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Einführung: Die Energiepolitik

Die fossilen Energien sprengten die Wachstumsgrenzen

Der Siegeszug fossiler und später der atomaren Energie führte zu einem veränderten energetischen Grundverständnis: An die Stelle der früher wahrgenommenen Beschränkungen durch regenerative Energien trat nun die Grenzenlosigkeit.


Weite Teile der Menschheitsgeschichte sind von der Nutzung regenerativer Energien geprägt gewesen. Die Standortgebundenheit von Wasser- und Windrädern und der mit ihrer Nutzung einhergehende Zwang zur Dezentralität, der die industrielle Dynamik bremste, waren eine Voraussetzung für die energetische Epochenscheide im 19. Jahrhundert. Als ein zweites Hemmnis des regenerativen Zeitalters wurden seine Wachstumsgrenzen empfunden. Die Menschheitsgeschichte war bis dahin durch einen Zwang zur Sparsamkeit charakterisiert. Insbesondere die fortwährende Angst vor Holzverknappung war für das regenerative Zeitalter prägend. Die Abhängigkeit von erneuerbaren Energien setzte Bevölkerung und Wirtschaft eine natürliche Schranke.

Fossile Energien sprengten die Wachstumsgrenzen des regenerativen Zeitalters und ermöglichten eine rasche Expansion von Produktion, Verbrauch und eine Zunahme der Anzahl der Menschen. Der Siegeszug fossiler (und später auch atomarer) Energie führte zu einem veränderten energetischen Grundverständnis: An die Stelle der früher wahrgenommenen Beschränkungen trat die Grenzenlosigkeit. Energie schien im Überfluss vorhanden und die Ära eines verschwenderischen Umgangs mit Ressourcen wurde eingeläutet. Erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts wandelte sich das menschliche Bewusstsein im Umgang mit Energie [1].

Entstehung der Energiepolitik

Die Energieversorgung galt lange als ein weitgehend politikfreier Raum. Energie-"Politik" wurde so verstanden, dass die Perspektive der Produzenten zu übernehmen ist, die eine sichere und preisgünstige Versorgung gewährleisten [2]. Die Entwicklung der Energiepolitik beschreibt Mez treffend "als eine wechselnde Festlegung auf die jeweils vermeintlich billigsten Energieträger"[3]. Nachdem im Zuge der Industrialisierung erneuerbare Energien durch Kohle verdrängt worden waren, wurde diese später sukzessive durch Öl ersetzt, ehe Atom und Gas in den Mittelpunkt des Interesses rückten. In der jüngeren Vergangenheit rückten erneuerbare Energieträger, eine effizientere Nutzung fossiler Energien und Energiesparen in den öffentlichen Fokus. Hierfür entscheidend war der Ölpreisschock von 1973/1974. Er führte den Industrienationen erstmals die Abhängigkeit ihres Energiesystems von externen Faktoren vor Augen. In den 1970er Jahren kam auch eine breite globale Debatte über die Erschöpfbarkeit der Antriebsstoffe der Moderne in Gang. Weltweites Aufsehen erregte 1972 das Buch "Die Grenzen des Wachstums". Es fasst eine Studie zusammen, die auf Initiative des "Club of Rome" von Wissenschaftlern am Massachusetts Institute of Technology (MIT) erstellt und von der Volkswagen-Stiftung finanziert worden war [4]. Wenn die Ausbeutung der Rohstoffe unverändert anhält, werden die absoluten Wachstumsgrenzen im Laufe der nächsten hundert Jahre erreicht sein, lautete die zentrale Botschaft des Reports. Das Thema erneuerbare Energien war fortan auf der politischen Agenda.

Klima als neues Politikfeld

Doch noch nie zuvor hatten sich so viele Menschen mit der Nutzung von Energie beschäftigt wie im Zuge der Auseinandersetzung um die Kernenergie. Das Wogegen rückte sukzessive auch die Frage nach dem Wofür in den Blickpunkt. Neben dem effizienteren Einsatz fossiler Ressourcen wurde der verstärkte Einsatz regenerativer Energien als Alternative zur Atomkraft propagiert. Die Kritik an diesem Energieträger diffundierte von Ende der 1960er Jahre an aus den USA in alle Industrienationen. Der Protest- folgte die Gestaltungsphase: War es den Anti-Atom-Bewegungen zunächst vorrangig darum gegangen, die Gefahren der Kernenergie in den öffentlichen Diskurs einzuspeisen, sollte es mit der Zeit auch darum gehen, Alternativen zu skizzieren. Bei Demonstrationen tauchte, etwa auf Buttons und Luftballons, die Sonne als Symbol für erneuerbare Energien auf.

Ende der 1970er Jahre bildete sich national wie international das Politikfeld Klima heraus und schuf die Grundlage für die Etablierung und Weiterentwicklung der Diskussion um umweltverträgliche Alternativen in der Energiepolitik. Voraussetzung war die Wahrnehmung des Phänomens des Treibhauseffekts. Mit der Vergabe des Friedensnobelpreises 2007 an Al Gore für seinen Film "Eine unbequeme Wahrheit" über den Klimawandel und die Wissenschaftler des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ist das Thema endgültig auch in der breiten Öffentlichkeit etabliert.

Auch die Sicherheitspolitik wird zunehmend zu einem "Driver" für die energiepolitische Diskussion. So beträgt die Energieimportabhängigkeit der USA 30, die Deutschlands sogar 60 Prozent. Das bedeutet, dass die außenpolitische Sicherung von Energielieferungen an Bedeutung gewinnt. Neben der Umwelt- und Sicherheitspolitik ist die Wirtschaftspolitik ein weiteres zentrales Element der Energiepolitik. Die Energiewirtschaft ist einerseits ein wichtiger ökonomischer Faktor, andererseits geht es auch um die Wirtschaftlichkeit von Energien. Zunehmend werden auch die ökonomischen Chancen eines ökologischen Transformationsprozesses der Energiewirtschaft thematisiert. So sind in Deutschland schon über 200.000 Arbeitsplätze im Bereich erneuerbarer Energien entstanden.

Rolle des Staates – kooperativ oder hierarchisch

Mit den neuen Prioritäten erneuerbare Energien, Energiesparen und Energieeffizienz wandelte sich auch die Rolle des Staates, der nicht weiter allein die Perspektive der Produzenten fossiler Energien einnahm, sondern teilweise auch gegen deren Interessen agierte und Fördergesetze für erneuerbare Energien und Anreize zum Energiesparen setzte sowie die Nutzung bestimmter nicht-regenerativer Energieträger (Atom, Steinkohle) beschränkte. Die Initiativen des bundesdeutschen Staates stellten dabei eine Kombination aus hierarchischen Interventionen und kooperativen Aushandlungsprozessen dar, wie die Gesetze zur Förderung erneuerbarer Energien (hierarchisch) und zum Atomausstieg (kooperativ) zeigen.

Nach dem Regierungswechsel 1998 und der Bildung einer Koalition aus SPD und den aus der Anti-Atom-Bewegung hervorgegangenen Grünen ist mit der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 eine Verständigung über ein sukzessives Auslaufen der Atomkraftnutzung in Deutschland erzielt worden. Die Eckpfeiler dieser Vereinbarung sind eine Befristung der Regellaufzeit auf 32 Kalenderjahre, auf dieser Grundlage die anlagenbezogene Festlegung von noch maximal zu produzierenden Strommengen ab dem 01.01.2000 (Reststrommenge) und ein Flexibilisierungsmodell, nach dem Strommengen von älteren auf jüngere Anlagen übertragen werden können (umgekehrt bedarf es der Zustimmung der Bundesregierung).

Das Auslaufen bestehender Atomkraftwerke ist somit geregelt. Ebenso wird es keinen Neubau von Atomkraftwerken geben. Die Bundesregierung hätte die Laufzeit der Atomreaktoren auch ohne eine Verständigung mit den Betreibern befristen können. Vorteil der konsensualen Entscheidungsfindung (die gleichwohl "im Schatten der Hierarchie" stattfand, denn das Damoklesschwert einer gesetzlichen Festlegung schwebte stets im Raum) ist das Umgehen einer langwierigen juristischen Auseinandersetzung, die das energiepolitische Patt bis zu einer endgültigen Entscheidung konserviert hätte und deren Ausgang ungewiss gewesen wäre. Es fallen auch keine milliardenschweren Entschädigungszahlungen an, mit der etwa die schwedische Regierung ihren Ausstiegswunsch erkauft hat.

Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) aus dem Jahr 2000 beruht auf den Grundsätzen des 1991 in Kraft getretenen Gesetzes über die Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Energien in das öffentliche Netz, dem Stromeinspeisungsgesetz. Danach besteht für die Energieversorgungsunternehmen eine Abnahmepflicht für regenerativ erzeugten Strom. Außerdem regelt das Gesetz die Höhe der Vergütung. Dieser Strom wird ausschließlich aus Wasserkraft, Windkraft, solarer Strahlungsenergie, Geothermie, Deponiegas, Klärgas, Grubengas und aus Biomasse gewonnen. Die nach Energieträger differenzierten Vergütungssätze werden für eine Dauer von in der Regel 20 Jahren garantiert. Diese Planungssicherheit legte die Grundlage für einen beispielhaften Boom vor allem bei Wind- und Solarenergie, wo Deutschland weltweit führend ist. Das EEG ist von vielen anderen Ländern kopiert worden, teilweise sogar mehr oder weniger wortgleich.

Energiepolitik im Mehrebenensystem der EU

Innerhalb der Europäischen Union (EU) ist ein Steuerungsmuster entstanden, das nationales Pionierverhalten begünstigt. In diesem Zusammenhang wird auch von der Methode der offenen Koordination gesprochen. Dies meint die Abkehr von klassischen Formen gemeinschaftlicher Politikgestaltung auf der Basis rechtlich verbindlicher Richtlinien oder Verordnungen. Stattdessen hat sich ein Mechanismus durchgesetzt, der die Vereinbarung rechtlich nicht verbindlicher Zielvorgaben vorsieht, ebenso die jährliche Berichterstattung und Evaluation sowie die Analyse und Förderung des EU-weiten Transfers von Politik die sich in einzelnen Mitgliedsstaaten als erfolgreich erwiesen hat. Beispiele für eine solche offene Koordination sind die beiden Richtlinien der EU zu Biokraftstoffen und zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien, die indikative Ziele vorsehen. So ist die Erhöhung des Anteils von Biokraftstoffen auf 5,75 Prozent bis 2010 vorgesehen, aber nicht verbindlich festgelegt.

Allein die Ankündigung solcher Harmonisierungsbestrebungen seitens der EU-Kommission kann zu regulativen Wettbewerb führen. Nach der von Héritier geprägten These vom regulativen Wettbewerb findet ein Wettstreit zwischen den Mitgliedsländern der EU um Konzepte und Instrumente statt, weil als Belohnung die Vergemeinschaftlichung des eigenen Steuerungsansatzes winkt und damit Anpassungskosten vermieden werden [5]. Ein Beispiel ist die EU-Richtlinie zur Kennzeichnung des Energieverbrauchs von Haushaltsgeräten, das sich exakt am dänischen Modell orientiert. Neben dem regulativen Wettbewerb ist es auch die Effizienzlogik vieler Länder – auch best practice genannt – die nationales Vorreiterverhalten begünstigt. Denn viele Staaten orientieren sich an Pionierländern.

Literatur:

Mischa Bechberger, Danyel Reiche (Hrsg.): Ökologische Transformation der Energiewirtschaft - Erfolgsbedingungen und Restriktionen (Hrsg. gemeinsam mit), Berlin 2006.

Maria Green Cowles/ Thomas Risse (2002): Europäisierung und die Transformation des Nationalstaates: Ergebnisse empirischer Untersuchungen, in: Tömmel, Ingeborg/ Chryssoula Kambas/ Patricia Bauer (Hrsg.): Die EU – eine politische Gemeinschaft im Werden, Opladen, S. 23-45.

Danyel Reiche: "Zur zentralen Bedeutung des Nationalstaates im Mehrebenensystem. Ein Beitrag zur gegenwärtigen Governance-Diskussion", FFU-report 04-2005, 11 p., download unter »http://web.fu-berlin.de«.

Danyel Reiche (Hrsg.): "Grundlagen der Energiepolitik" (Hrsg., mit einem Vorwort von Klaus Töpfer, unter Mitarbeit von Mischa Bechberger, Ruth Brand, Matthias Corbach, Stefan Körner, Ulrich Laumanns, Annika Sohre), Frankfurt am Main 2005.

Scharpf, Fritz W. (2002): Regieren im europäischen Mehrebenensystem – Ansätze zu einer Theorie, in: Leviathan, 30. Jg. (2002), Heft 1, S. 65-92.

Manfred G. Schmidt: Energiepolitik, in: Manfred G. Schmidt: Wörterbuch zur Politik, Stuttgart 1995, S. 259-261.

Tews, Kerstin (2004): Diffusion oder Motor globalen Politikwandels? Potentiale und Grenzen, FFU-Report 01-2004, Berlin.

Fußnoten

1. Danyel Reiche: "Aufstieg, Bedeutungsverlust und Re-Politisierung erneuerbarer Energien", in: Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht 1/2002, S. 27-59.
2. Jürgen Häusler: Energiepolitik, in: Dieter Nohlen (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik, München 1991, S. 112-116.
3. Lutz Mez: Energiepolitik, in: Uwe Andersen, Wichard Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2003, S. 162-167.
4. Meadows, Dennis/Meadows, Donella/Randers, Jorgen: Die neuen Grenzen des Wachstums. Die Lage der Menschheit: Bedrohung und Zukunftschancen, Stuttgart 1992.
5. Adrienne Héritier/ Susanne Mingers/ Christoph Knill/ Martina Becka: Die Veränderung von Staatlichkeit in Europa. ein regulativer Wettbewerb: Deutschland, Großbritannien und Frankreich in der Europäischen Union, Opladen 1994.