Rentenpolitik

16.11.2016 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Die EU: Wirtschaftsunion - aber keine Sozialunion

Nur für bestimmte, eng begrenzte Bereiche gilt für die EU ein gemeinsames Recht auch in der Alterssicherung. Im Grundsatz gilt nationales Recht, die Ausgestaltung der Alterssicherung unterliegt der nationalen Souveränität.

EU-Flaggen wehen vor dem Gebäude der EU-Kommission in Brüssel.Die EU ist bis heute in ihrem Kern eine Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft, aber keine Sozialgemeinschaft. (© istock.com/Bosca78)


Die EU ist bis heute in ihrem Kern eine Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft, aber keine Sozialgemeinschaft. Im Vertrag über die Arbeitsweise der EU ist eindeutig festgelegt, dass Maßnahmen der EU in die sozialen Sicherungssysteme der Mitgliedsstaaten allenfalls nachrangig eingreifen dürfen (vgl. Kasten Nachrangigkeit der EU-Sozialpolitik). Es gilt der Grundsatz der Subsidiarität.

Quellentext

Nachrangigkeit der EU-Sozialpolitik

"Die aufgrund dieses Artikels erlassenen Bestimmungen berühren nicht die anerkannte Befugnis der Mitgliedsstaaten, die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit festzulegen, und dürfen das finanzielle Gleichgewicht dieser Systeme nicht erheblich beeinträchtigen."

Quelle: Vertrag über die Arbeitsweise der EU, Kapitel Sozialpolitik, Artikel 153.
Zwar sind im Verlauf der europäischen Einigung auch soziale bzw. sozialpolitische Ziele in die Gemeinschaftsverträge aufgenommen worden, doch sind diese sehr allgemein gehalten und die gemeinschaftsrechtlichen Zuständigkeiten der Organe der EU – Kommission, Rat und Parlament – beziehen sich auf nur wenige Politikfelder. Sie leiten sich im Wesentlichen aus dem Auftrag ab, die sog. wirtschaftlichen Grundfreiheiten, nämlich freier Warenverkehr, Dienstleistungsfreiheit, freier Kapital- und Zahlungsverkehr, Arbeitnehmerfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit, sicherzustellen und Wettbewerbsbeschränkungen auszuschalten. Daraus folgt, dass die gesetzlichen Regelungen der Alterssicherung in Deutschland im Grundsatz auch nur innerhalb Deutschlands gelten, wie dies umgekehrt für die anderen Länder gilt. So beschränkt sich beispielsweise das britische Alterssicherungssystem auch nur auf das Vereinigte Königreich. Die zunächst bilateralen Verträge sind für die Länder der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG, Gründung 1957) und in den Folgejahren erweitert auf die 28 Mitgliedsländer der Europäischen Union durch überstaatliches Recht abgelöst worden.

Allerdings entfalten die allgemeinen Ziele und Vorgaben – so festgehalten im Protokoll über Sozialpolitik (1992) und später dann im Vertrag von Amsterdam (1997) und in der Sozialagenda (2000) − eine nicht zu unterschätzende Wirkung auf die Entwicklung der jeweiligen nationalen Sozialpolitiken. Sie beeinflussen die öffentlichen Diskussionen und die Argumentationsmuster der politischen Parteien. Deutlich werden diese mittelbaren Folgewirkungen durch die in ihren Zielen und Maßnahmen schon konkreteren "Weißbücher" und "sozialpolitischen Agenden", die die EU-Kommission (z.T. auch gemeinsam mit dem Rat) regelmäßig vorlegt. Vor allem aber hat die im Gefolge der Finanz- und Verschulungskrise eingeführte Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltspolitik ) einen massiven Einfluss auf die Höhe und Gestaltung der öffentlichen Sozialleistungen und -ausgaben.

Unmittelbar verbindlich ist das EU-Gemeinschaftsrecht zur Sicherstellung des Grundsatzes der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Es handelt sich hierbei um Regelungen hinsichtlich insbesondere
  • der sozialen Sicherheit der Wanderarbeitnehmer durch Abstimmung bzw. Anrechnung der Sicherungsansprüche aus den nationalen Sicherungssystemen bei grenzüberschreitender Beschäftigung;
  • der Gleichbehandlung von Männern und Frauen am Arbeitsplatz, insbesondere in Bezug auf die Verhinderung von Entgeltdiskriminierung;
  • des Arbeitsschutzes und der Arbeitsbedingungen, um durch die Festlegung von Mindestnormen Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.
Die gemeinschaftsrechtlichen Zuständigkeiten der Organe der EU begrenzen sich in der Rentenpolitik auf wenige Bereiche. Darunter fallen die Koordinierungen zur Sicherung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Die Abstimmung bzw. Anrechnung der Sicherungsansprüche aus den nationalen Sicherungssystemen bei grenzüberschreitender Beschäftigung ist eine Aufgabe von rasant zunehmender Bedeutung. Ebenso gehören zu den Aufgaben der EU die Binnenmarktregelungen für die private Altersvorsorge und der Schutz von Betriebsrentenansprüchen gegen Auswirkungen des Strukturwandels. Dies gilt vor allem bei Insolvenzen.

i

Ausländische Versicherte − Eine stark wachsende Aufgabe für die EU

Die Koordinierung und Sicherstellung der Renten einer stark wachsenden Zahl jeweils in den EU-Ländern arbeitender Ausländer ist eine der eigentlichen und wichtigsten Aufgaben der EU in der Sozialpolitik. Alleine schon die folgenden Zahlen für Deutschland machen exemplarisch die zunehmende Bedeutung dieser Aufgabe deutlich (vgl. Deutsche Rentenversicherung Bund 2015, S. 27):
  • Die Zahl der aktiv versicherten mit ausländischer Staatsangehörigkeit hat in den Jahren 2012 und 2013 um rund 276 Tausend auf 4,01 Millionen zugenommen.
  • 2013 kamen alleine gut 80 Tausend der neu in der deutschen GRV aktiv versicherten Ausländer aus Polen, Slowenien, Kroatien, Bosnien-Herzegowina und Montenegro (Stichwort: Arbeitnehmerfreizügigkeit) .
  • Durch die zunehmende internationale Verflechtung von Wirtschaft und Arbeitsmärkten weiten sich so von alleine die eigentlichen Aufgaben der EU in der Sozialpolitik massiv aus.


In diesen Feldern einer den Binnenmarkt flankierenden Sozialpolitik greift die EU mit einer regulativen Politik ein. Sie erlässt Verordnungen oder Richtlinien, die dann zum nationalen Recht werden. Verordnungen sind mit Gesetzen vergleichbar und wirken unmittelbar in jedem Mitgliedsstaat. Beispielhaft dafür ist die Verordnung über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (Verordnung EWG Nr. 1408/71, ersetzt durch die Verordnungen EG 883/2004 und 987/2009 – mit Geltung auch in den Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums, die nicht der EU angehören, und in der Schweiz). Richtlinien hingegen sehen verbindliche Ziele vor, überlassen die konkrete Umsetzung in nationale Gesetze jedoch den Mitgliedsstaaten. Zu den wichtigsten Richtlinien gehören die Entsenderichtlinie, die Dienstleistungsrichtlinie und die Arbeitszeitrichtlinie. Es zählen jedoch nicht nur die erlassenen Normen.

Zu berücksichtigen ist außerdem ein beträchtliches Maß an Richterrecht. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat wiederholt nationale Regelungen vor allem des Arbeitsrechts als mit den Gemeinschaftsverträgen nicht vereinbar erklärt. Zudem ergeben sich aus den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen (freier Waren- und Dienstleistungsverkehr) mittelbare Auswirkungen auf die Sozialsysteme der einzelnen Staaten, so z.B. hinsichtlich der betrieblichen Altersversorgung).

Offene Methode der Koordinierung

Zu einer Politikbeeinflussung in den Mitgliedsstaaten der EU führt auch die seit 2001 entwickelte so genannte "Methode der offenen Koordinierung" [1]. Dieses in der Beschäftigungspolitik entwickelte Koordinierungsverfahren ist schrittweise auf andere Felder der Sozialpolitik ausgeweitet worden. Zum Beispiel auf die Bekämpfung von Ausgrenzung und Armut, die Alterssicherung, die Gesundheitspolitik und die Familienpolitik. Hiernach beschließt der Europäische Rat über Leitlinien und Ziele für die einzelnen Politikfelder und legt ein Set von empirisch überprüfbaren Indikatoren fest, um in einem Vergleich der Ergebnisse der nationalen Systeme über ergriffene Maßnahmen, die Folgen und den Grad der Zielerreichung Auskunft geben zu können. Es handelt sich also um ein Benchmarking- und Evaluationsverfahren, das auf die sozialpolitische Entwicklung in den Mitgliedsstaaten einwirken soll (vgl. Kasten). Die Erwartung ist, dass es über das Aufgreifen von Best Practice-Beispielen und ein öffentlichkeitswirksames Voneinander-Lernen zu einer Konvergenz, d.h. einer schrittweisen Angleichung der Sozialpolitik, kommt.

Quellentext

Die offene "Methode der Koordinierung" – nicht Rechtsangleichung sondern Politikharmonisierung

"Seit 2000 wird mittels der "offenen Methode der Koordinierung" (OMK) der ... Annäherungsprozess der Sozialrechtsordnungen der Mitgliedsstaaten gefördert. Deren Anliegen ist aber nicht die "Koordinierung" der Sachrechte, sondern die Annäherung von deren ökonomischen Wirkungen. Die OMK bezweckt indes keine "Harmonisierung" der Berechtigungen. Durch Anwendung dieser Methode beeinflusst die EU zunehmend die Sozialgesetzgebung ihrer Mitgliedsstaaten in Beschäftigungspolitik, Alterssicherung, Gesundheitswesen wie Armutsbekämpfung".

Quelle: Eichenhofer (2011), S. 1052 f.

Fußnoten

1.
vgl. z. B. Schrader 2010; Varwick 2014.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autoren: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.


Publikation zum Thema

Die Zukunft des Generationenvertrags

Die Zukunft des Generationenvertrags

Wie können langfristig ein angemessenes Rentenniveau, eine tragbare Beitragsbelastung der Arbeitseinkommen und ein Schutz vor Altersarmut gesichert werden? Ebert fordert eine Reform des Rentensystems, bei der die Finanzierungsbasis verbreitert und die solidarische Umverteilung gestärkt wird.Weiter...

Zum Shop

Mediathek

Die Internetseite der Bundeszentrale für politische Bildung/bpb

In diesem Film erfahren Sie, wie Sie sich auf der Internetseite der Bundeszentrale für politische Bildung zurecht finden. Alle Inhalte des Films sind in Deutscher Gebärdensprache (DGS) übersetzt.

Jetzt ansehen

Dossier

Arbeitsmarktpolitik

Das Dossier stellt Grundlagen, Ziele, Akteure und Instrumente der Arbeitsmarktpolitik vor.

Mehr lesen

Dossier

Gesundheitspolitik

Dossier über die Grundlagen, Strukturen und Akteure der Gesundheitspolitik, der Gesundheitsversorgung und der Pflegeversicherung.

Mehr lesen

Die Netzdebatte

Rente

Glaubt man den Prognosen steht unser Rentensystem vor einem Problem: Wir werden immer älter, die Gesellschaft schrumpft und unsere Lebensläufe werden immer fragmentierter. Künftig müssen also verhältnismäßig wenige junge Menschen immer mehr alte mit Ihren Rentenbeiträgen finanzieren. Gleichzeitig zahlen viele immer unregelmäßiger in die Rentenkassen ein. Was bedeutet das für den Sozialstaat? Welche Reformen werden diskutiert? Ist die Rente noch zu retten?

Mehr lesen

Dossier

Demografischer Wandel

Zu- und Auswanderung, Geburtenrate, Sterblichkeit - die sind die drei zentralen Faktoren für die demografische Entwicklung. Der demografische Wandel wird unsere Gesellschaft spürbar verändern - ob auf Kommunal-, Landes- oder Bundesebene, im Bereich der Sozialversicherungen, der Arbeitswelt, der Infrastruktur oder der Familienpolitik. Das Dossier beleuchtet die wichtigsten Bereiche und skizziert den Stand der Debatte.

Mehr lesen