Der Deutsche Bundestag
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Das personalisierte Verhältniswahlrecht


20.5.2009
Was genau bedeuten eigentlich Erststimme, Zweitstimme, Landesliste und Direktmandat? Wähle ich "meinen" Abgeordneten oder eine Partei? Wie die Mechanismen des personalisierten Verhältniswahlrechts und ihre Ausnahmen funktionieren, wird häufig missverstanden. Ein Überblick: von der Wahlkreiseinteilung bis zum Wahlergebnis.

Erst- und Zweitstimme.Was genau bedeuten eigentlich Erst- und Zweitstimme. Wähle ich "meinen" Abgeordneten oder eine Partei? (© Susanne Müller)
Beim Wahlakt sind zwei Stimmen zu vergeben. Der Deutsche Bundestag zählt seit 2002 – ohne Überhangmandate – 598 Abgeordnete. Die Hälfte von ihnen, also 299, wird nach relativer Mehrheitswahl direkt in Wahlkreisen gewählt. Diesen Direktmandaten gilt die Erststimme. Die Erststimme macht den "personalisierten" Teil des Wahlsystems aus, weil die Wählerinnen und Wähler damit eine bestimmte Person ihres Wahlkreises wählen.


Mit der Zweitstimme werden Parteien gewählt. Die Zweitstimme entscheidet über die Zusammensetzung des Bundestages. Sie ist daher eindeutig wichtiger als die Erststimme.
Die Bedeutung der ZweitstimmeDie Bedeutung der Zweitstimme Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (Karl-Rudolf Korte)
Die meisten Parteien (die CSU als Regionalpartei ausgenommen) sind zwar bundesweite Organisationen, treten aber zur Wahl mit Landeslisten an. Die Wählerinnen und Wähler ein und derselben Partei kreuzen daher in unterschiedlichen Bundesländern verschiedene Landeslisten an.

Die Zusammensetzung des Bundestages



1. Ausschluss kleiner Parteien durch die Fünfprozentklausel
Zunächst werden alle Zweitstimmen zusammengezählt, die eine Partei über die Landeslisten erhalten hat. Das ist die Anzahl ihrer Zweitstimmen. Wird sie durch die Gesamtzahl der gültigen Zweitstimmen geteilt, ergibt sich ihr Anteil an den Zweitstimmen aller Parteien. Dieser muss mindestens fünf Prozent betragen, sonst scheidet die Partei für die Vergabe von Sitzen grundsätzlich aus. Allerdings gilt dabei folgende Ausnahme: Eine Partei erringt mindestens drei Direktmandate (Grundmandatsklausel).

2. Feststellung der Mandatszahl jeder Partei
Nun wird nach dem Verfahren Sainte-Laguë berechnet, wie viele Mandate jede Partei im Bundestag erhält. Dabei werden nur noch die Zweitstimmen für Parteien berücksichtigt, die an der Mandatsvergabe überhaupt teilnehmen, indem sie die Fünfprozenthürde geschafft oder mindestens drei Direktmandate errungen haben.

3. Aufteilung der Sitze auf Landeslisten
Nachdem feststeht, wie viele Sitze eine Partei insgesamt im Bundestag hat, werden sie auf die verschiedenen Landeslisten aufgeteilt. Jedes Bundesland erhält entsprechend dem Anteil der Zweitstimmen für seine Landesliste Mandate. Die Berechnung erfolgt auch hier nach dem Verfahren Sainte-Laguë.

4. Berücksichtigung der Direktmandate
Von der Anzahl der Sitze, die auf eine Landesliste im Bundestag entfallen, wird die Anzahl der Direktmandate abgezogen. Die ihr verbleibenden Sitze werden mit Listenkandidaten besetzt. Es kommt vor, dass eine Landesgruppe mehr Direktmandate gewonnen hat, als ihr Mandate zustehen. Es ziehen trotzdem alle erfolgreichen Direktkandidaten in den Bundestag ein. Die Mandate, die "zu viel" vergeben werden, heißen "Überhangmandate". Die Anzahl der Bundestagsabgeordneten nimmt um die Überhangmandate zu. Ein proportionaler Ausgleich zugunsten von Parteien, die keine Überhangmandate erringen, findet bei Bundestagswahlen nicht statt.

Dieses Verfahren wird häufig missverstanden und als Mischung von Mehrheitswahl und Verhältniswahl dargestellt. Das ist nicht richtig. Zwar werden die Direktkandidaten und -kandidatinnen nach relativer Mehrheitswahl bestimmt. Wie viele Sitze eine Partei im Bundestag erhält, hängt aber allein (Ausnahme: Überhangmandate) vom Anteil der Zweitstimmen ab. Das bundesdeutsche Wahlrecht ist daher eindeutig ein Verhältniswahlrecht. Durch die direkte Wahl von Abgeordneten in Einpersonenwahlkreisen mit der Erststimme soll die Verbindung zwischen Abgeordneten und Wahlberechtigten gestärkt werden.

Mandatsverteilung BundestagswahlMandatsverteilung Bundestagswahl
Man wollte die starke Trennung der Abgeordneten von den Wählerinnen und Wählern, wie sie in der Weimarer Republik die reine Verhältniswahl mit starrer Liste nach sich gezogen hatte, vermeiden. Ob in der Bundesrepublik die Bindung der Abgeordneten an die Wählerschaft im gewünschten Umfang gelungen ist, bleibt fraglich. Auch mit der Erststimme werden mehr Parteien als Personen gewählt. Doch gegenüber der Weimarer Republik ist das Wahlsystem der Bundesrepublik eindeutig mehr auf Personen zugeschnitten. Es wird daher als "personalisierte Verhältniswahl" bezeichnet. Wer detaillierte Einzelheiten erfahren möchte, muss im Bundeswahlgesetz von 1956 nachschlagen, das zuletzt am 17. März 2008 geändert wurde. Nachfolgend sollen einige wichtige Grundsätze aus diesem Bundeswahlgesetz vorgestellt und diskutiert werden.


Wahlkreiseinteilung



Wie viele Bundestagsmandate insgesamt verteilt werden, hängt von der Zahl der Wahlkreise im Bundesgebiet ab. Bis Juni 1990, also vor der deutschen Einheit, war das Bundesgebiet in 248 Wahlkreise eingeteilt. Dazu kamen noch 22 Vertreter West-Berlins, die vom Berliner Abgeordnetenhaus delegiert wurden und im Bundestag nur über ein eingeschränktes Stimmrecht verfügten. Unter Sonderbedingungen fand die Wahl von 1990 statt. Es blieb bei der Einteilung von 248 Wahlkreisen in den alten Bundesländern. Hinzu kamen in den fünf neuen Ländern weitere 67 Wahlkreise. Zusammen mit den 13 Wahlkreisen des wiedervereinigten Berlin ergab sich daraus die Gesamtzahl von 328 Wahlkreisen.

In Paragraf 3 des Bundeswahlgesetzes ist festgelegt, was bei der Einteilung der Wahlkreise von der dafür zuständigen Wahlkreiskommission zu beachten ist. Diese Regelungen sind wichtig, weil der Zuschnitt der Wahlkreise einen großen Einfluss auf die Vergabe der Direktmandate haben kann.
  • Bevölkerungszahl eines Wahlkreises: Wenn es zu große Unterschiede in der Bevölkerungszahl gibt, kann ein/e unterlegene/r Kandidat/in in einem sehr großen Wahlkreis mehr Stimmen errungen haben als der Gewinner eines kleinen Wahlkreises, oder anders ausgedrückt, kann in einem kleinen Wahlkreis eine Stimme ein größeres Gewicht haben als in einem großen – das aber widerspricht dem Gleichheitsgrundsatz. Deshalb legt das Bundeswahlgesetz in Paragraf 3, Absatz 1 fest, dass die Abweichung von der durchschnittlichen Größe nur 15 Prozent betragen soll und nicht mehr als 25 Prozent ausmachen darf. Dafür ist die Beobachtung der Bevölkerungsentwicklung durch die Wahlkreiskommission notwendig (ausländische Einwohner werden dabei nicht berücksichtigt); der Bericht wird in jeder Wahlperiode dem Innenministerium vorgelegt.

  • Zuschnitt der Wahlkreise:Das Bundeswahlgesetz schreibt in Paragraf 3, Absatz 1 vor: "Der Wahlkreis soll ein zusammenhängendes Gebiet bilden." Hinter dieser trivial klingenden Vorschrift steckt folgender Gedanke: Unterschiedliche Wählerschichten sind geografisch oft sehr unterschiedlich verteilt. Das könnte man auf zweierlei Art ausnutzen, um ein gewünschtes Ergebnis zu begünstigen. Man kann durch die Wahlkreise eine Wählerhochburg einer Partei "zerschneiden" in der Hoffnung, dass so in keinem der Wahlkreise ihre Stimmenanzahl zu einem Mandatsgewinn ausreichen wird. Falls die Gefahr besteht, dass eine Partei auf diese Weise doch mehrere Wahlkreise gewinnen könnte, kann man eine Hochburg bilden. Dort wird die Partei mit einem großen Stimmenüberschuss gewinnen; diese Stimmen fehlen ihr aber dann in den umliegenden Wahlkreisen, sodass sie in diesen verlieren wird.
BundestagswahlkreiseBundestagswahlkreise
Die letzte Parlamentsreform betraf in Teilbereichen die Wahlkreiseinteilung. Am 29. Juni 1995 hatte der Bundestag mit Mehrheit beschlossen: Ab der 15. Legislaturperiode, also von 2002 an, soll die Zahl der Abgeordneten von 669 (die Zahl ergibt sich durch die Überhangmandate) um höchstens 100, mindestens aber auf unter 600 gesenkt werden. In einem ergänzenden Bericht der Reformkommission zur Größe des Deutschen Bundestages heißt es präzisierend:

"Der Deutsche Bundestag wird mit Wirkung ab der 15. Wahlperiode auf 598 Mitglieder verkleinert. Dazu ist eine Neueinteilung des Bundesgebietes in 299 Wahlkreise erforderlich, die bis zum Ablauf der 13. Wahlperiode in einem die Anlage zu §2 Abs.2 des Bundeswahlgesetzes ändernden Gesetz festgelegt werden muss." (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/8270)

Zugleich votierte das Parlament gegen eine grundsätzliche Veränderung des Wahlrechts. Die damalige Kommission machte folgende Vorschläge, die mit Gesetz vom 13. Februar 1998 umgesetzt wurden:
  • Für die Wahl des Jahres 1998 wurden 29 Wahlkreise neu abgegrenzt, deren Bevölkerung um mehr als ein Drittel nach oben oder unten vom Durchschnitt abwich. Dagegen verzichtete die Kommission darauf, die Neuverteilung der Wahlkreise auf die Bundesländer bereits für die Wahl 1998 zu empfehlen. Zugleich gab die Kommission die Empfehlung, ab dem Zeitpunkt der Verkleinerung des Bundestages (im Jahre 2002) die Grenzen der zulässigen Ungleichgewichte bei der Wahlkreiseinteilung enger zu ziehen (max. 25 Prozent).

  • Die Reformkommission hatte außerdem einen Vorschlag unterbreitet, der die zukünftige Neueinteilung des Bundesgebietes in 299 Wahlkreise regelt. Die vorgeschlagenen Wahlkreise weichen hinsichtlich ihrer Einwohnerzahl jeweils um höchstens 25 Prozent vom allgemeinen Durchschnitt ab und werden auch in Zukunft diese Grenze voraussichtlich nicht überschreiten.
Tatsächlich hat sich seit der letzten Wahlkreisreform erneuter Änderungsbedarf ergeben. Aufgrund der zum 31. Dezember 2006 erhobenen Bevölkerungszahlen sieht die Wahlkreiskommission die Notwendigkeit, in einigen Ländern zusätzliche Wahlkreise einzurichten, während andere Länder Wahlkreise verlieren. Sie empfiehlt, in den Ländern Niedersachsen und Baden-Württemberg je einen zusätzlichen Wahlkreis einzurichten und in den Ländern Sachsen und Sachsen-Anhalt je einen Wahlkreis abzuschaffen. Außerdem sollen die Grenzen von 33 Wahlkreisen den Richtlinien zur Bevölkerungszahl nach dem Bundeswahlgesetz angepasst werden. Diesen Empfehlungen ist der Bundestag gefolgt und hat eine Änderung des Bundeswahlgesetzes beschlossen, die am 19. März 2008 in Kraft getreten ist und somit bereits für die kommende Bundestagswahl gilt.

Wahlorgane



Neben dem System der Wahl müssen auch die Organe bestimmt werden, die die Durchführung der Wahl leiten.

Paragraf 8 des Bundeswahlgesetzes regelt, welche Organe mit welchen Aufgaben gebildet werden:
Gliederung der WahlorganeGliederung der Wahlorgane

Wahlrecht und Wählbarkeit



Für das aktive Wahlrecht ist der Grundsatz der Allgemeinheit wichtig, wonach grundsätzlich jede Bürgerin und jeder Bürger wahlberechtigt ist. Hierbei sind allerdings zwei Aspekte zu berücksichtigen:

a) Das Wahlrecht ist beschränkt auf die Personen, die vom Ergebnis der Wahl betroffen sind, das heißt normalerweise auf Staatsbürgerinnen und -bürger, die im Wahlgebiet sesshaft sind.

b) Die Wahlberechtigten müssen in der Lage sein, eine überlegte Entscheidung zu treffen. Deshalb wird ein bestimmtes Wahlalter festgelegt. Daher sind etwa auch Personen ausgeschlossen, für die zur Besorgung all ihrer Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige Anordnung bestellt ist.

Konkret bedeutet dies: Wahlberechtigt sind deutsche Staatsangehörige, die sich seit mindestens drei Monaten in Deutschland aufhalten, das 18. Lebensjahr vollendet haben und ihr Wahlrecht nicht durch einen Richterspruch verloren haben. Alle Wahlberechtigten werden im Wählerverzeichnis des zuständigen Wahlbezirks von der Kommunalverwaltung geführt. In diese Listen kann vor der Wahl Einsicht genommen werden, um sich von deren Vollständigkeit zu überzeugen und gegebenenfalls Ergänzungen vornehmen zu lassen.

Für das passive Wahlrecht gelten entsprechende Überlegungen: Somit ist wählbar, wer seit mindestens einem Jahr die deutsche Staatsangehörigkeit innehat, das 18. Lebensjahr vollendet hat und das Wahlrecht besitzt.

Wahltermin



Den Wahltermin bestimmt der Bundespräsident. In der Regel erfolgt dies auf Vorschlag des Bundeskanzlers.

Das Wahlverfahren wird in seinen technischen Einzelheiten durch das Bundeswahlgesetz geregelt. Dieses gliedert sich in Wahlvorbereitung, Wahlhandlung und die Feststellung des Wahlergebnisses. Paragraf 16 des Bundeswahlgesetzes schreibt vor, dass als Wahltag ein Sonntag oder ein gesetzlicher Feiertag festgelegt wird. Damit soll im Sinne der Allgemeinheit der Wahl gewährleistet sein, dass möglichst viele Wahlberechtigte Zeit haben, zur Wahl zu gehen. Sobald der Wahltermin feststeht, beginnen die Behörden mit den rechtlichen Vorbereitungen der Wahl. Die Meldebehörden der Städte erstellen die Wählerverzeichnisse, die vom 20. bis zum 16. Tag vor der Wahl zur allgemeinen Einsicht öffentlich ausgelegt werden. Man kann Einspruch einlegen, falls das Verzeichnis fehlerhaft oder unvollständig ist.

Den Zeitrahmen, in dem Wahlen stattfinden sollen, nennt Artikel 39, Abs. 1 des Grundgesetzes: "Der Bundestag wird (...) auf vier Jahre gewählt. Seine Wahlperiode endet mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages. Die Neuwahl findet frühestens sechsundvierzig, spätestens achtundvierzig Monate nach Beginn der Wahlperiode statt. Im Falle einer Auflösung des Bundestages findet die Neuwahl innerhalb von sechzig Tagen statt."

Wahlhandlung



Die zugelassenen Wahlvorschläge sind mit Angabe der Bewerbernamen sowie der Partei auf dem amtlichen Stimmzettel aufzuführen. Jede wahlberechtigte Person kann entweder persönlich am Wahltag in ihrem Wahlbezirk oder bei Verhinderung durch Briefwahl wählen. Die Stimmabgabe in den Wahllokalen kann entweder per Stimmzettel oder mit einem Wahlgerät erfolgen. Entscheidend ist, dass die Wahl geheim und frei abläuft. Deshalb ist in Paragraf 33 des Bundeswahlgesetzes festgeschrieben, dass "Vorkehrungen dafür zu treffen [sind], dass der Wähler den Stimmzettel unbeobachtet kennzeichnen kann". Werden Wahlgeräte verwendet, so müssen sie die "Geheimhaltung der Stimmabgabe gewährleisten" (Paragraf 35 BWahlG). Das Bundesverfassungsgericht verbot am 3. März 2009 den Einsatz von Wahlcomputern in Deutschland vorläufig. Wegen technischer Mängel der eingesetzten Geräte würde der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl nicht mehr erfüllt, so die Begründung. Erst wenn diese Mängel behoben sind, können Wahlcomputer in Deutschland wieder eingesetzt werden.

Um sicherzustellen, dass Wahlberechtigte ihre Stimme frei abgeben können, ist es nach Paragraf 32 verboten, dass während der Wahlzeit in der näheren Umgebung des Wahllokals Wahlkampfaktivitäten betrieben werden. Dazu zählen auch Unterschriftensammlungen jeglicher Art. Aus dem gleichen Grund dürfen Umfrageergebnisse am Wahlsonntag nicht vor Schließung der Wahllokale bekanntgegeben werden. Möglich wäre sonst die Stimmabgabe aus Mitleid für Parteien, die noch einige Stimmen zum Überspringen der Fünfprozentklausel brauchen, oder die Unterstützung der führenden Partei, nur um das Gefühl zu haben, zu den Gewinnern zu zählen.

Auch die Stimmabgabe durch Briefwahl ist so geregelt, dass sie geheim und frei stattfindet. Der Wahlbriefumschlag muss einen Wahlschein, den sich der/die Wahlberechtigte zuvor ausstellen lassen muss, als Nachweis des Wahlrechts enthalten. Der Stimmzettel muss in einem eigenen Umschlag beiliegen – so kann der Stimmzettel ungelesen vom Wahlschein, der ja den Namen der wählenden Person trägt, getrennt werden; das Wahlgeheimnis bleibt gewahrt. Dass die Wahl frei ist, wird dadurch sichergestellt, dass auf dem Wahlschein an Eides statt erklärt wird, dass die Stimmen möglichst persönlich, auf jeden Fall aber nach dem erklärten Willen der Person, die von der Briefwahl Gebrauch macht, abgegeben wurden.

Die Briefwahl stellt ein besonderes Entgegenkommen des Gesetzgebers dar, das der Allgemeinheit der Wahl dienen soll. Dieses Angebot wird von den Bürgern und Bürgerinnen zunehmend genutzt. Ihre Zahl stieg von 9,4 Prozent im Jahr 1990 auf 18,6 Prozent im Jahr 2005 an.

Feststellung des Wahlergebnisses



Für das Ergebnis spielen nur gültige Stimmen eine Rolle. Stimmen sind ungültig, wenn die Art der Stimmabgabe das Wahlgeheimnis verletzt (etwa durch eine handschriftliche Bemerkung oder einen Appell), wenn mehrere oder keine Wahlvorschläge gekennzeichnet sind oder der Wahlumschlag mehr als einen ausgefüllten Stimmzettel enthält. Um 18 Uhr am Wahltag werden sämtliche Wahlurnen geöffnet. Die ehrenamtlichen Wahlvorstände zählen die Stimmzettel aus. Der Wahlvorstand stellt auch fest, wie viele gültige Stimmen im Wahlbezirk auf die einzelnen Kreiswahlvorschläge und Landeslisten abgegeben wurden und wer letztlich in den Bundestag einzieht.

Gewählt ist diejenige Person, die die meisten Stimmen auf sich vereinigt. Bei Stimmengleichheit wird keine Stichwahl durchgeführt; der Kreiswahlleiter zieht vielmehr ein Los, das über die Besetzung des Mandats entscheidet. Schließlich stellt der Landeswahlausschuss fest, wie viele Stimmen auf die einzelnen Landeslisten entfallen sind. Abschließend stellt der Bundeswahlausschuss fest, wie viele Sitze auf die einzelnen Landeslisten entfallen und welche Personen als Abgeordnete gewählt sind. Erst nachdem die Landeswahlleiter schriftlich die Gewählten zur Annahme ihrer Wahl aufgefordert haben, wird nach einer Woche das endgültige Wahlergebnis amtlich bekannt gemacht. Um Wahlergebnisse auch nachträglich überprüfen zu können, werden alle Stimmzettel verpackt, versiegelt und in den Kommunen archiviert.

Auszug aus: Karl-Rudolf Korte: Wahlen in Deutschland, Zeitbilder. Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2009

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