Rentenpolitik

16.11.2016 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Partieller Systemwechsel: Einführung von Sockel- oder Mindestrenten

Konzepte wie eine Mindestrente würden insoweit einen zumindest teilweisen Wechsel im System der Gesetzlichen Rentenversicherung bedeuten, als sie die Aufgabe bisheriger konstitutiver Elemente wie des Äquivalenzprinzips zur Folge hätten.

Familie bei Wanderung im WaldAuch ausgedehnte Erwerbsunterbrechungen wegen Kindererziehung oder Pflege können einen Mindestrentenanspruch begründen. (© fotolia.com/Miredi)


Von einem partiellen Systemwechsel kann man sprechen, wenn die Vorschläge zur Einführung von steuerfinanzierten Mindest-, Garantie- oder Sockelrenten umgesetzt würden. Denn das Äquivalenzprinzip wäre – je nach Höhe und Ausgestaltung des Mindestanspruchs – in einem weiten Bereich der Rentenversicherung durchbrochen.

Im Unterschied zu den o.g. systemimmanenten Modifikationen geht es hierbei eben nicht um die zusätzliche Anerkennung von Beitragszeiten oder Entgeltpunkten im Rahmen der Rentenformel, sondern um die Einziehung eines pauschalen Sockels, der auf jeden Fall eine Höhe über der Armutsschwelle erreicht und niedrigere Bestands- und Zugangsrenten unmittelbar auf dieses Niveau anheben würde.

Die in diese Richtung zielenden Vorschläge weisen − wie die nachfolgende Übersicht zeigt − eine außerordentlich große Vielfalt hinsichtlich ihrer Ausgestaltung auf. Systematisiert man sie, so ist vor allem nach folgenden Punkten zu fragen[1]:
  • Sind die Konzepte mit Forderungen nach einer Eindämmung der Erosionstendenzen auf dem Arbeitsmarkt und einer Stärkung der sozialen Ausgleichsfunktion der Rentenversicherung verknüpft? Welche Aussagen zum Rentenniveau werden getroffen?

  • Welche Nettohöhe (und Dynamik) soll der Mindestanspruch aufweisen? Wenn das Niveau der Grundsicherung überschritten werden soll, ist damit die gegenwärtige oder eine zu verbessernde Höhe der Regelbedarfe gemeint?

  • Ist der Anspruch an die Voraussetzung einer Mindesthöhe von Wartezeiten (nur Beitragszeiten oder auch beitragsfreie Zeiten wie Anrechnungs-, Zurechnungs- und Berücksichtigungszeiten) geknüpft?

  • Wird bei den Versicherungszeiten die Dauer der Wochenarbeitszeit (Vollzeit- oder Teilzeitarbeit) berücksichtigt?

  • Handelt es sich um eine bedingungslose Rente oder um einen einkommensgeprüften, steuerfinanzierten Transfers bzw. um eine Ergänzung der Grundsicherung?

  • Welche Einkommen werden in welcher Höhe auf die Mindestleistung angerechnet? Gibt es je nach Art des Einkommens besondere Anrechnungsfreibeträge? Betrifft dies nur das Individual- oder auch das Partnereinkommen?

  • Gilt die Aufstockung nur für den Rentenneuzugang oder auch für den Rentenbestand?
Allgemein lässt sich in Bezug auf diese Fragen festhalten: Je höher bei gleichzeitig sinkendem Rentenniveau die Mindestrente angesetzt wird und je großzügiger die Bezugsvoraussetzungen ausfallen, umso größer wird auch der Kreis der Rentner sein, die davon begünstigt werden.

Bei einer weitgehend bedingungslosen Mindestrente hätte eine sehr große Zahl der Rentner, die mit ihrer Rente darunter liegen und auch keine weiteren Individualeinkommen mehr haben, die zur Anrechnung kommen, Anspruch auf einen entsprechenden Aufstockungsbetrag. Mindestrenten und beitragsfinanzierte Renten würden weitgehend verschmelzen. Die Schritte zur Füllung von Versicherungslücken und zur Höherbewertung von Anwartschaften würden sich gleichsam erübrigen, da die Mindestrente ohnehin, auch nach einer nur kurzen versicherungspflichtigen Beschäftigung, gezahlt wird. Das gilt gleichermaßen für die arbeitsmarktbezogenen Reformforderungen, denn bei einer hohen Mindestrente haben Niedriglöhne, Zeiten von Arbeitslosigkeit, Mini-Jobs und Teilzeitarbeit keine entscheidenden negativen Folgen für die spätere Rente mehr.

Dies lässt sich an der Position der Linken verdeutlichen, die in ihrem Wahlprogramm[2] eine bedingungslose Mindestrente für alle (!) über 65-Jährigen in Höhe von 1.050 Euro netto fordern:
  • Ein vorleistungsunabhängiger Nettoanspruch in dieser Höhe entspricht im Jahr 2014 einer Bruttorente von etwa 1.180 Euro. Damit ist in den neuen Ländern die Standardrente (1.158 Euro, erste Jahreshälfte 2014) abgedeckt. In den alten Ländern liegt die Standardrente mit 1.266 Euro nur etwas höher (DRV 2015).

  • Stellt man auf die tatsächlichen Rentenzahlbeträge ab, so lagen 2014 in den alten Bundesländern 62,4 Prozent der Männer- und 96,2 Prozent der Frauenrenten unter diesem Betrag. In den neuen Bundesländern waren es 71,2 Prozent bzw. 94,6 Prozent (DRV 2015).
Partieller SystemwechselPartieller Systemwechsel (PDF) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Wird der Betrag niedriger angesetzt und der Anspruch an eine bestimmte Zahl von Versicherungszeiten, d. h. an langjährig Versicherte, gebunden, verringert sich der Kreis der Begünstigten entsprechend. Beispielhaft dafür ist die von den Grünen geforderte "Garantierente": Nach dreißig Versicherungsjahren soll allen Neuzugängen einer Altersrente eine Rente in Höhe von dreißig Entgeltpunkten garantiert werden, soweit das eigene und Partnereinkommen diese Einkommenshöhe nicht erreicht[3]. Gleichwohl stellt sich auch hier das Problem, dass eine Garantie eines Mindestbetrags den Lohn- und Beitragsbezug der Rente bis hin zum mittleren Einkommensbereich auflöst und dies umso mehr, je tiefer das Rentenniveau sinkt. Denn die Wartezeiten von dreißig Versicherungsjahren, dazu sollen neben den Beitragszeiten auch Anrechnungszeiten, Berücksichtigungszeiten wegen Kindererziehung und Pflege zählen, sind nicht besonders schwer zu erfüllen. Und da die Arbeitszeit keine Rolle spielt, kann die Mindestrente sogar im Rahmen eines Minijobs (ohne Befreiung von der Rentenversicherungspflicht) erreicht werden. Auch ausgedehnte Erwerbsunterbrechungen wegen Kindererziehung oder Pflege können einen Mindestrentenanspruch begründen.

Auch bei diesem Modell kommt es also zu einem grundsätzlichen Bruch mit den Grundlagen der Gesetzlichen Rentenversicherung. Dazu trägt auch bei, dass die Rentenversicherung nunmehr Einkommensüberprüfungen übernehmen soll. Auf der anderen Seite werden Alterseinkommen aus der betrieblichen und privaten Altersvorsorge privilegiert, da sie zu zwanzig Prozent anrechnungsfrei bleiben sollen, um den Anreiz zur betrieblichen und privaten Altersvorsorge weiter zu stärken. Zugleich wird die Absenkung des Rentenniveaus ausdrücklich betont.

Wenn sich insofern das Prinzip der Teilhabeäquivalenz auf einen kleiner werdenden Teil der Rentner beschränkt, gerät die beitragsfinanzierte Rentenversicherung in eine Akzeptanzkrise: Versicherte, die im Verlauf ihres Arbeitslebens hohe Beiträge gezahlt haben, werden gleichgestellt mit jenen, die keine entsprechenden Vorleistungen erbracht haben. Dieser partielle Systemwechsel im Namen der Armutsbekämpfung kann sich dann schleichend zu einem vollständigen Systemwechsel entwickeln, wenn parallel zum sinkenden Rentenniveau die Lohn- und Beitragsbezogenheit der Rente und ihre Lebensstandardsicherungsfunktion schließlich ganz unbedeutend und auf die private und betriebliche Vorsorge übertragen werden[4].

Bei der Darstellung und Bewertung der Reformvorstellungen wurde darauf verzichtet, die Finanzierungsproblematik, die sich auch jenseits von Umstellungsprozessen ergibt, zu thematisieren. Doch die Frage der Gegenfinanzierung von Leistungsverbesserungen ist keineswegs belanglos, weil erst dann deutlich wird, dass am Ende von Reformen nicht nur "Gewinner" stehen. So müssen rentenversicherungsinterne Leistungsverbesserungen, wenn sie kostenneutral ausfallen sollen, durch Leistungseinschränkungen auf der anderen Seite finanziert werden.

Bei einer internen Umverteilung stehen den Gewinnern immer Verlierer gegenüber. Verteilungspolitisch führt dies zu einer Verschiebung zu Gunsten von Niedrigeinkommensbeziehern und Personen mit nur kurzen Erwerbsverläufen. Dies kann gewollt und sinnvoll sein. Aber zu berücksichtigen ist auch, dass sich – ökonomisch betrachtet – für die belastete Gruppe der Versicherten im mittleren und höheren Einkommensbereich die Beitragsrenditen verschlechtern. Die Rentenversicherung, die in der Konkurrenz zur Privatversicherung steht, die überhaupt keine personelle Umverteilung kennt, würde an Legitimität verlieren.

Erfolgen die Reformen nicht kostenneutral, muss die Gegenfinanzierung entweder über höhere Beitragssätze zur Rentenversicherung oder über höhere Steuerzuschüsse bewältigt werden. Bei Steuererhöhungen wäre zu prüfen, an welche Steuer (Einkommensteuer, Verbrauchsteuer) mit welchen Verteilungseffekten, die wiederum auch ältere Menschen belasten können, gedacht ist. Schon jetzt liegt der Anteil des steuerfinanzierten Bundeszuschusses an den Ausgaben der Rentenversicherung bei etwa 26 Prozent. Und bezogen auf den Bundeshaushalt machen die Leistungen an die Rentenversicherung, einschließlich der Beiträge des Bundes für Zeiten der Kindererziehung, 27 Prozent des gesamten Etats aus (vgl. Finanzierung).

Man braucht in Zeiten des Wirksamwerdens von Schuldenbremse und Fiskalpakt nicht viel Phantasie, um zu erwarten, dass der steuerliche Mehraufwand bei einer ausgedehnten Mindestrente nicht zu einem insgesamt steigenden Bundeszuschuss an die Rentenversicherung führen wird, sondern zu Lasten der Finanzierung der Regelausgaben der Rentenversicherung geht. Der Druck auf das Rentenniveau dürfte sich verstärken, ein gleichzeitiger Ausbau des Sozialausgleichs wird kaum möglich sein.

Fußnoten

1.
Vgl. Bäcker 2014.
2.
Vgl. Birkwald/Brütt 2012.
3.
Vgl. Strengmann-Kuhn/Jacobi 2012.
4.
Vgl. Schäfer 2014.
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Autoren: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de
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