Rentenpolitik

Rentenüberleitung und West-Ost Transfers


16.11.2016
Die Umstellung der bereits in DM ausgezahlten und im Niveau angehobenen DDR-Renten auf das Rentenrecht nach dem Sozialgesetzbuch bildet den Startpunkt für das Zusammenwachsen des Rentenrechts Ost und West. Für Versicherte und künftige Rentner gelten seitdem auch die mit der Rentenreform ´92 im Westen modifizierten Regeln; jedoch gelten einige Übergangsregeln.

Versorgung von Rentnerpaar mit zusätzlichem, kostenlosen Heizmaterial.Versorgung von Rentnerpaar mit zusätzlichem, kostenlosen Heizmaterial. Das Rentensystem der DDR war nur in geringem Maß an Entgelten orientiert. Es war bei niedrigem Rentenniveau ein Grundversorgungssystem mit festen Altersgrenzen. (© Bundesarchiv, Bild 183-M0605-0313 Foto: Friedrich Gahlbeck, 30.6.1973)


Die Rentenüberleitung zum 1. Januar 1992: Einheitliche Rechtssystematik in Ost und West − mit Übergangsvorschriften



Die Umstellung der bereits in DM ausgezahlten und im Niveau angehobenen DDR-Renten auf das Rentenrecht nach dem Sozialgesetzbuch bildet den Startpunkt für das Zusammenwachsen des Rentenrechts Ost und West. Für Versicherte und künftige Rentner gelten seitdem auch die mit der Rentenreform '92 im Westen modifizierten Regeln; jedoch gelten einige Übergangsregeln. Insbesondere werden die vom Einkommen abhängigen Steuerungsgrößen (wie aktueller Rentenwert, Beitragsbemessungsgrenze) seitdem am Ost-Einkommensverlauf fortgeschrieben und nähern sich nur noch gering den Westwerten. Das Rentenüberleitungsgesetz hat den Wiedervereinigungsprozess für den Rentenbereich gestaltet und wird bis zur Herstellung gleicher Verhältnisse − entweder über die Einkommensentwicklung oder durch ein Gesetz − für die neuen Bundesländer Geltung haben.

Umsetzung der Ziele des Einigungsvertrages



Mit dem zwischenstaatlichen Einigungsvertrag zwischen DDR und BRD wurden die Grundlagen für die Sozialunion auf Regierungsebene gesetzt. Die nachfolgenden Entscheidungen wurden auf parlamentarischem Weg in intensiver, auch teilweise kontroverser, Beratung getroffen. Das Rentenüberleitungsgesetz wurde von Februar 1991 an beraten und nach komplizierten Verhandlungen zwischen Koalition, Opposition, Ministerien und Ländern im Juli 1991 beschlossen. Eine wesentliche Rolle spielte dabei eine zusätzliche Resolution von Regierung und Opposition, die einige sozialpolitisch wichtige Themen zur Lösung auf einen späteren Zeitpunkt vereinbarte. Die Rentenüberleitung hätte andernfalls um ein Jahr verschoben werden müssen.

Der parlamentarische Kompromiss führte zur Verlängerung von Übergangsregeln und zu der Dynamisierung des Sozialzuschlags ab 1. Juli 1992 entsprechend der durchschnittlichen Steigerung der Sozialhilfe. Außerdem sollte bis 1997, insbesondere durch verbesserte Anerkennung von Kindererziehung und Pflege, der Altersarmut von Frauen entgegengewirkt werden.

Rentenüberleitungsgesetz vom 25. Juli 1991



Dieses Gesetz wurde vom Bundestag beschlossen und trat mit Wirkung vom 1. Januar 1992 zeitgleich mit den Neuregelungen der Rentenreform `92` in Kraft. Das Gesetz war nach langen, kontroversen Beratungen letztlich aus Gründen der Eilbedürftigkeit (der Termin zur Umsetzung am 1. Januar 1992 hätte nicht gehalten werden können) verabschiedet worden. Neben einem Finanzverbund der Rentenversicherung (d. h. einem damit verbundenen Finanztransfer West - Ost) wurden insbesondere DDR-Einkommen anhand von Tabellenwerten höher bewertet, damit den West-Einkommen vergleichbar gemacht und Renten und Anwartschaften im Niveau angehoben. Während Fälle mit Begünstigungen aus Übergangsvorschriften (z. B. Auffüllbeträge, Rentenzuschläge) in der Fallzahl stark zurückgegangen sind, wirken die Vorschriften, die an die Entgeltentwicklung gekoppelt sind, solange der Angleichungsprozess anhält (vgl. unten).

Gleiches Recht für Ost und West



Hauptziel des Rentenüberleitungsgesetzes war eine Neuberechnung der Ostrenten nach dem Rentenrecht der Bundesrepublik, d. h. insbesondere unter Berücksichtigung der Versicherungsjahre und der individuellen Verdienste. Dabei wurde auf die letzten 20 Arbeitsjahre abgestellt. Einerseits sollten die Entgelte auch oberhalb der relativ niedrigen und konstanten Beitragsbemessungsgrenze (von 600 Mark) berücksichtigt werden. Andererseits lagen die Entgelte generell sehr niedrig und hätten zu niedrigen Renten geführt. Es wurden daher alle DDR-Entgelte mittels Umrechnungsfaktoren für die einzelnen Jahre von 1950 - 1997 höher gewertet. Die errechneten Rentenbeträge wurden für Bestandsrentner und Rentenzugänge bis Ende 1996 mit dem Rentenbetrag zum Stichtag Dezember 1991 verglichen. Sofern sich eine niedrigere Rente ergab, wurde diese mit einem Auffüllbetrag angehoben. Von anfangs rund 2,4 Mio. Fällen mit einem Auffüllbetrag von durchschnittlich 121 € wurden im Rentenbestand Dezember 2014 noch 80.000 Fälle mit einem Auffüllbetrag von 112 € gezählt [1].

Verwaltungstechnisch präzise und erfolgreich



Zum 1. Januar 1992 wurden 3,6 Mio. Renten umgewertet. Es gab rund 200.000 Fälle, in denen die Unterlagen noch nicht vollständig waren, so dass die Rente zunächst in gleicher Höhe weiter gezahlt wurde. Bei rund 200.000 Fällen waren auch Anteile aus Zusatzversorgungen enthalten. Bei rund 2,4 Mio. umgewerteten Renten wurden Auffüllbeträge gezahlt (55,6 Prozent der Männer-, 96,7 Prozent der Frauenrenten).

Insgesamt erhielten durch Rentenüberleitung und Rentenerhöhung zum 1. Jan. 1992 96 Prozent der Rentner eine höhere Rente. So perfekt und präzise die Umsetzung des Gesetzes seitens der Verwaltung für die Mehrheit der Rentner gelang, so gab es insbesondere für einige sehr hohe Renten begrenzende Regelungen bei Zusatz- und Sonderversorgungssystemen. Dies führte zu längeren Diskussionen und Rechtstreitigkeiten bis zum Bundesverfassungsgericht (BVG), mit der Folge, dass die Höchstrentengrenze von 2.010 DM auf 2.700 DM rückwirkend für Versorgungen aus dem nicht-staatsnahen Systemen ab 1.8.1991 angehoben wurde.

Die Kosten der Rentenüberleitung: Finanztransfer West - Ost



Nur durch die gesetzliche Rentenversicherung konnte das sozialpolitisch bedeutsame Vorhaben für Versicherte und Rentner so erreicht werden, wie im Einigungsvertrag in den Eckpunkten vereinbart. Dazu gab es keine Alternative (vgl. Kasten).

Quellentext

Ohne Umlageverfahren keine Wiedervereinigung

"Bei der Vereinigung hat sich das Umlageverfahren in der GRV bewährt. Die Übernahme der Rentner in die Solidargemeinschaft der bundesdeutschen Rentenversicherung wäre nicht möglich gewesen, wenn statt diesem Verfahren, in dem die Renten aus den laufenden Beitragseinnahmen der Versicherten bezahlt werden, ein Kapitaldeckungsverfahren - wie in jeder Privatversicherung bestanden hätte. Für eine lange Übergangszeit hätten dann bis zum Aufbau eines eigenen Kapitalstocks durch die Rentner des Ostens diese Renten allein vom Staat gezahlt werden müssen. Das hätte zwangsläufig zu sehr viel niedrigeren Renten geführt und den Bundeshaushalt zusätzlich stark belastet."

Quelle: Ritter (2012), S. 77.



Jährlicher Finanztransfer in der Solidarversicherung gesetzlich geregelt

Die gesetzliche Rentenversicherung wird im Umlageverfahren durch Beiträge der Versicherten, der Arbeitgeber und Bundeszuschüsse finanziert. Allen Beteiligten war bewusst, dass durch die Einbeziehung der neuen Bundesländer ein Finanzbedarf entsteht, der im Rentenversicherungssystem Umverteilungseffekte auslöst. Die anfangs noch niedrigen Ost-Beiträge konnten die Ostrenten nicht finanzieren und wurden durch den Bund und die Rentenversicherung getragen. Das Volumen war jedoch anfangs noch relativ niedrig: Im Jahr 1992 belief sich der West-Ost-Transfer auf 2,4 Mrd. Euro, bzw. 1,9 Prozent der Rentenausgaben.

Im Rentenreformgesetz´92 wurde gegen das Votum von Opposition, Selbstverwaltung und Experten der West-Ost-Transfer über den Finanzverbund in der Rentenversicherung geregelt. Der Bund ist durch den allgemeinen Bundeszuschuss und zusätzliche Bundeszuschüsse an der Finanzierung beteiligt. Das Finanzvolumen des West-Ost-Transfers steigerte sich rasch: 1997 waren es bereits 9,1 Mrd. Euro und im Jahr 2003 13,6, Mrd. Euro [2].

Das Volumen dieser Folgekosten der Wiedervereinigung wird im jährlichen Rentenversicherungsbericht auf der Basis von Schätzungen publiziert. Da die Ermittlung der Daten kompliziert ist, werden deshalb Gesamtkosten genannt, die außerdem teilweise auf Schätzungen beruhen, da bestimmte Daten nicht mehr in Ost/West-Untergliederung vorliegen. Die aktuellsten Daten sind im Rentenversicherungsbericht 2012 auch mit einer Trendaussage publiziert: "... der Finanztransfer in den Jahren von 2012 bis 2016 dürfte zwischen gut 15 Mrd. Euro und gut 16 Mrd. Euro pro Jahr liegen"[3].

Daten zum West-Ost-Transfer als "versicherungsfremde" Leistung

Jahr West-Ost-Transfer in Mrd. Euro Anteil an Rentenausgaben in %
1992 2,4 1,9
1997 9,1 5,5
2003 13,6 6,9
2007 12,8 6,41
2009 14,3 6,91
2012 ca. 15 ca. 6,91

1eigene Berechnungen.
Quellen: Bundesregierung (2004); Reineke 2012; Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2013.

Zum Hintergrund: West-Ost-Transfer ein hoher Anteil der so genannten "versicherungsfremden" Leistungen

Die Ermittlung der genannten Finanzzahlen stand 2004 im Zusammenhang mit der generellen Frage der Entwicklung von Zahlungen des Bundes an die Rentenversicherung. Neben den so genannten beitragsgedeckten Versicherungsleistungen gibt es so genannte "versicherungsfremde", nicht beitragsgedeckte Leistungen, die der Gesetzgeber der Rentenversicherung übertragen hat (z. B. Erziehungszeiten) und die im Grundsatz durch Bundeszuschüsse zu erstatten sind. Ein ganzer Katalog verschiedener Tatbestände und deren Kosten wurden ermittelt, zu denen auch die Transferleistungen West-Ost zählen.

Resümee: Die Rentenpolitik war ein wichtiger, positiver Beitrag zur Wiedervereinigung

  • Mit der Rentenüberleitung wurde die Alterssicherung von Rentnern der ehemaligen DDR und rentennahen Jahrgängen für die Betroffenen in sozialer Weise durch
    • eine einmalige Niveauanhebung und
    • die Einbeziehung in die jährlichen Dynamisierung
    systemkonform und rechtssystematisch akzeptabel erreicht.

  • Die Schaffung eines einheitlichen Rentenrechts und die Ausdehnung der Versicherung auf das Beitrittsgebiet konnten nur durch die staatliche Institution und im Umlageverfahren erfolgen. Allerdings ist hervorzuheben, dass die Finanzierung der Renten im Beitrittsgebiet im Wesentlichen aus Beitragsmitteln der Versicherten und nicht − wie es ordnungspolitisch korrekt wäre − steuerfinanziert wurde. Der jährliche West-Ost-Transfer beläuft sich auf rund 15 Mrd. Euro (2012).

  • Eine entscheidende Annahme bei allen getroffenen Entscheidungen war, dass sich die Wirtschaft, insbesondere die Arbeitseinkommen in den neuen Bundesländern rasch an den Westen angleichen würden (Stichwort: "Blühende Landschaften"). Damit würde sich das Rentensystem quasi automatisch zusammenfügen und der zentrale Auftrag der Verfassung an die Politik, in Deutschland für einheitliche Lebensverhältnisse zu sorgen, erfüllen. Die wirtschaftliche Entwicklung hat − trotz bemerkenswerter Angleichung des Lohnniveaus − jedoch auch nach 25 Jahren diese Annäherung noch nicht erreicht und der Politik stellt sich die Aufgabe, eine Angleichung der noch verschiedenen Regelungen im Rentensystem via Gesetzgebungsverfahren zu gestalten (vgl. Unterschiedliche Rentenberechnung).


Fußnoten

1.
Vgl. Deutsche Rentenversicherung Bund 2015, S. 171.
2.
Vgl. Bericht der Bundesregierung 2004, S. 575.
3.
Bundesregierung 2012, S. 17.
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Autoren: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler, Uwe G. Rehfeld für bpb.de
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