Rentenpolitik

16.11.2016 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Gestaltungsvarianten der Alterssicherung

In allen Mitgliedsstaaten der EU existieren neben allgemeinen bzw. Regelsystemen der Alterssicherung zusätzliche Systeme – sowohl für bestimmte Gruppen, als auch im Sinne zusätzlicher privater Altersvorsorge.

Ältere Frau in Spanien.Ältere Frau in Spanien: In keinem Land gibt es ein einheitliches, alle Bereiche und Ziele der Alterssicherung der gesamten Bevölkerung abdeckendes System. (© istock.com/xyno)
Bevor auf einige Vergleichsindikatoren und die Darstellung der Alterssicherungssysteme einiger Beispielländer eingegangen wird, lassen sich allgemeine Merkmale und Gestaltungsvarianten der Alterssicherung benennen: In keinem Land gibt es ein einheitliches, alle Bereiche und Ziele der Alterssicherung der gesamten Bevölkerung abdeckendes System. Immer setzt sich die Alterssicherung aus einem spezifischen Mix von Einzelsystemen zusammen, die oft auch als "Säulen" oder Schichten der Alterssicherung bezeichnet werden.

Zu unterscheiden ist hier (vgl. für Deutschland Abbildung "Das 3-Säulen-System der Alterssicherung in Deutschland", Das 3-Säulen-System der Alterssicherung in Deutschland im Überblick) zwischen
  • allgemeinen bzw. Regelsystemen,
  • zusätzlichen Systemen und
  • ergänzenden privaten Systemen.
In diesem Mix kommt es zu einem Zusammenspiel von
  1. erwerbs- und verdienstunabhängigen Leistungen sowie
  2. verdienstabhängigen Leistungen.
Auch bei der Finanzierung verbinden sich durchgängig das Kapitaldeckungsverfahren, dies immer im Bereich der betrieblichen und privaten Altersvorsorge, und das Umlageverfahren, dies in aller Regel bei den allgemeinen und verdienstabhängigen Systemen.

(1) Erwerbs- und verdienstunabhängige Systeme und Leistungen
Alle Länder weisen eine Form der Einkommenssicherung für ältere Menschen auf, deren Primärziel darin besteht, Armut zu verhindern. Erfasst wird in der Regel die gesamte (Wohn)Bevölkerung; Leistungsanspruch und Leistungsniveau hängen nicht vom Erwerbsstatus und der Höhe des vormaligen Einkommens ab. Die Finanzierung erfolgt über Steuern und im Umlageverfahren.

Erhebliche Unterschiede gibt es in der Ausgestaltung und Bedeutung dieser verdienstunabhängigen Systeme, je nachdem ob es sich um Grundrentensysteme, Mindestrentensysteme oder Sozialhilfesysteme handelt:
  • Bei Grundrentensystemen haben alle älteren Menschen Anspruch auf eine pauschale Leistung – unabhängig vom Einkommen in der Erwerbsphase. Die Grundrente ist nicht einkommens- oder bedürftigkeitsgeprüft. Das Leistungsniveau kann auf der Höhe des jeweiligen nationalen Existenzminimums liegen, jedoch auch unterhalb oder oberhalb des Minimums.

  • Mindestrentenregelungen begrenzen sich auf die berechtigten RentnerInnen in verdienstabhängigen Systemen und garantieren diesen eine weitgehend pauschalisierte Mindestrente unabhängig von der Erwerbsbiografie und vom vormaligen Einkommen.

  • Bedürftigkeitsgeprüfte Sozialhilfesysteme dienen als das "letzte soziale Netz"; sie greifen, wenn andere Einkommensleistungen im Alter nicht zur Existenzsicherung ausreichen. Dabei kann es sich um allgemeine Sozialhilfesysteme handeln oder um spezielle, nur für ältere Menschen geltende Systeme mit jeweils abweichenden Graden der Einkommens- und Vermögensanrechnung. Ist keine strenge Bedürftigkeitsprüfung vorgesehen, lässt sich bei den speziellen Systemen auch von Sozialrenten reden.
(2) Erwerbs- und verdienstabhängige Systeme
Alle Länder sehen zugleich Systeme vor, die älteren Menschen eine als angemessen angesehene Ersatzquote ihres vor der Rente bezogenen Einkommens sichern sollen. Erfasst sind hier nur Erwerbstätige bzw. bestimmte Gruppen von ArbeitnehmerInnen und Selbstständigen. In der Regel handelt es sich um Versicherungssysteme. Zu unterscheiden ist zwischen
  • Regelsystemen,
  • Zusatzsystemen und
  • ergänzenden Systemen.
Regelsysteme mit Erwerbs- und Verdienstbezug sind als obligatorische Sozialversicherungen ausgestaltet, sie erfassen die gesamte Erwerbsbevölkerung (Volksversicherung) oder auch nur die abhängig Beschäftigten bzw. einzelne Gruppen der abhängig Beschäftigten. Die Höhe der Rente hängt nicht nur von der Dauer der Beschäftigung und Beitragszahlung ab, sondern auch von der Höhe des letzten oder des durchschnittlichen Erwerbseinkommens und von der Höhe der Beitrags-zahlungen. Diese Äquivalenzbeziehung zwischen Rente und Vorleistungen kann streng ausfallen oder durch Elemente des sozialen Ausgleichs (Umverteilung), etwa durch die Gewährleistung von Mindestrenten, stark abgemildert werden. Die Höhe der Einkommensersatzquote hängt vom Leistungsniveau ab. Die Finanzierung erfolgt in der Regel über Beiträge und ergänzende Steuerzuschüsse.

Zusatzsysteme zielen auf die Aufstockung der Renten entweder aus erwerbsbezogenen Regelsystemen, deren Niveau aber alleine nicht ausreicht, um einen angemessenen Einkommensersatz sicherzustellen, oder aus verdienstunabhängigen Systemen (Grundrenten). Sie finanzieren sich über Beiträge und basieren auf dem Kapitaldeckungsverfahren. Die Rentenberechnung erfolgt hier nach dem Äquivalenzprinzip. Diese Zusatzsysteme können
  • obligatorisch oder freiwillig sein,
  • die gesamte Erwerbsbevölkerung umfassen oder nur einzelne Beschäftigtengruppen,
  • öffentlich-rechtlich oder privat-rechtlich (als betriebliche Systeme) organisiert sein,
  • ein unterschiedliches Versorgungsniveau aufweisen (in Abhängigkeit vom Niveau der Grundrente oder des verdienstabhängigen Regelsystems).
Ergänzende Systeme umfassen die vielfältigen Formen individueller privater Altersvorsorge.

Vielfalt der nationalen Systeme

Unterzieht man die Systeme der Alterssicherung einem internationalen oder europäischen Vergleich, so zeigt sich, dass jedes Land Besonderheiten aufweist. Die Unterschiede sind größer als die Gemeinsamkeiten. Zwar lassen sich die Systeme typologisieren – so unterscheidet der dänische Sozialwissenschaftler Gösta Esping-Andersen zwischen liberalen, skandinavisch-sozialdemokratischen und konservativen Wohlfahrtsstaatsregimen − doch auch innerhalb eines Regimetyps ergeben sich eine Fülle von Abweichungen. Die Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern beziehen sich im Besonderen auf folgende Aspekte:
  • die Art und Gewichtung der Systeme (Ein-Säulen-System, Mehr-Säulen-System),
  • der Bedeutungsgrad der ersten Säule (öffentliche Regelalterssicherung), der zweiten Säule (betriebliche Alterssicherung) und der dritten Säule (private Vorsorge),
  • die Existenz von Sondersystemen für bestimmte Berufs- und Statusgruppen (Beamte, öffentlicher Dienst, Landwirte, Selbstständige)
  • die abgedeckten Leistungsbereiche in der Regelsicherung (Alterssicherung, Hinterbliebenensicherung, Invaliditätssicherung, Rehabilitation),
  • die Sicherungsziele (Lebensstandardsicherung, Basissicherung, Armutsvermeidung),
  • die institutionelle Ausgestaltung der Regelsicherung (Versicherung, Versorgung), die dort gesicherten Personenkreise und die Anspruchsvoraussetzungen,
  • die Leistungsbemessung und -anpassung (Äquivalenzprinzip, Sockelprinzip, Solidarausgleich),
  • die Finanzierungsverfahren.
Diese Vielfältigkeit ist im Rahmen der Länder der europäischen Union und erst recht in den über die EU hinausreichenden Staaten zu beobachten.

Zu fragen ist, welches Absicherungs- bzw. Einkommensersatzniveau die Alterssicherungssysteme in den einzelnen Ländern gewährleisten und welches Ausmaß das Risiko der Altersarmut aufweist. Das wiederum hängt insbesondere davon ab:
  • in welchem Maße ergänzende Ansprüche aus den unterschiedlichen Schichten der Alterssicherung (Regelsysteme, Sondersysteme, betriebliche Altersversorgung, private Vorsorge, Grundsicherung) bestehen,
  • nach welchem Modus sich die individuellen Renten errechnen (z. B. starke, am Erwerbs- und Einkommensverlauf ausgerichtete Äquivalenzorientierung oder größere Bedeutung von Sockel- und Grundsicherungselementen),
  • inwieweit Rentner Steuern und Sozialabgaben entrichten müssen und
  • welches Verhältnis zwischen den durchschnittlichen Alterseinkommen und den durchschnittlichen Arbeitnehmereinkommen besteht (Rentenniveau).
Für das Ausmaß der Absicherung im Alter und damit für die Erwerbsbeteiligung ist aber auch entscheidend, ob (Ehe)Paare auf ein gemeinsames Haushaltseinkommen zurückgreifen können und ob, in welcher Höhe und unter welchen Bedingungen Verwitwete einen Anspruch auf Hinterbliebenenrenten haben. Gleichermaßen von Bedeutung ist die Altersabsicherung von Geschiedenen. Schließlich hängt die Einkommenslage im Alter auch von den Vermögensverhältnissen, insbesondere von der Verfügung über Wohneigentum ab.

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