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Rentenpolitik

16.11.2016 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Öffentliche Alterssicherung

Bei der Alterssicherung jenseits der Familie lassen sich grundsätzlich drei Gestaltungsformen unterscheiden, die auch als die drei Säulen oder Schichten der Alterssicherung bezeichnet werden.

Rentner beim Politischen Aschermittwoch der SPD am 27.02.2009 in CuxhavenDer internationale Vergleich zeigt allerdings, dass es nicht nur ein staatliches Alterssicherungssystem gibt, sondern eine breite Vielfalt. (© ddp/AP)


Folgende drei Säulen der Alterssicherung werden unterschieden:
  • die öffentliche Alterssicherung,
  • die private Altersvorsorge und
  • die betriebliche Altersversorgung.
In unterschiedlicher Mischung zueinander sind in modernen Gesellschaften diese Gestaltungsformen in allen Ländern realisiert worden (vgl. Alterssicherungssysteme im europäischen Vergleich) wobei seit den 1990er Jahren ein starkes Gewicht auf den Ausbau der privaten und betrieblichen Altersvorsorge gelegt worden ist.

Grundprinzipien öffentlicher Alterssicherungssysteme: Fürsorge, Versorgung, Versicherung

Aufgabe einer gesetzlich geregelten, öffentlich verwalteten und über Beiträge oder Steuern finanzierten Alterssicherung ist die Sicherstellung des Lebensunterhalts der älteren Generation unabhängig von familiärer Unterstützung oder privater Vorsorge. Es ist ein Faktum, dass diese Sicherungsaufgaben für alle Einwohner und im Hinblick auf große Zeiträume und ggf. problematische Situationen (Wirtschaftskrisen, Staatsuntergang, Kriege) nur durch den Staat geleistet werden können. Der internationale Vergleich zeigt allerdings, dass es nicht nur ein staatliches Alterssicherungssystem gibt, sondern eine breite Vielfalt unterschiedlicher Ausgestaltungsformen, Leistungsziele und Finanzierungsregelungen. Auch in Deutschland existieren mehrere Systeme nebeneinander. Will man hier zu einem besseren Verständnis der staatlichen Systeme kommen, ist es hilfreich, zwischen drei Grundformen zu unterscheiden:
  • dem Fürsorgemodell,
  • dem Grundrentenmodell und
  • dem Sozialversicherungsmodell.
Dabei handelt es sich um Idealtypen, die sich in der Realität durchaus überschneiden und ergänzen können.

Grundformen öffentlicher Alterssicherungssysteme

Fürsorgemodell Versorgungs- /
Grundrentenmodell
Sozialversicherungs- modell
Erfasster Personenkreis Hilfebedürftige Bevölkerung Bevölkerung Mitglieder der Renten-versicherung
Leistungsziele Armutsvermeidung Pauschale Absicherung oberhalb der Armutsgrenze Individueller Lohnersatz/ Lebensstandard-sicherung
Leistungsbereiche Sicherung des Existenzminimums bei Hilfebedürftigkeit Zahlung einer Grundrente in pauschaler Höhe ab Erreichen einer allgemeinen Altersgrenze Altersrenten, Hinterbliebenenrenten, Erwerbs-minderungsrenten
Finanzierung Steuern Steuern Beiträge (+ evtl. Steuern/ Staatszuschuss)
Länderbeispiele (Auswahl) Belgien, Dänemark, Ver. Königreich Dänemark, Niederlande, Irland Deutschland, Frankreich, Österreich

Das Modell Fürsorge

Das aus der traditionellen Armenfürsorge abgeleitete Fürsorgeprinzip stellt die unterste Schwelle der sozialen Absicherung im Alter dar. Bei Bedürftigkeit werden Einkommensleistungen und/oder Sachleistungen gewährt. Die Finanzierung erfolgt aus dem allgemeinen Steueraufkommen. Die Anspruchsberechtigung bezieht sich (in der Regel) auf die gesamte Bevölkerung, nicht nur auf ältere Menschen. Es gilt das Nachrangprinzip, d.h. dass die Zahlungen nur dann erfolgen, wenn der Lebensunterhalt nicht durch eigenes Einkommen, Vermögen oder durch Leistungen von unterhaltsverpflichteten Angehörigen sichergestellt werden kann. Dies bedeutet auch, dass einer Leistungsgewährung eine Bedürftigkeitsprüfung vorausgeht. Das Niveau der Leistungen bemisst sich am sozial-kulturellen Existenzminimum, bezogen auf den Bedarf des Haushaltes, in dem der Bedürftige bzw. die Bedürftige leben und ggf. den finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Haushalte.

In der konkreten Ausgestaltung ist es von Land zu Land unterschiedlich, ob das Fürsorgemodell mit jeweils spezifischen Regelungen und Bedingungen auf einzelne Personen- und Altersgruppen zugeschnitten ist oder als einheitliches System universell gilt. Unterschiede zeigen sich auch bei der Frage, wie streng das Nachrangprinzip greift und wie die Bedürftigkeitsprüfung erfolgt. Entscheidend ist schließlich, wie die Höhe des Existenzminimums definiert wird und ob es eine Anpassung der Leistungen an die allgemeine Einkommens- und Preisentwicklung gibt. Da das Absicherungsniveau niedrig ist und infolge des Nachrangprinzips nur ein kleiner Teil der Älteren überhaupt Leistungen erhält, bleibt das Finanzierungsvolumen einer nach dem Fürsorgemodell ausgestalteten Alterssicherung vergleichsweise gering (zur Höhe der Leistungen in der Grundsicherung und den öffentlichen Ausgaben in Deutschland vgl. Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung).

Das lediglich existenzminimale Niveau hat zur Folge, dass mit dem Übergang in den Ruhestand ein tiefer Einkommenseinschnitt verbunden sein kann. Von der Zielsetzung her soll ja auch lediglich Armut vermieden werden. Das Nachrangprinzip wiederum verweist die älteren Menschen zunächst auf die Unterstützung durch ihre Familienangehörigen (in erster Linie auf die Kinder), schafft Abhängigkeiten und kann die familiären Beziehungen gefährden. Bedürftigkeitsprüfungen sind zudem mit sozialer Kontrolle verbunden und wirken entwürdigend; die Leistungsempfänger drohen stigmatisiert und ausgegrenzt zu werden.

Das Modell Versorgung/Grundrente

Bei einer Altersversorgung durch eine Grundrente zahlt der Staat allen Bürgern mit Erreichen der Altersgrenze eine Einkommensleistung. Vorleistungen müssen nicht erbracht werden; allerdings kann eine bestimmte Aufenthaltsdauer im Land zur Voraussetzung gemacht werden. Anderweitiges Einkommen und Vermögen des Leistungsempfängers oder von Haushaltsmitgliedern werden nicht angerechnet. Die Grundrente ist in ihrer Höhe durch einen pauschalen Betrag gekennzeichnet, der zur Bestreitung eines angemessenen Lebensniveaus ausreichen soll. Leistungsabstufungen (bzw. Zuschläge) bei mehreren Haushaltsmitgliedern sind möglich. Finanziert werden die Leistungen aus allgemeinen Steuermitteln in einer Art Umlageverfahren.

Bezug und Höhe der Grundrente sind unabhängig vom früheren oder aktuellen Erwerbsstatus (Dauer der Erwerbstätigkeit, Höhe des Erwerbseinkommens). Frühere Phasen der Nicht-Erwerbstätigkeit, etwa wegen Ausbildung, Kindererziehung, Angehörigenpflege, Arbeitslosigkeit, Krankheit) oder von Teilzeitbeschäftigung wirken sich auf den Grundrentenanspruch nicht aus. Damit werden Männer und Frauen trotz ihrer unterschiedlichen Lebensverläufe und Erwerbsbiografien im Alter gleich behandelt.

Grundsätzlich lassen sich beim Grundrentenmodell zwei Varianten unterscheiden:
  • Es wird ausschließlich eine Grundrente gezahlt. Weitere öffentliche Alterssicherungssysteme gibt es nicht. Ein besseres, dem Lebensstandard angepasstes Absicherungsniveau kann durch eine zusätzliche private oder betriebliche Altersvorsorge erreicht werden.

  • Die Grundrente stellt als Sockelrente eine Basisversorgung dar, die durch obligatorische Zusatzsysteme ergänzt wird. Diese Zusatzsysteme sind erwerbs- und einkommensbezogen; ihnen kommt die Aufgabe der Lebensstandardsicherung zu, sie können staatlich, privat oder betrieblich organisiert sein.
Da beim Modell der Grundrente die gesamte Wohnbevölkerung anspruchsberechtigt ist, errechnet sich ein eher hohes Finanzierungsvolumen, das ein entsprechend hohes Steueraufkommen erfordert. Sicherheit und Verlässlichkeit der Grundrente hängen dabei letztlich von politischen Mehrheiten und Entscheidungen ab, für die ältere Generation Mittel aus den öffentlichen Haushalten zur Verfügung zu stellen sowie ob und ggf. welche weiteren Alterssicherungssysteme Leistungen erbringen (zur Debatte Grundrente statt Leistungsrente vgl. Armutsfeste Renten − aber wie?).

Modell Sozialversicherung

Beim Sozialversicherungsmodell wird die Alterssicherung nach Versicherungsprinzipien gestaltet. Im Unterschied zur Privatversicherung gibt es jedoch eine Pflichtmitgliedschaft (die aber unterschiedlich weite Kreise von Erwerbstätigen umfassen kann) und gesetzlich festgelegte Leistungen. Die Finanzierung erfolgt über Beiträge und (in aller Regel) im Umlageverfahren. Die Beiträge richten sich nach dem Arbeitseinkommen, Risikounterschiede werden nicht berücksichtigt. Die Rentenhöhe hängt maßgeblich von der Dauer der Beschäftigung und der Höhe des Arbeitseinkommens ab. Zwischen Beitrag und späterer Leistung besteht ein Entsprechungs- bzw. Äquivalenzverhältnis ("je höher die Einzahlungen, umso höher die Leistungen"). Phasen der Nicht-Erwerbstätigkeit oder Phasen eines niedrigen Erwerbseinkommens (z.B. Teilzeitarbeit) spiegeln sich in niedrigeren Renten wider. Dadurch werden Frauen mit ihrer spezifischen, durch Kindererziehung und Erwerbsreduzierungen charakterisierten Biographie im Alter normalerweise schlechter als die Männer abgesichert. Durch einen sozialen Ausgleich können durch das Äquivalenzprinzip eintretende Nachteile ausgeglichen werden, indem bestimmte Leistungsansprüche auch ohne entsprechende Beitragszahlungen entstehen (bis hin zu einer Mindestrente) oder bestimmte (niedrige) Beitragszahlungen und -zeiten zu Gunsten des Versicherten aufgewertet werden. Grundsätzliches Leistungsziel der Sozialversicherungsrente ist der Lohnersatz bzw. die Orientierung am Lebensstandard.

Wie ein Blick auf die Rentenversicherungssysteme anderer Länder (vgl. Alterssicherungssysteme im europäischen Vergleich) zeigt, lässt sich das Sozialversicherungsmodell in vielen Varianten ausgestalten. Unterschiede gibt es u.a. hinsichtlich
  • des versicherten Personenkreises,
  • der erfassten Risiken,
  • der Berechnung der individuellen Renten,
  • des Rentenniveaus und der Rentenanpassung und
  • der Finanzierung.
Knüpft die Sozialversicherung ausschließlich oder vornehmlich an abhängiger Erwerbstätigkeit an, lässt sich von einem kategorialen, lohnarbeitsbezogenen System sprechen. Nicht-Erwerbstätige (wie Hausfrauen) oder selbstständig Erwerbstätige zahlen keine Beiträge und erwerben auch keine Ansprüche. Erfasst hingegen die Sozialversicherung alle Erwerbstätigen oder gar die gesamte Bevölkerung handelt es sich um eine Erwerbstätigen - , eine Volks- oder Bürgerversicherung. In aller Regel werden neben den Altersrenten auch Renten wegen Erwerbsminderung und Hinterbliebenenrenten gezahlt. Bei der Berechnung der individuellen Rente kann der Grundsatz der Beitrags-Leistungs-Äquivalenz eng gefasst oder durch Elemente des Solidarausgleichs gelockert werden. Die Festlegung des Rentenniveaus und die Form der Rentenanpassung entscheiden letztlich darüber, in welchem Verhältnis die Renten zum Arbeitseinkommen stehen und ob von einer Lebensstandardsicherung gesprochen werden kann. Bei der Finanzierung können die am Arbeitsentgelt bemessenen Beiträge durch die Arbeitnehmer, durch die Arbeitgeber oder von beiden (zu gleichen oder ungleichen Teilen) übernommen werden. Auch können die Beitragseinnahmen durch steuerfinanzierte Zuschüsse ergänzt werden (z. B. für Zeiten des Wehrdienstes, der Kindererziehung oder generell).

Abhängig vom Umfang des versicherten Personenkreises und vom realisierten Rentenniveau können die finanziellen Dimensionen des Sozialversicherungsmodells sehr groß und damit die Belastungen durch Beiträge hoch sein. Das im Umlageverfahren zu erreichende Gleichgewicht von Einnahmen und Ausgaben kann durch ökonomische Verwerfungen (Arbeitslosigkeit, Beschäftigungs- und Einkommensrückgänge) sowie durch die Folgewirkungen des demografischen Umbruchs (vgl. Finanzierungsprobleme unter den Bedingungen des demografischen und ökonomischen Wandels) gefährdet werden. Neben den ökonomischen wirken aber vor allem politische Entscheidungen (Leistungskürzungen oder -ausweitungen) auf die Tragfähigkeit des Systems ein. Die Frage nach der Sicherheit der im Umlageverfahren finanzierten Renten hängt zentral von der Kontinuität der politischen Entscheidungen und politischen Mehrheiten ab. Im Blick auf die Zukunft geht es in fast allen Ländern um die Bereitschaft (und Fähigkeit) der jüngeren, nachrückenden Generationen, die zur Finanzierung der Renten erforderlichen Beitragslasten zu tragen.

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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de

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