Rentenpolitik

16.11.2016 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Schaffung eines einheitlichen Rentenrechts für Ost- und Westdeutschland – wann und wie?

Die deutsche Einheit liegt länger als ein Vierteljahrhundert zurück. Doch immer noch weist das Rentenrecht zwischen den alten und den neuen Bundesländern Unterschiede auf. Wie lange soll diese Ungleichbehandlung noch Bestand haben? Wie kann eine Vereinheitlichung erreicht werden? Welche Folgen hat es, wenn es auch in den nächsten Jahren nicht zu der im Einigungsvertrag angestrebten Angleichung der Einkommensverhältnisse kommt?

Rentnerin in Leipzig: Eine Angleichung der in Ost und West unterschiedlichen Regelungen des Rentenrechts ist politisch als Ziel leicht gefordert, jedoch schwierig umzusetzen.Rentnerin in Leipzig: Eine Angleichung der in Ost und West unterschiedlichen Regelungen des Rentenrechts ist politisch als Ziel leicht gefordert, jedoch schwierig umzusetzen. (© dpa)


Der Handlungsbedarf

Tarifbindung in den neuen Bundesländern 2014Tarifbindung in den neuen Bundesländern 2014 (PDF-Icon Grafik zum Download 50 KB) (© bpb)
Die Sonderregelungen für die neuen Bundesländer wurden eingeführt, um für Versicherte und Rentner den Übergang in das neue Wirtschafts- und Sozialsystem zu erleichtern. Ausdrücklich gelten die Vorschriften bis sich einheitliche Einkommens- und Lebensverhältnisse eingestellt haben. Ursprünglich war angenommen worden, dass dies noch vor dem Jahr 2000 erreicht sein würde. Aktuell sind zwar weitere − allerdings geringere − Angleichungstrends zu verzeichnen. Eine vollständige Angleichung der Einkommen ist jedoch in absehbarer Zeit nicht zu erwarten, da die Unterschiede eine Folge einer wertschöpfungsschwächeren Wirtschaftsstruktur mit einer Dominanz von ausführenden Tätigkeiten in den größeren Betrieben des Verarbeitenden Gewerbes sind. Hinzu kommt eine deutlich geringere Tarifbindung in den neuen Bundesländern, die die Durchsetzungskraft der Tarifvertragsparteien widerspiegelt (vgl. Abbildung "Tarifbindung in den neuen Bundesländern 2014").

Da ein "Anpassungsautomatismus“ offensichtlich auf sich warten lässt, besteht die Notwendigkeit einer politischen Lösung. Dafür sprechen mehrere Argumente:
  • Aus dem verfassungsrechtlichen Gebot, im gesamten Bundesgebiet einheitliche Rechts- und Wirtschaftsverhältnisse anzustreben, lässt sich der Auftrag an den Gesetzgeber ableiten, das Rentenrecht anzugleichen.

  • Die Angleichung der aktuellen Rentenwerte ist eine Forderung des Einigungsvertrages und nach mehr als 25 Jahren überfällig. Auch in der Bevölkerung wird diese Ungleichbehandlung im ohnehin schwer verständlichen Rentenrecht immer weniger akzeptiert. So führt im Westen der gleiche Sachverhalt (z.B. Zeiten der Kindererziehung) wegen des höheren aktuellen Rentenwerts zu einer höheren Rente.

  • Für Versicherte ist es zunehmend unverständlich, dass infolge der Höherwertung für das gleiche Entgelt (bis zur Beitragsbemessungsgrenze Ost) in den neuen Bundesländern höhere Entgeltpunkte erworben werden.

  • Eine noch lange andauernde unterschiedliche Rechtsgestaltung erscheint auch deswegen zunehmend untragbar, weil innerhalb der westlichen und östlichen Bundesländer unterschiedliche Einkommens- und Lebensverhältnisse bestehen. So zeigen sich auch zwischen den westdeutschen Bundesländern starke Unterschiede bei den Bruttolöhnen und -gehältern, ohne dass dies zu einer Ungleichbehandlung zwischen z.B. Hessen (dem einkommensstärksten westdeutschen Flächenland) und Schleswig-Holstein (dem einkommensschwächsten westdeutsches Bundesland) führt.

Quellentext

Sachverständigenrat

Es ist nicht absehbar, ob der Konvergenzprozess weitergehen wird und wenn ja, ob es überhaupt zu einer Vereinheitlichung der Einkommensverhältnisse in West- und Ostdeutschland kommen wird.

Quelle: Sachverständigenrat (2013/14), S. 390.
Eine Angleichung der in Ost und West unterschiedlichen Regelungen des Rentenrechts ist leicht gefordert, jedoch schwierig umzusetzen. Aus Gründen der sozialpolitischen Gestaltung, der rechtlichen und verfassungskonformen Systematik sowie wegen der finanziellen Kosten und Wirkungen ist bisher keine allgemein akzeptierte Lösung bekannt.

Aktuell sind in der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU/CSU/SPD vom 28.11.2013 Zielsetzungen aufgenommen worden, die in der laufenden Legislaturperiode gesetzgeberisch umgesetzt werden sollen. In einem besonderen Abschnitt ist ein Fahrplan vereinbart, nach dem zum 1. Juli 2016 in einem Bericht der Angleichungsprozess darzustellen ist: gegebenenfalls wie ab 2017 mit Teilangleichungen und ab 2019 − 30 Jahre nach der Einheit eine vollständige Rechtsangleichung des Rentensystems erfolgen soll.

Quellentext

Große Koalition: Angleichungsprozess Ost-West fortsetzen

"Der Fahrplan zur vollständigen Angleichung, gegebenenfalls mit einem Zwischenschritt, wird in einem gesonderten Rentenüberleitungsabschlussgesetz festgeschrieben:

Zum Ende des Solidarpaktes, also 30 Jahre nach Herstellung der Einheit Deutschlands, wenn die Lohn- und Gehaltsangleichung weiter fortgeschritten sein wird, erfolgt in einem letzten Schritt die vollständige Angleichung der Rentenwerte. Zum 1. Juli 2016 wird geprüft, wie weit sich der Angleichungsprozess bereits vollzogen hat und auf dieser Grundlage entschieden, ob mit Wirkung ab 2017 eine Teilangleichung notwendig ist."

Quelle: CDU/CSU, SPD (2013): Koalitionsvertrag im Wortlaut, 28.11.2013, Abschnitt 2.2 Soziale Sicherheit.

Eckpunkte für Lösungsansätze



Bei der Angleichung des Rentenrechts in Ost und West müsste als Wichtigstes die zentrale rentenrechtliche Größe, der aktuelle Rentenwert, vereinheitlicht werden. Für Rentner ist dies durch einen Ausgleich so zu regeln, dass die Rentenleistungen in gleicher Höhe gezahlt werden. Jedoch muss bedacht werden, dass auch die zukünftigen Rentenanpassungen sich an den neuen Werten ausrichten. Denkbar wäre eine Umstellung z. B. auf einen gemittelten aktuellen Rentenwert (wie vom Sachverständigenrat vorgeschlagen) zu einem Zeitpunkt oder in mehreren Schritten [1]. Statt eines gemittelten Ost/West-Wertes wäre auch denkbar, nur den aktuellen Rentenwert Ost anzuheben und damit alle Personen mit Ost-Entgeltpunkten zu begünstigen.

Es zeigt sich, dass die Lösung der Vereinheitlichung − auch wegen der zukünftigen Rentenanpassungen − Rentner in beiden Gebieten betrifft. Gleiches gilt für die Versicherten, die in Ost und West Entgeltpunkte erwerben, die an einem neuen Durchschnittsentgelt orientiert sind. Sofern ein solcher Mittelwert höher als das bisherige Durchschnittsentgelt Ost wäre, würden in Ost weniger Entgeltpunkte erworben werden, allerdings würde die zukünftige Steigerung am vermutlich höheren gesamtdeutschen Wachstum orientiert sein.

Zugleich muss vor allem bei der Diskussion um die Beibehaltung oder Abschaffung der pauschalen Hochwertung der Arbeitseinkommen Ost der Tatsache Rechnung getragen werden, dass es in Westdeutschland in gleicher Weise sehr strukturschwache Regionen gibt, deren durchschnittliches Bruttolohn- und -gehaltsniveau deutlich unter dem westdeutschen Durchschnittsentgelt liegt. Niemand käme aber auf die Idee, für diese Regionen ebenfalls eine pauschale Hochwertung der Einkommen zu fordern. Insofern müssen Lösungen diskutiert werden, die die Vereinheitlichung des Rentenrechts in Ost- und Westdeutschland jenseits der tatsächlichen Angleichung der Einkommensverhältnisse und unter Vermeidung sozialer Verwerfungen innerhalb der neuen Bundesländer aber auch zwischen Ost- und Westdeutschland realisieren können [2].

Mit der Verlängerung der Rente nach Mindestentgeltpunkten (vgl. Systemimmanente Anpassungen in der Rentenversicherung), die nach der Dauer der wöchentlichen Arbeitszeit differenziert ausgestaltet sein sollte, stünde ein vom Arbeitsort unabhängiges und sehr viel zielgenaueres Instrument zur Kompensation regionaler Entgeltdifferenzen zur Verfügung als es die Hochwertung ist. Problematisch ist dieses Modell allerdings wiederum dann, wenn dieselben Tätigkeiten in denselben Branchen in Ost- und Westdeutschland unterschiedlich entlohnt werden, die beobachtbaren Unterschiede im Arbeitsentgelt also zum Teil doch eine systematische "Ost-Komponente“ enthalten, die auf Basis der verfügbaren Daten nicht eindeutig identifiziert bzw. isoliert werden kann. In diesem Fall würde es zu erheblichen sozialen Verwerfungen zwischen alten und neuen Bundesländern kommen, weil gleiche Tätigkeiten auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt systematisch geringer bewertet würden als auf dem westdeutschen Arbeitsmarkt.

Lösungsalternativen

Im Folgenden sollen die in den letzten Jahren entwickelten und diskutierten Lösungsvorschläge aufgezeigt werden:
  1. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
    Der vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2008) formulierte Vorschlag zielt im Kern nicht auf die Angleichung der aktuellen Rentenwerte ab, sondern auf die Schaffung eines neuen einheitlichen gesamtdeutschen Rentenwertes. Der Wegfall der pauschalen Hochwertung der Arbeitsentgelte würde durch die Umstellung der Berechnungsgrößen auf gesamtdeutsche Werte teilkompensiert werden. Allerdings wäre die Kompensation vergleichsweise gering, da sich die gesamtdeutschen Werte aufgrund der deutlich höheren Zahl an Beitragszahlern in den alten Bundesländern nahe an den westdeutschen Werten bewegen würden. Entsprechend läge der neue aktuelle Rentenwert leicht unterhalb des derzeit gültigen aktuellen Rentenwertes West und deutlich oberhalb des aktuellen Rentenwertes Ost. Ab dem Zeitpunkt der Umstellung würden die individuellen Entgeltpunkte dann unabhängig vom Arbeitsort ermittelt. Dies würde auf Basis der hier referierten empirischen Ergebnisse bedeuten, dass westdeutsche Arbeitnehmer im Durchschnitt etwas mehr Entgeltpunkte pro Jahr erwerben würden, während ostdeutsche Beschäftigte erheblich weniger Entgeltpunkte pro Jahr erwerben.

    Allerdings würden sich unterschiedliche zukünftige Entwicklungen ergeben. Rentenanpassungen würden sich aus der gesamtdeutschen Entgeltentwicklung ergeben, gegebenenfalls in den neuen Bundesländern ohne Aufholeffekt, im Westen dagegen "gebremst". Die Beitragszahler wären betroffen und würden ab der Umstellung Entgeltpunkte anhand des jährlich neu ermittelten Durchschnittsentgelts erwerben, derzeit im Westen mehr, im Osten weniger. Für die Versicherten im Osten würde die derzeitige Hochwertung der Entgelte fortfallen, die sich aus den Einkommensunterschieden Ost/West ergibt.

  2. Modell der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN
    Der Vorschlag der Grünen [3] stellt auf die Vereinheitlichung der maßgeblichen Bezugsgrößen ab, indem ab einem Stichtag alle Westwerte auch für Ost gelten sollen. Dabei sollen die Renten Ost und alle Anwartschaften Ost besitzstandswahrend gleich bleiben, indem für alle Ost-Fälle entsprechend die Entgeltpunkte neu ermittelt werden. Die Hochwertung der Ost-Entgelte sollte entfallen und dafür eine neue Regelung geschaffen werden, wonach niedrige Anwartschaften in Ost und West angehoben werden sollten (Garantierente für Niedrigverdiener aus Steuermitteln). Ein Vorteil kann darin gesehen werden, dass nur die Fälle im Beitrittsgebiet betroffen wären. Allerdings würden durch die Garantierente zumeist andere Personen begünstigt als diejenigen, die durch den Wegfall der Entgelthochwertung benachteiligt würden.

  3. Vorschlag der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di
    Der Ansatz, durch einen Angleichungszuschlag stufenweise den Nachteil des niedrigeren aktuellen Rentenwerts (aRW) auszugleichen [4], geht auf einen Beschluss zurück, der bereits 2003 auf dem Bundeskongress von ver.di erhoben wurde. Im Vordergrund steht in diesem Vorschlag nicht eine Vereinheitlichung des Rechts, sondern der Ausgleich des Nachteils, der sich aus dem fehlenden Angleichungsprozess ergibt. Während 10 Jahren sollte die Differenz zwischen aRW Ost und aRW (West) für Rentner und für alle bis zu einem Stichtag erworbenen Anwartschaften verringert werden. Für die Versicherten sollten danach weiterhin die Ost-Entgelte hochgewertet werden, bis sich die Einkommen angeglichen haben. Die Angleichungszuschläge sollten aus Steuermitteln finanziert werden, wobei die Zahlung als Staatstransfer und nicht als Rentenleistung angesehen werden würde. Damit würden für diese Zahlung keine Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung zu leisten sein. Das Modell wurde von weiteren Gewerkschaften und Verbänden sowie auch von der Bundestagsfraktion DIE LINKE übernommen.

  4. Modell der Bundestagsfraktion DIE LINKE
    Im Mittelpunkte der Vorschläge [5] steht, die Anhebung des aRW Ost möglichst rasch zu erreichen. Dazu soll der aRW Ost schrittweise dem Westwert angeglichen und die übrigen Sonderregelungen (insbesondere die Hochwertung der Entgelte) beibehalten werden. Neben den Kosten dürfte ein gewichtiges Argument gegen diesen Vorschlag sein, dass damit dem eigentlichen Auftrag der Vereinheitlichung des Rentensystems nicht genügend nachgekommen werden würde.

  5. Vorschlag der SPD vom Parteikonvent 2012 (SPD 2012)
    Ziel des Modells ist, in Schritten bis zum Jahr 2020 eine Vereinheitlichung der maßgeblichen Rechengrößen zu erreichen. Im ersten Schritt sollen alle pauschal bewerteten Zeiten (Kindererziehung, Pflege, Wehr- und Zivildienst und Beschäftigung in Werkstätten für Behinderte) einheitlich mit Westwert bewertet werden. Der aRW soll in Stufen bis 2020 auf den Westwert angehoben werden. Ab dem Jahr 2020 sollen dann alle Rechenwerte vereinheitlicht sein und die Hochwertung von Entgelten Ost wegfallen. Durch die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns wird erwartet, dass der Angleichungsprozess auf Lohnebene unterstützt wird. Für die langjährig bei niedrigen Entgelten Beschäftigten ist die Einführung einer Solidarrente vorgesehen.
Wie gezeigt, hängt die Bewertung der Unterschiede zwischen West- und Ostrenten stark von der gewählten Perspektive ab – je nach verwendetem Indikator und Gerechtigkeitsmaßstab muss man bei den verschiedenen Aspekten auch zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen kommen. Es ist auch von da her wenig verwunderlich, dass in der Politik wenig Neigung besteht, sich aktuell dem Thema eines einheitlichen Modus der Rentenberechnung in Deutschland zu widmen [6].

Die zähe Debatte über den richtigen Weg und richtigen Zeitpunkt einer Rentenangleichung hat durch das Gutachten des Sozialbeirats zum Rentenversicherungsbericht 2015 einen neuen Anstoß erfahren. Allerdings handelt es sich hier nicht um ein neues Modell, sondern letztlich um die Empfehlung, noch einmal zu vertagen, da die geltende Regelung der Höherbewertung und des aRW Ost für die ostdeutschen Versicherten von Vorteil sei. Vergleichbar hat sich die CDU/CSU-Bundestagsfraktion geäußert.

Quellentext

Gutachten des Sozialbeirats

"Der Sozialbeirat kommt zu dem Ergebnis, dass sich zum jetzigen Zeitpunkt ein Beibehalten der geltenden Regelungen als sinnvoller erweisen könnte als eine Reform: Im Fall der Herstellung einer einheitlichen Rentenberechnung würde zwar formal die als Benachteiligung der Menschen in Ostdeutschland empfundene rentenrechtliche Ungleichbehandlung abgeschafft, tatsächlich würden Versicherte in Ostdeutschland aber schlechter gestellt. Im Fall einer bloßen Rentenangleichung (Angleichung des aRW (Ost) an den aRW) ohne Beendigung der bisherigen Höherbewertung würde hingegen die schon heute bestehende Schlechterstellung der Beitragszahler in Westdeutschland weiter verschärft, weil die mit ihren Beiträgen erzielten Rentenansprüche dann noch stärker hinter den mit gleichen Beiträgen erzielten Rentenansprüchen von Beitragszahlern im Osten zurückblieben."

Quelle: Gutachten des Sozialbeirats zum Rentenversicherungsbericht 2015, in. Bundestags-Drucksache 18/6870, S. 107.

Quellentext

Positionspapier der CDU/CSU Fraktion

"Eine vorgezogene Rentenangleichung ist nicht im Interesse Ostdeutschlands. Die klaren Verlierer wären die jetzigen Arbeitnehmer in den neuen Bundesländern. Sie würden bei einer gleichzeitigen Angleichung zwangsläufig auch die Höherbewertung ihrer im Durchschnitt niedrigeren Ost-Löhne verlieren. (…) Wir wollen deshalb mittelfristig die Angleichung des Rentenwerts anhand der Lohnentwicklung nach dem ursprünglichen Modell von 1992 beibehalten."

Quelle: Positionspapier der CDU/CSU Fraktion im Deutschen Bundestag vom 19.01.2016.

Fußnoten

1.
Vgl. ver.di-Vorschlag.
2.
Steffen 2013.
3.
Vgl. Strengmann-Kuhn 2013.
4.
Vgl. Hoenig/Kerschbaumer 2015.
5.
Vgl. Birkwald/Brütt 2012.
6.
Vgl. Ruland 2012.
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Autoren: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de
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