Titelkleingrau

9.7.2018 | Von:
Andrej Holm

Rückkehr der Wohnungsfrage

In Ballungsräumen wird die Finanzierung einer Wohnung für viele Haushalte zunehmend ein Problem. Andrej Holm über die Rückkehr der Wohnungsfrage in den städtischen Alltag.

(@ Meike Fischer)(@ Meike Fischer)

Die Rückkehr der Wohnungsfrage

Die Wohnungsfrage ist zurück in den Städten. Die hohe Zahl der nach Deutschland Geflüchteten in den Jahren 2015 und 2016 haben den Mangel an Möglichkeiten zu einer sozialen Wohnungsversorgung öffentlich sichtbar gemacht. Spontan aufgelegte Programme zur Förderung von provisorischen Unterkünften aber werden die Probleme im Bereich der Wohnungsversorgung nicht dauerhaft lösen können. Sie liegen tiefer.

Ein Blick auf die Entwicklung der letzten Dekade zeigt deutlich: Das Problem sind nicht die Geflüchteten. Forschungsinstitute, Mieterorganisationen und Protestinitiativen warnen bereits seit Jahren vor den Folgen einer verfehlten Wohnungspolitik[1]. Vor allem in den Groß- und Universitätsstädten steigen Grundstückspreise und Mieten mit hoher Dynamik. Studien der letzten Jahre beschreiben den erschwerten Zugang von Familien und Alleinerziehenden zur Wohnungsversorgung[2], verweisen auf einen Zusammenhang von Armut und Wohnorten in verkehrsbelasteten Stadtlagen[3] oder untersuchen die Situation von Wohnungslosen und von mit Zwangsräumungen bedrohten Haushalten[4]. Zudem hat sich in fast allen Großstädten die Gentrification als eine permanente Begleiterscheinung der Stadtentwicklung etabliert. Die aufwertungsbedingten Verdrängungen von Bewohner/innen beschränken sich dabei nicht mehr länger auf ausgewählte und räumlich begrenzte Quartiere, sondern haben sich zu einem allgemeinen Phänomen entwickelt, das weite Teile der Innenstädte betrifft.

Die Gründe für die sozialen Versorgungsdefizite und Verdrängungsprozesse sind vielfältig. Neben dem in vielen Städten entstehenden Wohnungsmangel und dem Rückzug des Staates aus der Wohnungspolitik sind auch die veränderten Investitionsbedingungen in der Immobilienwirtschaft selbst verantwortlich für die aktuelle Wohnungskrise in vielen Städten. Alle drei Erklärungsmodelle weisen eine hohe empirische Plausibilität auf und führen zu unterschiedlichen Konsequenzen bei der Wahl möglicher Lösungsstrategien.

Die Grenzen der Neubau-Strategie

Aus einer marktwirtschaftlichen Perspektive werden vor allem zu geringe Neubauaktivitäten als ursächlich für diese Entwicklung eingeschätzt. Wenn unter den Bedingungen steigender Haushaltszahlen die Baufertigstellungen mit der Bevölkerungsentwicklung nicht Schritt halten, entstehen angespannte Wohnungsmärkte, in denen die Nachfrage höher ist als das Angebot an Wohnungen. Als typischer Markteffekt – so die Argumentation – steigen dann die Preise für das knappe Gut der Wohnungen.

Studien stellten für 2015 ein bundesweites Defizit an Wohnungen von etwa 700.000 Wohnungen fest. Um die notwendige Reproduktion der Wohnungsbestände zu gewährleisten und den Baurückstand zu kompensieren wurde unter Berücksichtigung der Zuwanderungsprognosen daraus ein jährlicher Baubedarf von 350.000 bis 400.000 Wohnungen abgeleitet[5]. Die mit diesen Befunden gerechtfertigte und in den öffentlichen und politischen Arenen favorisierte Neubaustrategie aber konnte bisher noch keine substantiellen Erfolge verzeichnen, trotz eines zwischen den Verbandsspitzen der Wohnungswirtschaft und der Regierung geschlossenen „Bündnisses für den Neubau“. Die deutlich gestiegenen Zahlen an fertiggestellten Wohnungen liegen immer noch deutlich hinter den Zielvorgaben der Analyse zurück.

Hinzu kommt: Statt der dringend benötigten Mietwohnungen werden vor allem Eigentumswohnungen gebaut. Im Jahr 2015 wurden weniger als 50.000 der insgesamt 217.000 fertiggestellten Wohnungen als Mietwohnungen errichtet[6]. Die trotz Bevölkerungswachstum geringe Bauleistung verweist auf ein umfassendes und grundsätzliches Problem des Wohnungsmarktes, denn die in vielen ökonomischen Modellen getroffene Annahme einer selbstregulierenden Balance zwischen Angebot und Nachfrage greift im Bereich der Wohnungsversorgung offensichtlich nicht.

Insbesondere in den Städten mit dem höchsten Neubaubedarf wird vor allem in den Wohnungsbestand investiert. Denn dort werden die höchsten Ertragssteigerungen erwartet. Diese Ertragserwartungsspekulation hat Folgen für den Neubau, denn auch auf dem Wohnungsmarkt können Gelder nur einmal ausgegeben werden. Gerade weil das Geschäft mit den Mietsteigerungen so attraktiv ist, wird zu wenig neu gebaut. Weil Bauen teuer ist und private Bauherren in der Regel nur investieren, wenn sie auch einen Gewinn erwarten können, sind auch die Mietpreise in den Neubauten alles andere als günstig: In den Innenstädten der wachsenden Großstädte liegen die Angebotsmieten von Neubauwohnungen deutlich über denen von Bestandswohnungen. Zudem weisen sie dort noch höhere Mietsteigerungen auf als die Angebotsmieten von Bestandswohnungen[7].

Vor allem die fehlenden Wohnungen für die Haushalte mit geringen Einkommen hat der Neubau demnach nicht zu bieten. Der Wohnungsmangel und die zögerlichen Bauaktivitäten verstärken die Versorgungskrise in vielen Städten und verweisen auf ein systematisches Marktversagen. Auch eine erfolgreiche Neubaustrategie wird die sozialen Aspekte der Wohnungskrise nicht lösen.

Ökonomisierung der Wohnungspolitik

Aus einer wohnungspolitischen Perspektive werden die Versorgungsdefizite vor allem für Haushalte mit geringen Einkommen auf die massiven Einschnitte der Wohnungspolitik in den letzten Dekaden zurückgeführt. Insbesondere die umfangreichen Privatisierungsaktivitäten im Bereich öffentlicher Wohnungsbestände, die Kürzung der Fördervolumen des Sozialen Wohnungsbaus und die Liberalisierung des Bau- und Mietrechts haben zu einer weitgehenden Auflösung der wohlfahrtsstaatlichen Elemente der Wohnungsversorgung geführt. Björn Egner fasst diese Entwicklungen als einen Wechsel „von der Wohnungspolitik zur Wohnungsmarktpolitik“[8] zusammen.

Die Wohnungspolitik umfasst „alle politischen und verbandlichen Aktivitäten sowie die staatlichen Maßnahmen, die sich mit der Wohnraumversorgung der Bevölkerung, dem Neubau, der Modernisierung und der Erhaltung von Wohnungen befassen“[9]. Zentrale Instrumente der Wohnungspolitik sind das Volumen und die Systematik der Wohnungsbauförderung, die Gesetze zur Mietenregulierung sowie der Umfang der öffentlichen Bestände. Darin lassen sich die drei wichtigsten Steuerungsmöglichkeiten der Wohnungspolitik erkennen:
  • Geld (Steuerung über Förderungen, steuerliche Anreize und sonstige Subventionen),
  • Recht (Steuerung über gesetzliche Ge- und Verbote) und
  • Eigentum (Steuerung über öffentliche Wohnungsmarktbestände und Liegenschaften).
In allen drei Bereichen haben sich die als „neoliberal“ zu kennzeichnenden gesamtgesellschaftlichen Trends der Liberalisierung, Deregulierung und Ökonomisierung vollzogen. Neoliberale Überzeugungen und Programme haben in den letzten Dekaden einen Vorrang von unternehmerischen Prinzipien und Akteuren gegenüber staatlichen Regulationen durchgesetzt:
  • So wurden Ende der 1980er Jahre mit der Abschaffung der Gemeinnützigkeit für den Wohnungssektor für etwa 1.800 Wohnungsunternehmen mit fast 4 Mio. Wohnungen die bis dahin bestehenden Gewinnbeschränkungen aufgehoben[10].
  • Die Privatisierungen von über 2 Mio. Wohnungen im Besitz des Bundes, der Länder und Kommunen seit den 1990er Jahren beschleunigten ebenso den Abbau eines regulierten und marktfernen Wohnungssektors[11] wie der schrittweise Rückzug aus den Förderprogrammen des Sozialen Wohnungsbaus.
  • Allein zwischen 1992 und 2012 reduzierte sich die Anzahl der Mietpreis- und Belegungsbindungen im Sozialen Wohnungsbau von 3,6 Mio. auf unter 1,5 Mio. Wohnungen[12]. Nach Ablauf der Förderprogramme werden die ehemaligen Sozialwohnungen in den Markt entlassen. Aufgrund dieser Fördersystematik kann der Soziale Wohnungsbau in Deutschland als „Wirtschaftsförderung mit sozialer Zwischennutzung“[13] beschrieben werden.
Viele Einschnitte im Wohnungsbereich wurden mit notwenigen Sparmaßnahmen der öffentlichen Haushalte begründet. So wurde die Abschaffung der Gemeinnützigkeit unter anderem mit dem Versprechen von höheren Steuereinnahmen legitimiert. Der Verkauf von öffentlichen Wohnungen erfolgte vor allem auf der Ebene der Kommunen mit der expliziten Begründung, die städtischen Haushalte zu konsolidieren und aufgelaufenen Schulden abzubauen. Auch die Kürzungen der Wohnungsbaufördermittel folgten dieser Logik und wurden mit dem Argument einer notwendigen Ausgabenreduzierung durchgesetzt.

Im Rückblick können die letzten Dekaden als eine doppelte Ökonomisierung der Wohnungsversorgung beschrieben werden. Zum einen haben die unternehmerische Orientierung des staatlichen Handelns und ein Narrativ der Kalkulation die Auflösung von wohlfahrtsstaatlichen Elementen der Wohnungsversorgung beschleunigt. Zum anderen hat der Anteil und der Einfluss von Wohnungsunternehmen mit einer vorrangig markwirtschaftlichen Bewirtschaftungsstrategie deutlich zugenommen.

Wenn Wohnen zum Betongold wird

(@ Meike Fischer)(@ Meike Fischer)

In der Perspektive der kritischen Wohnungsforschung haben die Eigentümerstrukturen und die unterschiedlichen Bewirtschaftungsstrategien einen zentralen Stellenwert für die Analyse der Wohnungsversorgung. Abhängig von den ökonomischen und politischen Rahmenbedingungen setzen sich – so die Annahme – jeweils die Bewirtschaftungsorientierungen durch, die unter diesen Bedingungen ihre Ertragserwartungen am besten realisieren können.

So wirkt sich beispielsweise die Finanzkrise der Jahre 2008/09 bis heute auf die Wohnungsmärkte in Deutschland aus. Gerade weil Aktien an börsennotierten Unternehmen zunehmend als Risiko wahrgenommen wurden, versuchten viele Anleger/innen ihr Geld in Sicherheit zu bringen. Obwohl die Krise ihren Ausgangspunkt in den Hypothekenmärkten des US-amerikanischen Immobilienmarktes hatte, gelten Investitionen in den Immobilienmarkt als „sicherer Hafen“ und „Betongold“. In einer europaweiten Umfrage von 2011 gaben fast 70 Prozent der befragten Investor/innen an, sich in Deutschland stark auf den Markt der Wohnimmobilien zu konzentrieren. Im Durchschnitt der anderen Länder waren es nur 23 Prozent[14]. Das bundesweite Transaktionsvolumen größerer Wohnportfolios ist nach Angaben einer kürzlich veröffentlichten Studie zwischen 2009 und 2014 von 3 Mrd. auf fast 25 Mrd. angestiegen[15].

Gekauft wurden vor allem bebaute Grundstücke, weil dort ohne Verzögerung z.B. durch lange Bauzeiten mit der Verwertung begonnen werden kann. Besonders attraktiv waren dabei Städte, die aus Sicht des Immobilienmarktes bisher als unterbewertet galten. In Berlin etwa haben sich die Kaufpreise für bebaute Grundstücke zwischen 2009 und 2015 fast verdoppelt und sind im Durchschnitt von 680 Euro/qm auf über 1.300 Euro/qm gestiegen. Der Umfang aller Grundstücksverkäufe hat sich im selben Zeitraum von 3,2 Mrd. Euro auf 10,5 Mrd. Euro mehr als verdreifacht[16]. Doch mit den höheren Kosten der Investitionen steigt auch der Druck zur gewinnbringenden Verwertung. Je höher der Kaufpreis für das Haus, desto höher der Druck, eine hohe Miete durch Neuvermietung zu erzielen oder in Wohneigentum umzuwandeln. Dabei wird die Verdrängung von Mieter/innen zur Voraussetzung der Investitionsstrategie und zum Geschäftsmodell. Die Verdrängung der Altmieter/innen ist eben kein ungewollter Nebeneffekt, sondern das Wesen des Immobilienbooms.

In wissenschaftlichen Studien zu den Kriseneffekten auf die Immobilienmärkte hat sich der Begriff der Finanzialisierung etabliert[17]. Damit wird zum einen der Trend beschrieben, dass immer mehr Finanzanlagen im Immobiliensektor erfolgen. Zum anderen wird so verdeutlicht, dass die Wohnungswirtschaft selbst immer stärker von den Bewirtschaftungsstrategien und -erwartungen des Finanzsektors geprägt wird. Anders als in den langfristigen Kalkulationen der traditionellen Baubranche geht es bei Finanzanlagen um kurzfristige Renditen und einen schnellen Kapitalumschlag.

Die Finanzialisierung der Wohnungswirtschaft ist aber nicht nur ein Effekt der entfesselten Finanzwirtschaft, sondern geht auch auf die Sozialpolitik der letzten Jahre zurück. In vielen Bereichen der sozialen Absicherung setzt sich ein Trend der Responsibilisierung, also der Selbstvorsorge und Selbstdisziplinierung durch. Mit den politisch vorangetrieben Einschnitten in die sozialen Netze des Wohlfahrtsstaates verwandeln sich Themen wie Wohnungsversorgung, Altersvorsorge und die Absicherung gegen Unwägbarkeiten wie Krankheit, Berufsunfähigkeit oder Arbeitslosigkeit zunehmend in Aufgaben der Eigenverantwortung[18]. Diese Ökonomisierung der sozialen Absicherung verstärkt die Verwandlung des Wohnens in eine Anlagesphäre. Wohneigentum und Immobilien werden so zu Bausteinen der individuellen Vermögensvorsorge.

Der Verdrängungsdruck, der durch die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen ausgelöst wird, ist also nicht nur das Ergebnis unternehmerischer Strategien. Er ist auch ein Effekt einer zunehmenden gesamtgesellschaftlichen Verunsicherung. Allein die Vorstellung, dass eine verantwortungsbewusste Altersabsicherung der einen zu einer Auflösung der Sicherheiten des Wohnens bei anderen führt, zeigt, wie begrenzt und gefährdend für den gesellschaftlichen Zusammenhalt der neoliberale Ruf nach Eigenverantwortung im Bereich der Wohnungsversorgung ist.

Fußnoten

1.
vgl. Rips 2014, Vollmer 2015, Hamann et al. 2015
2.
vgl. Bertelsmann 2013
3.
vgl. Gude 2010
4.
vgl. Berner et al. 2015, Gerull 2016
5.
vgl. Pestel 2015, BBSR 2015
6.
vgl. Statistisches Bundesamt 2016: 64
7.
vgl. BBSR 2014: 13-14
8.
Egner 2014: 18
9.
Schubert/Klein 2011: 332
10.
vgl. Jenkis 1988: 33
11.
vgl. Holm 2006
12.
vgl. Pestel 2012
13.
Donner 2000: 200
14.
vgl. Ernst & Young 2012: 40
15.
vgl. Ernst & Young 2016: 4
16.
vgl. Gutachterausschuss Berlin 2016
17.
vgl. Aalbers 2008
18.
vgl. Heeg 2013: 6
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