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Regulierung des Energiemarkts

Wie wird in den Strom- und Gasmarkt bislang eingegriffen?

Die einen fordern mehr Regulierung, die anderen warnen vor einer Überregulierung. Besonders um den Strommarkt wird gestritten: Steigende Strompreise lassen das Misstrauen gegenüber der Energiewirtschaft wachsen. Aber wer reguliert eigentlich den deutschen Strommarkt und wie?


Regulierung stellt den Eingriff des Staates in das Marktgeschehen dar, mit dem Ziel entweder Marktversagen zu korrigieren oder staatliche Ziele durchzusetzen. Teile des deutschen und europäischen Energiemarktes unterliegen einer solchen Regulierung. Die verschiedenen Stufen der Wertschöpfungskette beim Strom – d.h. die einzelnen Schritte vom Kraftwerk bis zur Steckdose des Endverbrauchers – können in (1) Erzeugung, (2) (Groß-) Handel, (3) Transportnetze (Hoch- und Höchstspannung), (4) Vertrieb, und (5) Verteilnetze unterteilt werden. Vor der Liberalisierung des Strommarktes 1998 wurden jeweils die ersten drei Stufen (z.B. die Energiekonzerne RWE, E.ON, Vattenfall, EnBW) bzw. Stufe 4 und 5 (z.B. Stadtwerke) von jeweils nur einem einzelnen Energieversorgungsunternehmen (EVU) durchgeführt. Man spricht hier von vertikal integrierten Unternehmen. Durch die Liberalisierung wurde auf den Stufen Erzeugung, (Groß-)Handel und Vertrieb freier Wettbewerb eingeführt.

Notwendigkeit für Regulierung im Energiemarkt

Die Transport- und Verteilnetze hingegen stellen ein so genanntes natürliches Monopol dar – d.h. ein Anbieter kann das Gut "Stromtransport" kostengünstiger bereitstellen als mehrere Anbieter. Dies ist dadurch zu erklären, dass Stromtransport – ähnlich wie z.B. die Eisenbahn – an eine Infrastruktur, also die Stromnetze, gebunden ist, die einen Großteil der Kosten ausmachen. Mehrere parallele Stromnetze, wie es im Falle mehrerer Anbieter nötig wäre, sind nicht sinnvoll, da dies teurer wäre. Folglich wurde auf dieser Stufe das Gebietsmonopol der Netzbetreiber beibehalten. Die EVU mussten allerdings den Unternehmenszweig Transport- und/oder Verteilnetze auf rechtlicher, operationeller, informatorischer sowie buchhalterischer Ebene von den übrigen, dem Wettbewerb ausgesetzten Märkten trennen.

Damit wurden bei der so genannten vertikalen Entflechtung oder "unbundling" zwar eigenständige Unternehmen ausgegründet, diese verblieben jedoch im Besitz des Mutterkonzerns. Bei der zurzeit diskutierten eigentumsrechtlichen Entflechtung ("ownership unbundling") ist es hingegen nicht mehr zulässig, dass sich innerhalb eines Mutterkonzerns sowohl ein monopolistisches (und daher reguliertes) als auch ein dem Wettbewerb ausgesetztes Unternehmen der Energiewirtschaft befinden. Das bedeutet, dass ein Unternehmen nicht mehr zugleich Energie erzeugen und verteilen darf, so wie es bei den Energiekonzernen RWE, E.ON, Vattenfall und EnBW aktuell der Fall ist. Die Trennung von Erzeugung und Transport wäre dann notwendig.

Alle Teilnehmer in vor- und nachgelagerten Märkten sind auf die Nutzung der Netze angewiesen und müssen dafür Netzentgelte bezahlen. Ein Kraftwerk muss an das Netz angeschlossen sein, und Vertriebsunternehmen müssen das Netz nutzen, um ihre Kunden zu erreichen. Aufgrund der Monopolstellung der Transport- und Verteilungsnetzbetreiber ist allerdings zu befürchten, dass sie diese ausnutzen, indem sie überhöhte Preise fordern und somit Übergewinne, so genannte Monopolrenten, einfahren. Oder aber, dass sie konzernfremde Netznutzer durch höhere Preise oder Verzögerungen beim Netzanschluss diskriminieren, um dem eigenen Unternehmen in anderen Teilen der Wertschöpfungskette einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Folglich ist eine Regulierung des natürlichen Monopols "Netz" notwendig, um Monopolrenten der Netzbetreiber zu verhindern sowie den Wettbewerb auf den anderen Teilmärkten zu ermöglichen.

Regelungen in Deutschland und der EU

Den rechtlichen Rahmen für die Umsetzung und Regulierung eines wettbewerbsorientierten Energiebinnenmarkts der Europäischen Union (EU) bilden auf EU-Ebene die EU-Binnenmarktrichtlinien Elektrizität (1996) und Gas (1998). 2003 wurde zusätzlich die so genannte Beschleunigungsrichtlinie erlassen, die einheitliche Wettbewerbsbedingungen aller Mitgliedstaaten anstrebt, indem diverse Wahlmöglichkeiten bei der Ausgestaltung des Marktes abgeschafft wurden. In Deutschland wurden die EU-Vorgaben durch das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG von 1998) und das novellierte EnWG vom 13. Juli 2005 in nationales Recht umgesetzt.

In der Bundesrepublik gibt es mehrere Regulierungsbehörden. Zum einen gibt es auf Bundesebene die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahn (BNetzA) mit Sitz in Bonn, die eine selbständige Behörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie ist. Auf Länderebene gibt es die jeweiligen Landesregulierungsbehörden. Die Landesbehörden sind für alle EVU zuständig, deren Netze sich innerhalb des jeweiligen Bundeslandes befinden und an deren Netz weniger als 100.000 Kunden angeschlossen sind. Für alle übrigen EVU ist die BNetzA zuständig.

Die Regulierungsbehörden sorgen für die Einhaltung des EnWG sowie des Europäischen Gemeinschaftsrechts. Des Weiteren treiben sie die Liberalisierung und Deregulierung voran und sollen einen diskriminierungsfreien Netzzugang und effiziente Netznutzungsentgelte garantieren. Die konkreten Tätigkeiten umfassen u.a.: (1) die Genehmigung und/oder Festlegung der Netzentgelte für Strom und Gas, (2) die Überwachung der Entflechtung ("unbundling"), (3) die Verbesserung der Netzanschlussbedingungen und die Beseitigung von Hindernissen beim Netzzugang sowie (4) die Missbrauchsaufsicht.

Regulierung des Netzzugangs

Noch in der EU-Stromrichtlinie von 1996 wurde den teilnehmenden Ländern die Möglichkeit offen gelassen, entweder einen verhandelten oder einen regulierten Netzzugang zu wählen. Alle Mitgliedsstaaten mit Ausnahme von Deutschland wählten einen regulierten Netzzugang: Hierbei werden die Tarife und Konditionen für den Netzzugang durch die Regulierungsbehörde des jeweiligen Landes festgelegt. In Deutschland hingegen erfolgte im Rahmen des EnWG (1998) die Einführung des verhandelten Netzzugangs [1].

Dies erlaubte es den jeweiligen Netzbetreibern die Bedingungen für den Netzzugang eigenverantwortlich zu überwachen und zu kontrollieren. Ausschlaggebend dafür war die Initiative verschiedener Verbände, die, um einem regulierten Netzzugang zu entgehen, die so genannte Verbändevereinbarung beschlossen: Hierbei einigten sich verschiedene Interessensgruppen (u.a. der Verband der Netzbetreiber (VDN), der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW) und der Bundesverband der deutschen Industrie (BDI)) darauf, Dritten gegenüber den Markt für Netzdienstleistungen zu öffnen.

Die EU Beschleunigungsrichtlinie von 2003 beendete die Wahlfreiheit zwischen einem verhandelten und einem regulierten Netzzugang, so dass nur noch ein regulierter Zugang zulässig ist. Außerdem wurde den Mitgliedsländern die Einrichtung einer Regulierungsbehörde vorgeschrieben. Seit 2005 wird daher der Netzzugang und die Netznutzungsentgelte sowohl des Strommarktes als auch des Gasmarktes durch die BNetzA überwacht und kontrolliert.

Die Ex-Post-Regulierung der Netznutzungsentgelte

Ebenso wie der Netzzugang unterliegen auch die Netznutzungsentgelte der Regulierung. Seit der Novellierung des EnWG (2005) basiert das Regulierungskonzept auf der so genannten kostenorientierten Ex-Post-Regulierung. Dabei setzt der Netzbetreiber die Tarife und Konditionen selbst fest und übermittelt die bei den Kunden erhobenen Kosten an die BNetzA. Diese überprüft anhand von Strukturklassen, ob die Entgelte auf Grundlage der anfallenden Kosten einer effizienten Betriebsführung gebildet wurden [2]. Nach dieser Richtlinie dürfen die Kosten nicht höher sein als die durchschnittlichen Kosten aller Netzbetreiber pro Strukturklasse. Strukturklasse heißt hierbei, dass die Netzbetreiber nur mit solchen Unternehmen verglichen werden, die ähnliche Netzbedingungen haben. Unternehmen, die beispielsweise in Bergregionen agieren, stehen durch die Netzausbauten einem höheren Kostenaufwand gegenüber als Unternehmen in flachen Gebieten. Somit werden Kostenstrukturunterschiede berücksichtigt.

Die Vorteile der kostenorientierten Regulierung liegen darin, dass die BNetzA unmittelbar auf unangemessene Tarife reagieren kann, indem sie ein direktes Bußgeldverfahren einleitet. Weiterhin setzt ein Vergleich mit strukturell ähnlichen Unternehmen Anreize, diesen Kostendurchschnitt nicht zu überschreiten. Nachteilig an dieser Regulierungsform ist, dass die erlaubten Tarife sich an den tatsächlichen Kosten der Unternehmen orientieren, wodurch diese kaum Anreiz haben, ihre Kosten durch technologische Neuerungen oder durch effizientere Investitionsentscheidungen zu senken. Vielmehr kann diese Regulierungsform zu einem Übermaß an Investitionen und somit zu höheren Tarifen führen [3]. Außerdem bedarf es eines hohen administrativen Aufwands durch die BNetzA und einer häufigen regulatorischen Überprüfung.

Die Ex-Ante-Regulierung nutzt eine Erlösobergrenze

Diese Form der Regulierung der Netznutzungsentgelte soll nun abgelöst werden: Mit der am 13.06.2007 durch das Bundeskabinett verabschiedeten Anreizregulierungsverordnung [4] wurde eine neue und im Ausland bereits häufig angewandte Erlösobergrenzenregulierung beschlossen, die 2009 in Kraft tritt. Diese Regulierungsform sieht vor, dass die BNetzA den Netzbetreiber für den Zeitraum einer Regulierungsperiode von fünf Jahren im Voraus, also ex-ante, die maximalen Erlöse festsetzt. Die Höhe der Erlösobergrenze berechnet sich auf der Grundlage von Kostendaten, zu deren Übermittlung der Netzbetreiber verpflichtet ist. Die Kostendaten werden dabei mit den Daten aller Unternehmen verglichen, um die Effizienz im Verhältnis zu anderen Unternehmen bewerten zu können. Basierend auf diesem bundesweiten Effizienzvergleich setzt die BNetzA für jedes Unternehmen eine Erlösobergrenze fest. Wenn sie die vorgegebenen Effizienzziele übertreffen und somit geringere Kosten haben, können sie überdurchschnittliche Erlöse erwirtschaften.

Durch die Erlösobergrenzenregulierung steigt für die Netzbetreiber jedoch der Anreiz, notwendige Investitionsaufwendungen zu vernachlässigen, um Kosten zu reduzieren und somit einen höheren Gewinn zu generieren. Dies könnte zu einer Verringerung der Versorgungsqualität führen.[5] Um diesem Anreiz entgegenzuwirken, müssen die Netzbetreiber zum einen verschiedene Berichts- und Dokumentationspflichten erfüllen. Zum anderen ist die gleichzeitige Einführung einer Qualitätsregulierung vorgesehen. Die Idee dabei ist, die Erlösobergrenze in Abhängigkeit der bereitgestellten Qualität – d.h. in Form der Dauer und der Häufigkeit von Stromausfällen – durch Straf- und Bonuszahlungen anzupassen.

Mit der Einführung der Erlösobergrenzenregulierung wird das Ziel verfolgt, den Netzbetreibern durch eine Beschränkung der Erlöse einen stärkeren Anreiz zur Kostensenkung durch technologischen Fortschritt oder effizienteren Einsatz von Ressourcen zu geben. Weiterhin haben die Netzbetreiber die Möglichkeit bei einer frühzeitigen Effizienzsteigerung innerhalb der Regulierungsperiode entsprechende Gewinne zu generieren. Zugleich profitieren die Kunden nach Ablauf der Regulierungsperiode durch Weitergabe der Kostensenkung von niedrigeren Netznutzungsentgelten, welche derzeit rund ein Drittel des Strompreises ausmachen.

Fußnoten

1. Vgl. EnWG (1998), Art. 5
2. Vgl. EnWG (2005), Art.21 Abs.2 http://www.gesetze-im-internet.de/enwg_2005/BJNR197010005.html.
3. Vgl. Borrmann, J./ Finsinger, J., (1999), Markt und Regulierung, S. 357 ff.
4. Vgl. Verordnung über die Anreizregulierung der Energieversorgungsnetze, http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/
   aregv/gesamt.pdf.
5. Vgl. Ter-Martirosyan, A., (2003), S. 20.