Rentenpolitik

16.11.2016 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Dimensionen und Leistungsfähigkeit von Alterssicherungssystemen im Vergleich

Deutschland weist im europäischen Vergleich trotz eines hohen Anteils Älterer an der Bevölkerung keine überproportionalen Sozialausgaben für Ältere auf. Auch liegt die Armutsgefährungsquote im Alter in vielen Ländern deutlich höher. Allerdings gibt es "schlechte Noten" bei der Lebensstandardsicherung.

Ältere Herren auf Sardinien/Italien. Ein Problem bei internationalen Vergleichen zum Thema besteht darin, welche Alterssicherungsleistungen in den Vergleich einbezogen werden: Nur die gesetzliche Rente oder auch betriebliche und private Altersvorsorge?Ältere Herren auf Sardinien/Italien. Ein Problem bei internationalen Vergleichen zum Thema besteht darin, welche Alterssicherungsleistungen in den Vergleich einbezogen werden: Nur die gesetzliche Rente oder auch betriebliche und private Altersvorsorge? (© picture-alliance, Arco Images GmbH)


Ausgaben für Alterssicherung

In allen Ländern der Europäischen Union stellt die Alterssicherung den Kern des Wohlfahrtsstaates und des Systems der sozialen Sicherung dar. Das wird deutlich, wenn man die finanziellen Dimensionen betrachtet (vgl. Tabelle "Ausgaben für die Funktion Alter und Hinterbliebene 2013"):
  • Die Ausgaben für die Bereiche Alterssicherung und Absicherung der Hinterbliebenen machen nahezu durchgängig das Schwergewicht der Sozialausgaben insgesamt aus. Die Anteile schwanken 2013 in den meisten Ländern der EU zwischen 40 und 55 Prozent.

  • Deutschland liegt 2013 trotz der im internationalen Vergleich starken Alterung der Bevölkerung mit einem Anteil von 37,7 Prozent deutlich unter dem Durchschnitt der 28 EU-Staaten (43,9 %).

  • In allen Ländern sind mit rund 30 Prozent die Ausgaben für Krankheit/Gesundheit im Übrigen der zweitgrößte Posten (vgl. Abbildung "Sozialleistungen nach Funktionen in ausgewählten EU-Ländern 2013").

Ausgaben für die Funktion Alter und Hinterbliebene 2013 als Anteil an allen Sozialausgaben in den Ländern der EU-28

In Prozent

Alter Hinterbliebene
Belgien 31,9 6,8
Bulgarien 43,3 5,5
Dänemark 35,1 6,4
Deutschland 31,1 6,6
Estland 43,7 0,5
Finnland 37,4 2,9
Frankreich 37,9 5,3
Griechenland 49,21 7,71
Irland 25,8 2,1
Italien 48,7 8,9
Kroatien 27,6 9,6
Lettland 52,3 1,5
Litauen 42,1 2,9
Luxemburg 28,9 8,1
Malta 44,2 9,1
Niederlande 35,2 3,9
Österreich 43,2 6,1
Portugal 46,1 6,9
Polen 47,9110,61
Rumänien 49,1 4,6
Schweden 41,4
Slowenien 41,4 6,6
Slowakei 38,2 5,0
Spanien 37,2 9,5
Tschechische Republik 42,5 3,5
Ungarn 45,8 6,0
Vereinigtes Königreich 41,8 0,3
Zypern 47,2 6,1
EU 28 38,415,5
Schweiz 42,7 4,7

12012
Quelle: Eurostat 2016.

Betrachtet man die Bedeutung der Ausgaben für die Alterssicherung (hier jeweils ohne Absicherung der Hinterbliebenen) bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt, werden ebenfalls große Abweichungen zwischen den EU-Ländern sichtbar: Die Spannweite reicht von 15,5 Prozent (Griechenland) bis 5,7 Prozent (Kroatien). Deutschland liegt mit 9,1 Prozent in der unteren Hälfte der Länder und auch unterhalb der EU-28-Durchschnittsquote (11 Prozent).

Sozialleistungen nach Funktionen in ausgewählten EU-Ländern im Jahr 2013Sozialleistungen nach Funktionen in ausgewählten EU-Ländern im Jahr 2013 (PDF-Icon Grafik zum Download 61 KB) (© bpb)
Sozialausgaben Funktion Alter (ohne Invalidität) EU-Mitgliedsstaaten und Schweiz, 2013Sozialausgaben Funktion Alter (ohne Invalidität) EU-Mitgliedsstaaten und Schweiz, 2013 (PDF-Icon Grafik zum Download 54 KB) (© bpb)


Entscheidend für die Einkommens- und Versorgungslage der älteren Generation sind aber nicht allein die institutionellen Ausgestaltungsvarianten der Alterssicherung und die Höhe der getätigten Ausgaben. Es kommt darauf an, ob und inwieweit die jeweiligen nationalen Systeme im Zusammenwirken ihrer Komponenten die Ziele der Alterssicherung erreichen. Dabei sollen drei grundlegende Zieldimensionen unterschieden werden:
  • Vermeidung von Altersarmut.
  • Sicherung des Lebensstandards in der nachberuflichen Lebensphase.
  • Verringerung von intragenerationalen Einkommensdisparitäten.

Vermeidung von Altersarmut

Armutsrisikoquoten der älteren Bevölkerung (65 und älter), EU-Mitgliedsstaaten, 2014Armutsrisikoquoten der älteren Bevölkerung (65 und älter), EU-Mitgliedsstaaten, 2014 (PDF-Icon Grafik zum Download 75 KB) (© bpb)
Die Ergebnisse der vergleichenden Armutsforschung zeigen, dass es in Europa extreme Unterschiede hinsichtlich der Betroffenheit von Altersarmut gibt (und zwar immer bezogen auf das Einkommensniveau in den einzelnen Ländern!) [1]. Viele der mittel- und südosteuropäischen EU-Mitgliedsländer weisen für die ältere Bevölkerung Armutsrisikoquoten von weit über 20 Prozent auf. Am unteren Ende der Skala liegen vermehrt die west- und nordeuropäischen Staaten. In Deutschland sind 16,3 Prozent der Älteren armutsgefährdet. Der EU-28 Durchschnitt liegt bei 13,8 Prozent.

Da in der nachfolgenden Detaildarstellung die Alterssicherungssysteme von den Niederlanden, Großbritannien (Vereinigtes Königreich) und (Nicht-EU-Mitglied) der Schweiz vorgestellt werden, ist es sinnvoll, die Armutsgefährdungsquoten und deren Entwicklung in diesen Ländern besonders zu betrachten (vgl. Tabelle "Armutsgefährdungsquoten von Älteren in ausgewählten Ländern 2006 - 2014"):
  • Auffällig ist, dass in der Schweiz die Armutsgefährdung der Älteren mit einer Quote von 29,5 Prozent außerordentlich hoch ausfällt. Die ältere Bevölkerung in der Schweiz ist im Vergleich zur Bevölkerung insgesamt (14,5 Prozent) besonders schlecht gestellt.

  • Auch in Großbritannien liegen die Armutsgefährdungsquoten in der Gruppe der 65-Jährigen und älteren sehr hoch, gehen aber seit 2009 kontinuierlich zurück.

  • In den Niederlanden fällt die Betroffenheit deutlich niedriger aus als in den Vergleichsländern, die Quoten sinken seit Jahren. 2014 wird mit 5,9 Prozent der zweitniedrigste Wert aller EU-Länder erreicht.

  • In Deutschland ist ein Anstieg nach 2005/2006 zu beobachten, seit 2008 bleibt das Niveau aber in etwa gleich. Die Quote in Deutschland 2014 (16,3 Prozent) liegt leicht über den 13,8 Prozent des Durchschnitts der EU-Länder.

Armutsgefährdungsquoten – 60 Prozent des nationalen medianen Nettoäquivalenzeinkommens Älterer (65+) in ausgewählten Ländern

Angaben in Prozent

2006 20072008200920102011201220132014Gesamtbe- völkerung 2014
EU-28 - ---16,015,914,613,813,817,2
Deutschland 12,516,214,915,014,1 14,215,014,916,316,7
Vereinigtes Königreich 26,1 26,527,322,321,321,816,4 16,6 17,9 16,8
Niederlande 5,8 9,5 9,4 7,7 5,9 6,5 5,5 5,5 5,9 11,6
Schweiz - 26,1 27,2 30,2 27,6 28,1 29,9 29,5 - 14,5

Quelle: Eurostat 2016.

Lebensstandardsicherung

Auch im Grad der Lebensstandardsicherung lassen sich erhebliche Unterschiede zwischen den Ländern erkennen. Die Tabelle "Nettolohnersatzraten nach verschiedenen Einkommensgruppen und Geschlecht 2013" erlaubt dies zumindest in einer Annäherung.

Nettolohnersatzraten nach verschiedenen Einkommensgruppen und Geschlecht 2013

in Prozent

Niedrigverdienst
(<66% des Durchschnitts)
DurchschnittsverdienstLaufender Verdienstanstieg:
Von 100% in 40 Jahren auf 200%
MännerFrauenMännerFrauenMännerFrauen
Belgien 93,3 93,3 78,6 78,6 58,7 58,7
Bulgarien 62,9 70,0 62,3 60,3 54,0 61,3
Dänemark 94,1 94,1 68,4 68,4 40,8 40,8
Deutschland 51,6 51,6 57,0 57,0 48,9 48,9
Estland 85,4 107,2 61,9 77,1 36,1 44,2
Finnland 81,3 81,3 69,5 69,5 62,6 62,6
Frankreich 80,2 80,2 80,2 80,2 56,2 56,2
Griechenland - - - - - -
Irland 100,6 100,6 83,1 83,1 62,5 62,5
Italien 80,8 80,8 80,2 80,2 63,9 63,9
Kroatien 59,5 64,1 55,5 59,7 45,1 48,3
Lettland 96,0 95,0 71,9 71,9 57,2 57,2
Litauen 77,5 88,3 61,6 70,0 39,6 44,9
Luxemburg 109,3 109,3 105,4 105,4 75,7 75,7
Malta 78,5 78,5 79,0 79,0 44,8 44,8
Niederlande 115,0 115,0 114,0 114,0 82,0 82,0
Österreich 84,6 94,0 85,1 93,7 77,2 84,9
Portugal 90,0 90,0 92,3 92,3 85,0 85,0
Polen 85,8 85,8 74,2 74,2 59,8 59,8
Rumänien 84,1 72,3 73,1 62,1 61,4 51,2
Schweden 91,2 91,2 69,3 69,3 74,6 74,6
Slowenien 66,4 69,8 57,3 60,3 57,3 60,3
Slowakei 78,9 80,9 76,0 77,9 62,0 63,6
Spanien 97,4 97,4 96,2 96,2 86,3 86,3
Tschechische Republik 78,5 90,6 62,2 72,1 40,7 47,5
Ungarn 107,0 107,0 100,8 100,8 80,3 80,3
Vereinigtes Königreich 92,7 101,8 83,4 88,0 57,9 59,8
Zypern 64,0 64,0 58,0 58,0 50,0 50,0

Quelle: EU-Commission (2015): Pension Adequacy Report, S. 354.

Deutschland liegt mit den Nettolohnersatzquoten deutlich unter dem Durchschnitt der EU-Länder und weist erneut wegen der Dominanz des Äquivalenzprinzips und der geringeren Bedeutung der Umverteilung zwischen den Niedrigeinkommensbeziehern und den Besserverdienern nur geringe Unterschiede bei den Nettolohnersatzquoten auf.

Allerdings "stehen und fallen" diese vergleichenden Berechnungen mit ihren Annahmen: Welche Alterssicherungsleistungen werden in den Vergleich einbezogen werden: Nur die gesetzliche Altersrente oder auch die Hinterbliebenenrente oder auch obligatorische bzw. sehr weit verbreitete (wo setzt man da die Grenze?) betriebliche und private Altersvorsorge. Auch kommt es zu Ergebnisunterschieden (z. B. bei den Lohnersatzraten; vgl. Kasten), wenn man mit Daten aus verschiedenen Erhebungen arbeitet – und nicht nur mit synthetischen Modellberechnungen für verschiedene Versicherungsverläufe (Die Verdienstangaben in konkurrierenden Erhebungen variieren zum Teil).

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Bruttolohnersatzrate und Nettolohnersatzrate

Bei den Lohnersatzraten müssen Brutto- und Nettolohnersatzraten unterschieden werden, da Unterschiede zwischen verschiedenen Ländern hinsichtlich z. B. vor- und nachgelagerter Besteuerung (direkte Steuern) der Alterseinkommen sowie dem Ausmaß bestehen, in dem Rentnerinnen und Rentner Sozialbeiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung etc. abführen müssen.

Bei der Bruttolohnersatzrate wird die Rente vor Steuern inklusive der Sozialversicherungsbeiträge bei Rentenbeginn für einen idealtypischen Standardrentner in Bezug gesetzt zu dessen rechnerischem letzten Lohneinkommen vor Steuern und inklusive der Sozialbeiträge, plus eventuellen Aufwendungen für die betriebliche Altersvorsorge. Bei der Nettolohnersatzrate wird nach gleichem Muster die Nettorente (nach Steuern und Sozialbeiträgen) zum letzten Nettolohn in Bezug gesetzt.

Man kann über die Aussagekraft dieser Indikatoren und die Berechnungsweisen der EU-Kommission zweifellos trefflich streiten. Als Belege gegen die verbreitete Meinung, in Deutschland seien die Renten besonders opulent und der soziale Ausgleich durch die und innerhalb der Sozialsysteme besonders ausgeprägt, sind die vorstehenden Ergebnisse jedoch hilfreich und tragfähig.

Einkommensdifferenzen innerhalb der Gruppe der Alten

Diese Differenzierungen leiten über zur dritten Zieldimension, der Frage nach den Einkommensdifferenzen innerhalb der Gruppe der Älteren. Die Antwort auf diese Frage hängt sehr von der Konstruktion des jeweiligen Alterssicherungssystems ab. Grundsicherungselemente oder im Umfang meist kleinere und meist mit hohen Zuführungen aus Steuermitteln versehene staatliche Basisrentensysteme haben eher Rentenzahlungen mit geringen Unterschieden in ihrer Höhe zur Folge (so z. B. in der Schweiz und in den Niederlanden). Daneben existierende betriebliche und private Alterssicherungssysteme als 2. bzw. 3. Säule (bzw. äquivalenzbasierte Versicherungssysteme überhaupt) kehren das Ergebnis teilweise geradezu um. Die Einkommensverteilung im Rentenalter hängt – neben den Einkommensdifferenzen im Erwerbsalter – also stark von der jeweiligen Mischung dieser Strukturelemente ab. Als Grundregel ist festzuhalten, dass die Ungleichverteilung unter den Älteren umso höher ausfällt, je gewichtiger die privaten bzw. äquivalenzbasierten Elemente sind.

Weitere Indikatoren für die Leistungsfähigkeit von Alterssicherungssystemen sind aber z. B. auch der Rechtsstatus der RentnerInnen (der bei bedürftigkeitsgeprüften Leistungen niedrig ist), die Vertrauenswürdigkeit und Sicherheit der Systeme (die z.B. auch in einer Anpassungsdynamik zum Ausdruck kommt), die Anfälligkeit der Renten bzw. ihrer Armutsfestigkeit bei Wirtschaftskrisen, Akzeptanz und Finanzierungsgerechtigkeit.

Dass es in Deutschland keinen Anlass zur Selbstzufriedenheit gibt, zeigt ein Blick auf die Gender Pension Gap (vgl. Ausbau der Alterssicherung von Frauen), hier im europäischen Vergleich. Deutschland erzielt danach den schlechtesten Wert unter den Ländern der EU im Jahr 2013.
Gender Pension Gap, EU-Mitgliedsstaaten, 2013Gender Pension Gap, EU-Mitgliedsstaaten, 2013 (PDF-Icon Grafik zum Download 60 KB) (© bpb)


Fußnoten

1.
Vgl. Hauser 2008; Hauser/Schüssler 2012, Stöger 2011.
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Autoren: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de
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