiert, dass ein exakter, für die gesamte Bevölkerung geltender Grenzwert der (Alters-)Armut kaum problemangemessen ist. Gerade bei älteren Menschen treten aufgrund des schlechter werdenden Gesundheitszustandes auch häufig besondere Bedarfe und Kosten auf, die nicht einfach vernachlässigt werden können.

Auch haben ältere Menschen kaum noch eine Chance, ihre Einkommenshöhe aktiv zu gestalten - wenn man von dem problematischen Weg absieht, Einkommensarmut durch die Weiterführung einer Beschäftigung auch über das Rentenalter hinaus zu vermeiden - bis hin zur vollständigen körperlichen Erschöpfung (vgl. Erwerbstätigkeit trotz Rente: Erwerbseinkommen als Zuverdienst im Alter). Es kann also nicht außer Acht gelassen werden, unter welchen Bedingungen das Einkommen im Alter erzielt wird: Handelt es sich um die Angewiesenheit auf bedürftigkeitsgeprüfte Grundsicherungsleistungen, die stets mit einem Stigma des Versagens, mit Scham und Abhängigkeit versehen sind, oder um das Zusatzeinkommen aus einem belastenden Nebenjob im Niedriglohnsektor oder um beitragsfundierte Renten, auf die ein unabdingbarer Rechtsanspruch besteht?

Grundsicherung im Alter: Strukturen und Trends

Hinsichtlich der Inanspruchnahme der Grundsicherung im Alter lassen sich folgende Befunde zusammenfassen (vgl. Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung):
  • Die Zahl der Leistungsempfänger steigt seit 2003 (dem Jahr der Einführung der Grundsicherung im Rahmen des SGB XII) kontinuierlich an, zunächst stark, ab 2008 abgeflacht und umfasst im Jahr 2014 etwa 1.000.000 Personen.

  • Die Leistungsempfänger untergliedern sich etwa je zur Hälfte in Ältere (65 Jahre und älter) und in voll Erwerbsgeminderte.

  • Beim Grundsicherungsbezug werden andere Einkommen wie vor allem eigene und abgeleitete Renten und Wohngeld vorrangig angerechnet, so dass in aller Regel nicht der volle Bedarfssatz zur Auszahlung kommt, sondern die Grundsicherung nur eine Aufstockungsfunktion wahrnimmt.

  • Immerhin ein Viertel aller älteren Grundsicherungsempfänger verfügen aber über keinerlei anzurechnendes Einkommen. Hier dürfte es sich vor allem um AusländerInnen und vormalige Selbstständige handeln, die keine Rentenanwartschaften erworben haben bzw. erwerben konnten oder wollten und auch ansonsten kein anderes Einkommen aufweisen. Zwei Drittel verfügen über eine eigene, allerdings zu geringe Altersrente.
Setzt man die Zahlen der Grundsicherungsempfänger ins Verhältnis zur entsprechenden Bevölkerung, so errechnen sich lediglich geringe Empfängerquoten: Im Jahr 2014 müssen insgesamt nur 2,7 Prozent der Bevölkerung über 65 Jahre (Männer 2,6; Frauen 3,6 Prozent) auf die Grundsicherung zurückgreifen (vgl. Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung). Ist Altersarmut also kein relevantes Problem? Es bestehen offensichtlich erhebliche Differenzen zwischen der Inanspruchnahme der Grundsicherung und den relativen Armutsquoten, die sich auf Basis der gängigen Definition aus den empirischen Zahlen zur Verteilung der Nettoäquivalenzeinkommen (vgl. unten) errechnen.

Mehrere Ursachen hierfür sind zu beachten:

  • Die am durchschnittlichen Nettoäquivalenzeinkommen bemessene relative Armutsgrenze (60% vom Median = Armutsrisikoschwelle) liegt deutlich über dem Bedarfsniveau der Grundsicherung. So beziffern die statistischen Ämter des Bundes und der Länder den 60 Prozentwert vom Median für einen Einpersonenhaushalt für das Jahr 2014 auf 917 Euro. Im selben Jahr liegt der durchschnittliche Grundsicherungsbetrag (Regelbedarf und durchschnittliche Kosten der Unterkunft) für eine Einzelperson bei etwa 700 Euro. Relativ viele Einkommen von Älteren befinden sich im Bereich zwischen dem Existenzminimum der Grundsicherung und der etwas höheren Armutsrisikoschwelle (vgl. unten).

  • Bei der an der Einkommensverteilung gemessenen relativen Armutsbetroffenheit bleiben Vermögensbestände (nicht aber Vermögenserträge) unberücksichtigt, während bei der Grundsicherung verwertbares Vermögen der Betroffenen (und des Partners bzw. der Partnerin) vorrangig eingesetzt werden muss.

  • Die Grundsicherungsstatistik erfasst als Prozessstatistik naturgemäß nur jene, die tatsächlich einen Antrag stellen und diesen bewilligt erhalten. Aus der Armuts- und Sozialhilfeforschung ist aber bekannt, dass ein erheblicher Teil der Bezugsberechtigten von dem Recht auf aufstockende Grundsicherungsleistungen keinen Gebrauch macht. Zwar war es Ziel der 2003 neu eingeführten Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, den Zustand einer verdeckten Altersarmut zu vermeiden, dies insbesondere durch den weitgehenden Verzicht auf den Rückgriff auf das Einkommen und Vermögen der Kinder. Aber offensichtlich ist Nicht-Inanspruchnahme aus Gründen von Scham, Scheu oder fehlenden Informationen weiterhin − und gerade bei Älteren − ein Problem.
Es ist daher unzulänglich, sich bei Aussagen zur Verbreitung von (Alters-)Armut nur allein auf die Empfängerquoten der Leistungen des Fürsorgesystems - die "bekämpfte Armut" - zu beziehen, wie es z. B. der Sachverständigenrat (2008, S. 378) oder die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände machen, wenn etwa letztgenannte auf dieser Basis schreibt: "Altersarmut ist in Deutschland erfreulicherweise selten" (BDA 2008, S. 1). Dazu sind die Befunde der relativen Armutsmessung zu eindeutig und dazu ist diese Indikatorik auf nationaler wie internationaler Ebene zu elaboriert und vor allem - nicht nur in der Wissenschaft sondern auch in der Politik - zu etabliert. (vgl. Relatives Armutsmaß: Armutsrisikoquoten)

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Autoren: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de
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