Titelkleingrau

9.7.2007 | Von:
Dr. Rainer Volkmann

Die unternehmerische Stadt

Vor dem Hintergrund knapper Ressourcen favorisieren Stadtverwaltungen zunehmend marktwirtschaftliche Lösungen für Aufgaben der Stadtpolitik. Rainer Volkmann informiert über das Leitbild, die Strategien und die Konsequenzen des "Unternehmens" Stadt.

Der Potsdamer Platz im Berliner Ortsteil Tiergarten war in den 1990er Jahren die "größte Baustelle Europas".Der Potsdamer Platz im Berliner Ortsteil Tiergarten war in den 1990er Jahren die "größte Baustelle Europas". (© AP)

Die gegenwärtige Stadtentwicklung ist durch den Wandel der Wirtschaftsstruktur von einer industriell geprägten Produktionsgesellschaft zu einer Dienstleistungsgesellschaft gekennzeichnet. Dieser Wandel charakterisiert ohnehin den Entwicklungsweg aller Volkswirtschaften, er findet aber beschleunigt in der großen Stadt statt.

Gerade weil die Industrie in den Städten den gewaltigen ökonomischen Fortschritt durchsetzte und den Lebensstandard historisch anhob, schuf sie gleichzeitig die Voraussetzung der Transformation der Städte zu Dienstleistungszentren. Sowohl der steigende Lebensstandard als auch die technischen Innovationen sorgten für eine wachsende Nachfrage und für ein Angebot an tertiären Gütern. Gleichzeitig ermöglichte die Entwicklung der Massenverkehrsmittel eine räumliche Trennung von Nachfragern und Anbietern der Dienstleistungen. Aber wenn die Nachfrager aus den Kernstädten wegen des knappen und teuren Wohnraums an den Stadtrand zogen, folgten ihnen teilweise auch Dienstleistungsproduzenten (Handel). Folglich konnte in den Städten die Herausbildung der Dienstleistungsproduktion nicht den Verlust der industriellen Arbeitsplätze kompensieren. Die Städte wurden zunehmend mit einer wachsenden Arbeitslosigkeit konfrontiert. Wenn gegenwärtig von der "Renaissance" der Großstädte zu hören ist, sind damit einige, freilich nicht alle Städte gemeint, in denen in so genannten unternehmensnahen Dienstleistungen (Finanzierung, Vermietung, Versicherung u. a.) gegenwärtig hohe Wachstums- und Beschäftigungsraten zu beobachten sind. Diesen "Gewinnerstädten" stehen aber weiterhin "schrumpfende Städte" gegenüber.

Herausforderungen an die Stadtpolitik

Der Trend der Suburbanisierung und Randwanderung und die unzureichende Kompensation der abbrechenden industriellen Arbeitsplätze durch den Dienstleistungssektor lassen die Steuerbasis der Städte absinken. Verstärkt wird dieser Prozess noch durch die Beteiligung der nationalen Politik am weltweiten Steuersenkungswettlauf, der auch das anteilige Steueraufkommen der Gemeinden und Städte negativ berührt.

Gleichzeitig werden die Städte mit den Folgekosten der Wirtschaftskrise konfrontiert, denn Armut und Migrationsfolgen in einer entwickelten Gesellschaft werden vor allem in der Stadt sichtbar und kostenwirksam. Steigende Sozialausgaben aber gehen zwangsläufig zu Lasten der Investitionen in die Infrastruktur, z. B. in Schul- und Wohnbauten, und reduzieren die Wohn- und Lebensattraktivität in den Städten.

Um den städtischen Schrumpfungsprozess einzudämmen oder gar zu wenden, bedarf es wachsender Ausgaben zur Schaffung von Wohn- und Arbeitsmöglichkeiten. Die Städte selbst allerdings haben keinen hoheitlichen Zugriff auf wesentliche Determinanten der Steuereinnahmen. Über die so genannten Gemeinschaftssteuern wird nur im nationalen Konsensus bzw. durch die Bundesregierung entschieden, und die verbliebenen autonom zu gestaltenden Steuern sind entweder nur Bagatellsteuern oder aber sie können im Rahmen der Konkurrenzbeziehungen zu anderen Städten und Gemeinden nicht beliebig angehoben werden (so die Grundsteuer und die Hebesätze der Gewerbesteuer). Eine finanzielle Besserstellung der Städte kann daher nur durch eine Erhöhung der Beschäftigung erreicht werden, also durch den Abbau von Arbeitslosigkeit und ihren finanziellen Folgekosten. Wenn dies nicht gelingt, entstehen wachsende Kosten der Armutsverwaltung, bei Ausbleiben öffentlicher Güter mögliche Wertschöpfungslücken für die private Produktion und Kosten durch zusätzliche Befriedungsmaßnahmen der prekarisierten Bevölkerungsteile.

Perspektiven der Stadtentwicklung

Um diese Entwicklung zu vermeiden, kann eine Stadt eine "aktive Beschäftigungspolitik" betreiben. Sie begreift sich als "kleine Volkswirtschaft" und nutzt ihr zur Verfügung stehende wirtschaftspolitische Instrumente (Förderung des Wohnungsbaus, Auftragsvergabe an lokale Betriebe, Beschäftigungsanhebung im öffentlichen Bereich). Freilich sind dieser Variante Grenzen gesetzt: Die Finanzierung würde vermutlich die Verschuldung erhöhen, da in dieser kleinen und "offenen" (!) Volkswirtschaft ein sicherer Rücklauf erhöhter Steuereinnahmen nicht garantiert ist, zumal die Bevorzugung örtlicher Betriebe in der Europäischen Union wettbewerbsrechtlich nicht mehr zulässig ist. Und die Beschäftigungsausweitung im öffentlichen Bereich würde die Stadt nur anteilig über den nach dem Wohnsitzprinzip gewonnenen Anteil an der Einkommensteuer (16 %) besser stellen. Letzteres auch nur dann, wenn Pendler mit Wohnsitz außerhalb der betrachteten Stadt bzw. Gemeinde nicht berücksichtigt werden.

Eine andere Stadtentwicklungskonzeption ist mit dem Begriff der "unternehmerischen Stadt" verbunden. Der Begriff der "unternehmerischen Stadt" bezeichnet eine Stadtentwicklung, die auf eine aktive Beeinflussung der wirtschaftlichen Kreisläufe in der Stadt verzichtet zugunsten einer Profilierung der Stadt als Standort für zu gewinnende oder zu haltende Unternehmen. Es wird davon ausgegangen, dass eine Stadt "in Zeiten der Globalisierung" keine autonomen Gestaltungsmöglichkeiten hat. Folglich ist es Aufgabe der "unternehmerischen Stadt", sich als attraktiven Standort für die Standortwahl von Unternehmen und für Haushalte mit höheren Einkommen zu profilieren. Nunmehr spielen Bemühungen um die Verbesserung der aus der Betriebswirtschaftslehre bekannten harten bzw. weichen Standortfaktoren eine Rolle. Für die Stadtentwicklung werden bevorzugt privatwirtschaftliche Kategorien herangezogen; zuvor komplementäre öffentliche Zielsetzungen werden zugunsten des Vorrangs privater Aktivitäten zurückgeführt. Dabei wird unterstellt, dass mit der eher ungehinderten Durchsetzung privater Interessen gleichwohl auch gesellschaftlich gewünschte Wohlfahrtseffekte erreicht werden.

Stadtentwicklung im Konzept der "unternehmerischen Stadt"

Der Begriff der "unternehmerischen Stadt" scheint widersprüchlich. Während Unternehmen meist privatwirtschaftlich agierende Wirtschaftssubjekte sind und einer privaten Kosten- und Erlöskalkulation folgen, stellen Städte eine Konzentration einer oft sehr differenzierten Einwohnerschaft dar, sind eine eigene staats- und verwaltungsrechtliche Konstruktion (Stadtregierung, Stadtparlament, Stadtverwaltung), verfügen über funktionierende lokale oder regionale Produktions- und Reproduktionskreisläufe und stellen Zentren der hegemonialen, gesellschaftsprägenden Produktionsweise dar.

Das Konzept der "unternehmerischen Stadt" hat folgende Konsequenzen:
  1. Mit der konzeptionellen Stadtentwicklung werden zunehmend private Beraterbüros beauftragt. "Investorenplanung" und "Projektentwicklung" wird Aufgabe des "City Managements"; "Private Public Partnership" steht für die Kooperation von öffentlich Handelnden mit privaten Investoren. Letztere werden häufig mit der Entwicklung neuer Stadtteile beauftragt. Einher mit dieser Entwicklung geht aber vielfach die Sorge, dass damit auch ein Verlust öffentlicher, also frei zugänglicher Plätze zugunsten eher privater Räume oder Straßen verbunden ist oder Zugangsregelungen installiert werden.
  2. Verschiedentlich werden zur Legitimation dieses nicht demokratisch bestimmten Paradigmenwechsels in der Stadtplanung so genannte Leitbilder vorgegeben, die, so z. B. in Hamburg, ebenso den Beraterbüros entspringen. Diese Leitbilder repräsentieren einen inhaltlichen, freilich unverbindlichen Koordinationsmechanismus aller Handelnden in der Stadtentwicklung. Unternehmen können darin ablesen, auf welche ökonomischen Angebote und Entwicklungsperspektiven sich die Stadt konzentrieren aber auch, von welchen städtischen Aufgaben sie sich zurückziehen und den privaten Investoren überlassen wird. Hierbei kommt es häufig zum Verkauf von öffentlichem Eigentum/Anteilen an öffentlichen Einrichtungen an private Investoren. Diese "Privatisierung" organisiert die zuvor öffentliche Güterproduktion nunmehr nach kaufmännischen Überlegungen. Leitbilder können nicht Handlungen erzwingen, aber sie geben Auskunft über die vorherrschenden Wertvorstellungen zu "Markt" versus "Staat", zu "Sozialstaatlichkeit" versus "Marktradikalität". Leitbilder der Stadtentwicklung können, wenn sie nicht Ergebnis eines breiten demokratischen Abstimmungsprozesses sind, andere Vorstellungen von Stadtentwicklung (z. B. "soziale Stadt", "nachhaltige Stadt" etc.) als "außerhalb des Leitbildes stehend" diffamieren.
  3. Die "unternehmerische Stadt" versteht die Entwicklung einer Stadt in einem nationalen oder gar internationalen Konkurrenz- und Wettbewerbssystem verortet. Dabei müssen nicht konkrete Austauschbeziehungen vorliegen. Es werden schlicht Informationen, bevorzugt ökonomische, als Referenz- bzw. Vergleichsgrößen herangezogen, wobei "Erfolg" in den Konkurrenzbeziehungen oft mit einer hervorragenden Position in einem "Städteranking" begründet wird. Der privatwirtschaftliche Wettbewerbsbegriff wird übertragen auf eine vergleichende Stadtentwicklung, ohne diesen Wettbewerbsbegriff auf seine Eignung zur Beschreibung der Beziehungen von staatsrechtlichen Gebilden zu überprüfen. Schließlich bleibt völlig unbestimmt, was ein Unterliegen in diesen Konkurrenzbeziehungen bedeutet, da eine Liquidation des "Unternehmens" Stadt wie im privaten Wettbewerb nicht erfolgen kann.
  4. Die "unternehmerische Stadt" analysiert wie ein Unternehmen die eigenen Konkurrenzvorteile und nutzt sie als Mittel der Außenwerbung zur Gewinnung der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital "von außerhalb". So würden Hafenstädte mit den Kostenvorteilen ihrer maritimen Infrastruktur, andere Städte etwa mit ihren internationalen Verkehrsanbindungen (Flughafen) werben. Hier offenbart sich auch ein ökonomisches Problem: Insofern die ökonomische Entwicklung als nicht befriedigend interpretiert wird, wird ein unzureichender Stand dieser Standortvorteile dafür verantwortlich gemacht. Also sind weitere Verbesserungen und damit Verausgabungen notwendig. Die Kosten dieser einseitigen Profilierung sind die unterbliebenen öffentlichen Ausgaben in den lokalen Sozialstaat.
  5. In diesem Zusammenhang werden oft die Vielfalt des kulturellen Angebots sowie spektakuläre kulturelle "Leuchttürme" als Instrumente der Steigerung der Attraktivität der Stadt eingesetzt, um sich als attraktiven Standort für Unternehmen und Haushalte anzubieten. Diese "Ökonomisierung" der städtischen Kultur hat Einfluss auf den Inhalt dessen, was Kultur zu leisten hat, wenn sie diesen Standortkalkülen unterzogen ist. Ähnlich zählt auch der Hinweis auf attraktive andere Freizeitangebote zum Repertoire der Standortvorteile.

Fazit

Die Hauptaufgabe der öffentlichen Hand in der "unternehmerischen Stadt" wird nicht mehr in der Daseinsvorsorge und dem Schutz ihrer Bürger, sondern in der Unterstützung und Förderung Erfolg versprechender Unternehmen gesehen.

Strittig ist regelmäßig, inwiefern die im Rahmen der "unternehmerischen Stadt" verlangte Unterordnung vieler gesellschaftlicher Bereiche (Kultur, Freizeit, Leben, Wohnen und Arbeiten) unter vermeintliche private Interessenten, die einen für sie möglichst attraktiven Standort vorfinden sollen, vereinbar ist mit den tatsächlichen Bedürfnissen vieler Stadtbewohner, denen die Attraktivitätssteigerung "nach außen" nicht unmittelbare Verbesserungen der eigenen sozialen und finanziellen Situation bringt. Ebenso bleibt offen, ob die "unternehmerische Stadt" weitgehend die bisherige lokale Ökonomie in den Stadtteilen vernachlässigt. Beide Gesichtspunkte haben die Sorge um eine "gespaltene Stadt" entstehen lassen, die einerseits einen nach außen hin attraktiven Standort verkörpert, gleichzeitig vernachlässigte Quartiere und Menschen innerhalb der Stadt kennt.