Rentenpolitik

29.4.2016 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Leben die Alten auf Kosten der Jungen – ein drohender Generationenkonflikt?

Wird die ins Erwerbsleben nachrückende jüngere Generation in Zukunft überlastet, weil die Älteren einen immer größeren Anteil vom gesamtwirtschaftlichen Einkommen verlangen und kommt es dadurch zu einem "Generationenkonflikt"? Oder wird nur Angst geschürt, um die Legitimation der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) zu untergraben.

Älteres PaarIn der Wissenschaft wie in der Politik wird zunehmend betont, dass im demografischen Wandel nicht nur Risiken stecken, sondern auch Chancen. (© Iakov Filimonov/shutterstock.com )

Der demografische Wandel wirkt weit über das Rentensystem hinaus. Kein Lebens-/Politikbereich bleibt davon unberührt. Das gilt von veränderten Konsummustern bei einem höheren Anteil Älterer in der Bevölkerung (ähnlich: Wohnbedarfe, Infrastrukturbedarfe, Verkehrsverhalten etc.), reicht über ähnlich zum Rentenaspekt gelagerten Veränderungen in der Kranken- und Pflegeversicherung bis hin zu deutlichen Veränderungen bzw. Veränderungsnotwendigkeiten am Arbeitsmarkt und in den Betrieben.

In der Wissenschaft wie in der Politik wird zunehmend betont, dass im demografischen Wandel nicht nur Risiken und Probleme stecken, sondern auch Chancen. Gerade im vorliegenden Zusammenhang besteht demgegenüber eine große Gefahr darin, dass die Solidarität der Generationen und die im Prinzip hohe, aber fragile Akzeptanz, die das System der sozialen Sicherung und auch die Gesetzliche Rentenversicherung in allen Altersgruppen hat, leichtfertig aufs Spiel gesetzt wird. So kann z. B. insgesamt "… festgestellt werden, dass von einer grundlegenden kulturellen Wende in der Bevölkerung, in der die Verantwortung des Einzelnen für die Absicherung sozialer Risiken höher geschätzt wird als die kollektive staatliche Daseinsvorsorge, nicht die Rede sein kann. Zwar wird "Eigenverantwortung" von weiten Teilen der Bevölkerung grundsätzlich akzeptiert, dies bedeutet aber nicht, dass die Zuständigkeit des Staates für die soziale Sicherung in Frage gestellt wird"[1].

Diese Zustimmung zum Generationenvertrag wird gefährdet, wenn z. B. ein völlig verzerrtes Bild von der in Wirklichkeit nicht schlechten, aber auch nicht berauschenden wirtschaftlichen und sozialen Situation "der" Älteren gezeichnet wird und der hohe Anteil von Beziehern niedriger Renten und Alterseinkommen (vgl. Alterseinkommen und Altersarmut, Aspekte der Lebenslagen Älterer) einfach ausgeklammert wird (vgl. Kasten). Gleichermaßen gefährlich ist es, wenn – ausgerechnet – so genannte Finanzberater einen Generationenkonflikt anzündeln und ihre Werbeschriften für die Drückerarbeit der privaten Alterssicherung mit Titeln versehen wie "Die gierige Generation. Wie die Alten auf Kosten der Jungen abkassieren"[2].

Quellentext

Gefährliche Zerrbilder der Wirklichkeit

"Noch partizipieren die Alten an der Fun-Gesellschaft. Heerscharen von Rentnern lassen sich, finanziert vom deutschen Umlagesystem, von Luxuslinern durch die Weltmeere schaukeln und von Jet-Clippern zu den entlegendsten Stränden dieser Erde transportieren. Das wohl großzügigste Rentensystem der gesamten Welt hat Deutschland zu Weltmeistern beim Tourismus gemacht und eine atemberaubende Infrastruktur mit Seebädern und Vergnügungsvierteln auf Mallorca, den Kanaren und vielen anderen Inseln der Welt geschaffen. Kaum irgendwo sonst wird den Aktiven so viel von ihrem Arbeitseinkommen weggenommen, wie es in Deutschland geschieht, um den Alten ein auskömmliches Transfereinkommen zu sichern".

Sinn (2005), S. 54.
Es muss also hinterfragt werden, ob die Diagnose eines neuen, am Generationenverhältnis festgemachten Verteilungskonfliktes tatsächlich zutreffend ist. Geht es den Älteren im Vergleich zu den Jungen zu gut? Leben auf längere Frist betrachtet die Alten auf Kosten der Jungen?

Generationen als Altersgruppen

Unter "Generationen" kann Unterschiedliches verstanden werden: Der Begriff der Generationen stellt zum einen auf das Wechselverhältnis von Altersgruppen ab, die durch die Leistungs- und Finanzierungsströme des Sozialstaats miteinander verbunden sind. Abgrenzungskriterium ist die am Lebenslauf festgemachte Beteiligung bzw. Nicht-Beteiligung am Arbeitsmarkt und die Bestreitung des Lebensunterhalts entweder durch Erwerbseinkommen oder durch sozialpolitische Transfers: Während die mittlere, im Arbeitsleben stehende und (hauptsächlich) von ihrem Erwerbseinkommen lebende Generation mit ihren Beiträgen für die Sozialsysteme aufkommt und dadurch eine entsprechende Minderung des verfügbaren Einkommens erfährt, aber durch die Beitragszahlung zugleich auch Ansprüche auf spätere Zahlungen erwirbt, zählt die ältere Generation, die die aktive Phase verlassen hat und sich im Ruhestand befindet, zu den Leistungsempfängern im Sozialstaat.

Am anderen Ende des Generationenverbundes steht die junge Generation: Kinder und Jugendliche gehören ebenfalls zu den Leistungsempfängern, wobei im Unterschied zu den Älteren ihr Lebensunterhalt vorrangig durch private, familiäre Übertragungen und erst ergänzend durch öffentliche Transfers (Kindergeld, Kinderfreibeträge, Ausbildungsförderung, Grundsicherung, Kinderzuschlag, Aufstockungen beim Arbeitslosengeld und Wohngeld, Waisenrenten usw. usf.) sichergestellt wird. Von größerer Bedeutung sind hier die Realtransfers wie Tagestätten für Kinder, Kinder- und Jugendhilfe und Bildungseinrichtungen aller Stufen. In der zeitlichen Abfolge übernimmt diese Generation, wenn sie ihre Ausbildung beendet hat und in den Arbeitsmarkt eintritt, die Aufgabe, die dann aus dem Erwerbsleben ausgeschiedene "neue" ältere Generation zu alimentieren. Dieser Zusammenhang wird in der deutschen Debatte als "Generationenvertrag" bezeichnet. Der nicht juristisch zu verstehende "Vertrag" zwischen den Generationen postuliert nicht allein eine Reziprozitätsnorm, sondern ist die zwingende Konsequenz einer umlagefinanzierten Alterssicherung, die zu einer intertemporalen Einkommensumschichtung zwischen den Generationen führt.

Allerdings begrenzt sich Sozialpolitik nicht auf diese Umverteilung, die - vermittelt über die Beteiligung am Arbeitsmarkt bzw. über den Ausstieg aus der Berufstätigkeit – das entscheidende Kriterium für die Bestimmung der Empfänger und Finanziers von Sozialleistungen darstellt. Leistungsempfänger sind gleichermaßen auch Personen bzw. Haushalte im Erwerbsalter. Die Bandbreite dieser interpersonellen und damit intragenerationalen Umverteilung wird deutlich, wenn man u.a. an die Leistungen der Krankenversicherung/des Gesundheitssystems, der Arbeitslosenversicherung und Arbeitsmarktpolitik, der Grundsicherung (ALGI), besonderer Transfers (wie Kindergeld, Wohngeld, Elterngeld) denkt.

Allerdings sind die Grenzen zwischen Leistungsempfängern und Zahlenden nicht so eng, wie es auf den ersten Blick erscheint. Denn die Leistungsempfänger, und damit auch die Rentner, sind über die Verbrauchsteuern, die sie als Konsumenten zu zahlen haben, an der Finanzierung der (sozial)staatlichen Ausgaben mitbeteiligt. Zu berücksichtigen ist zudem, dass die Renten im Prinzip steuerpflichtig sind und durch Beiträge an die Kranken- und Pflegeversicherung belastet werden.

Analysiert man nun die Einkommenslagen der sozialstaatlichen Altersgruppen, zeigt sich, dass bei den 50- bis unter 65-Jährigen als auch in der älteren Generation der Kreis der Einkommensarmen in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen ist. Aus den Armutsanalysen wissen wir, dass das Risiko eines unzureichenden Einkommens bis hin zur Armut neben dem Familienstand vor allem abhängig ist von der Stellung im Erwerbsleben: Langzeitarbeitslosigkeit, prekäre Arbeitsverhältnisse, Niedriglöhne, gesundheitsbelastende Arbeitsbedingungen, die zur Erwerbsminderung führen, diskontinuierliche Erwerbstätigkeit, Teilzeitarbeit und Minijobs − all dies sind Faktoren und Konstellationen, die die Einkommenssituation kritisch werden lassen. Diese erwerbsbezogenen Risiken wirken sich in der Erwerbs- wie in der Altersphase aus, sie gefährden zunächst die Einkommensverhältnisse in der mittleren Generation und übertragen sich dann auch auf die Einkommenssituation im Alter. Auf der anderen Seite stehen diejenigen, deren günstige Erwerbsposition sich zugleich in einem hohen Erwerbs- und späteren Alterseinkommen niederschlägt.

Diese Disproportionen weisen auf ein Verteilungsproblem innerhalb der Altersgruppen hin, das durch den Blick auf Unterschiede zwischen den Altersgruppen unbeachtet bleibt. Mit fehlender Gerechtigkeit zwischen den Generationen können die Spaltungen innerhalb der Generationen nicht begründet werden, denn der Verteilungskonflikt macht sich nicht an der Unterscheidung zwischen Jung und Alt, sondern an den "traditionellen" sozial-ökonomischen Scheidelinien fest. Beim Vergleich der Einkommensverhältnisse der älteren mit der mittleren Generation dürfen deshalb auch nicht "Äpfel und Birnen" einander gegenübergestellt werden, also beispielsweise die Altersrente eines zuvor gut verdienenden und langjährig versicherten Angestellten mit dem Arbeitsentgelt einer teilzeitbeschäftigten alleinerziehenden Mutter. Eine derartige Gegenüberstellung nährt den Eindruck, dass die Älteren die Jungen "ausplündern", ohne zu erwähnen, dass es auch bei den Alten schlecht gestellte und bei den Jungen gut gestellte Haushalte gibt und dass sich die Unterversorgungskonstellationen in der Altersphase aus den vorgelagerten schlechten Einkommensverhältnissen in der Erwerbsphase ableiten.

Sozialstaatliche Generationen als Kohorten

Die im Generationenvertrag angelegte und mit der Umlagefinanzierung zwingend verbundene Generationenfolge weist darauf hin, dass nicht nur ein Zeitpunkt analysiert werden kann, sondern auch der Zeitverlauf von Bedeutung ist. Wechselt man also von der statischen Querschnitt- in eine Längsschnittanalyse und überprüft, wie sich das Verhältnis der Generationenim Zeitverlauf entwickelt hat und − wichtiger noch − entwickeln wird, wechselt auch der Generationenbegriff. Statt der Altersgruppen kommen Kohorten bzw. Geburtsjahrgänge ins Blickfeld. Bei einer solchen Analyse über die Zeit hinweg interessiert das Problem, ob aufeinander folgende, historisch unterschiedlich situierte Jahrgangsgruppen durch die Sozialpolitik gleich behandelt werden, also eine vergleichbare sozialstaatliche Leistungsbilanz von Leistung und Gegenleistungen aufzuweisen haben. Oder aber sind − wie befürchtet − die Jahrgangsgruppen, die jetzt als Erwerbstätige Beiträge zahlen, gegenüber den Jahrgangsgruppen, die sich in der Altersphase befinden, benachteiligt? Müssen die zunehmend schwächer besetzten Kohorten, die in die Erwerbstätigkeit und Beitragspflicht nachrückenden, immer mehr zahlen, obwohl sie im späteren Alter dann weniger Rente erhalten als ihre Vorgängerkohorten?

Der Tatbestand, dass die nachrückenden Jahrgänge unter dem Druck der Verschiebung der Relation von Beitragszahlern und Leistungsempfängern (Rentnerquotient) stärker als die vorhergehenden Jahrgänge belastet werden, lässt sich nicht wegdiskutieren. So gesehen finden die jeweils jüngeren Geburtsjahrgänge schlechtere Bedingungen vor als ihre Vorgängerkohorten, ihre "Generationenbilanz" fällt ungünstiger aus. Dennoch ist es verfehlt, daraus eine Benachteiligung abzuleiten:
  • Die "Renditen" in der GRV für die heute jungen Versichertenjahrgänge bleiben immer noch deutlich positiv, da nicht außer Acht bleiben darf, dass sich aufgrund der steigenden Lebenserwartung die Rentenlaufzeit verlängert, sich also der Gegenwert der Beiträge erhöht.

  • In den Generationenvergleich sind alle Transferströme einzubeziehen, also auch die Leistungen der älteren Generation an die Jüngeren, dies im öffentlichen (Steuer- und Beitragszahlungen der Älteren) und privaten Bereich (laufende und einmalige Übertragungen an Kinder und Enkelkinder).

  • Die Belastung der nachrückenden Kohorten bezieht sich auf relative Größen. Denn auch wenn Steuern oder Beiträge erhöht werden, so muss dies nicht mit einer absoluten Verschlechterung im Einkommens- und Lebensstandardniveau einhergehen. Vielmehr spricht alles dafür, dass Produktivität und Wertschöpfung der Gesellschaft weiter steigen werden und dass damit das zwischen den Bürgern − aktive wie inaktive − aufzuteilende Sozialprodukt größer wird. Das heißt, dass die höheren Abzüge aus den Zuwächsen der Bruttoeinkommen getragen werden können und die erwerbstätige Generation die Finanzierung der Altersgeneration auch ohne Konsumverzicht bewältigen kann. Höhere Beitragssätze können damit in der Zukunft womöglich leichter zu verkraften sein als niedrigere Beitragssätze in der Gegenwart.

  • Bewertet man die geringere relative Beitragsbelastung der Vorgängerkohorten als "Bevorzugung", fällt aus dem Blickfeld, dass früher nicht nur der allgemeine Lebensstandard und die gesamtwirtschaftlichen Verteilungsspielräume enger waren, sondern für die Rentenanwartschaft bzw. für einen Entgeltpunkt weitaus länger gearbeitet werden musste, als dies heute und höchstwahrscheinlich auch in Zukunft der Fall ist.

  • Die Höhe des Sozialproduktes und damit das Potential für die sozialstaatliche Umverteilung hängen nicht allein von der Investitions- und Innovationsdynamik sowie vom Arbeitseinsatz in der Gegenwart ab. Arbeitsproduktivität und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit werden auch durch den Bestand an Realkapital, d.h. an öffentlicher Infrastruktur und Humankapital, bestimmt. Dieser Bestand, der in den vergangenen Perioden von der jetzt älteren Generation geschaffen worden ist, erweist sich als Vorleistung für das Einkommensniveau der nachrückenden Kohorten. Die nachrückenden Kohorten profitieren also immer, ob sie es wollen oder nicht, von den Leistungen ihrer Vorgänger. Der gesamtwirtschaftliche Generationenvertrag, oder besser der wechselseitige Verbund von Kohorten im ökonomischen Entwicklungsprozessverhältnis, lässt sich deshalb auch nicht kündigen.

  • Ganz grundsätzlich gilt, dass es keinen Entwicklungsverlauf geben kann, bei dem alle Geburtsjahrgänge gleich behandelt werden. Die ökonomischen Rahmenbedingungen unterliegen Veränderungen, die Rechtsprechung führt zu neuen Entscheidungen und auch die politischen Verhältnisse, Mehrheiten und Meinungen sind in einer Demokratie nicht absehbar. Auch aus politischer und verfassungsrechtlicher Sicht kann es keinen Anspruch auf Gleichbehandlung über die Zeit hinweg geben; eine solche Vorgabe würde jede Veränderung ausschließen, sei es − um nur einige Beispiele zu nennen − im Steuerrecht, in der Arbeitsmarktpolitik oder in der Sozialversicherung. Die Angleichung der Renten in den neuen Bundesländern an das westdeutsche Niveau, die Anerkennung von Kindererziehungszeiten in der Rentenversicherung ab einem bestimmten Stichtag oder die Einführung der Pflegeversicherung mit sofortigem Anspruchsrecht auf Leistungen und einem entsprechenden Einführungsvorteil der ersten Empfängergeneration hätte es nicht geben dürfen, weil den Vorgängergenerationen diese Leistungen nicht zustanden.

Fußnoten

1.
Krömmelbein u. a. 2007, S. 95 f.
2.
Klöckner 2005.
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Autoren: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de
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