URL: http://www.bpb.de/politik/wirtschaft/energiepolitik/54322/euenergiemarkt

Der Energiebinnenmarkt der EU

Ein fairer Wettbewerb findet bislang nicht statt

Bis heute gibt es keinen integrierten EU-Binnenmarkt für Gas und Strom. Doch gemäß dem Prinzip der Nicht-Diskriminierung muss es auch für die Anbieter von Strom und Gas einen fairen Wettbewerb geben. Darüber hinaus ist nur so eine EU-weite Energie-Versorgungssicherheit zu gewährleisten.

Die Europäische Union (EU) verfügt seit 1993 über einen sehr weitgehend integrierten Binnenmarkt, der in vielen Wirtschaftssektoren für europaweit einheitliche Bedingungen sorgt und einen diskriminierungsfreien Zugang aller Anbieter in jedem Mitgliedstaat gewährleistet. Eine der bedeutendsten Ausnahmen bildet der Handel mit den leitungsgebundenen Energieträgern Strom und Gas. Trotz zahlreicher Anläufe will das Projekt der Schaffung eines funktionierenden Energiebinnenmarkts bis in die Gegenwart nicht gelingen. Die nationalen Energiemärkte sind grenzüberschreitend kaum miteinander verknüpft, und die Mitgliedstaaten unterscheiden sich stark in ihrer Energiepolitik.

Betrachtet man den EU-Gesamtenergiemix, so halten die fossilen Energieträger Öl (36,9 Prozent), Gas (24 Prozent) und Kohle (17,8 Prozent) nach wie vor die größten Anteile. Atomenergie macht 14 Prozent aus und die Erneuerbaren Energieträger kommen auf 7,1 Prozent. Die Importabhängigkeit ist bei Rohöl mit 84 und bei Erdgas mit 61 Prozent schon jetzt sehr hoch, bei Kohle beträgt sie vergleichsweise niedrige 41 Prozent. Problematisch ist dabei nicht zuletzt auch die Abhängigkeit von nur wenigen Lieferländern. So deckt Russland im Gassektor 42 Prozent des Importbedarfs, gefolgt von Norwegen mit 24 und Algerien mit 18 Prozent. Da sich die Energiemärkte weltweit in einer Umbruchphase befinden, sind zukünftige Trends derzeit nur sehr schwer zu bestimmen. Sicher ist lediglich, dass der Anteil der Erneuerbaren Energien in Europa deutlich ansteigen wird. Bis 2020 soll er auf mindestens 20 Prozent ausgebaut werden.

Bei der Bewertung solcher Zahlen muss immer berücksichtigt werden, dass es sich lediglich um europäische Durchschnittswerte handelt. Die Strukturen in den einzelnen Mitgliedstaaten unterscheiden sich zum Teil beträchtlich voneinander. So weist etwa Frankreich mit 42 Prozent einen besonders hohen Anteil von Atomenergie auf. Polens Energieversorgung basiert größtenteils auf Kohle (58 Prozent). Schweden erreicht bei den Erneuerbaren Energien einen Anteil von knapp 30 Prozent. Ähnlich ungleich verteilt sind Ausmaß und Herkunft der Energieeinfuhren. Während einige wenige Mitgliedstaaten gegenwärtig sogar mehr Rohstoffe fördern als sie selbst verbrauchen – so zum Beispiel Dänemark bei Öl und Gas, Großbritannien bei Öl, Tschechien und Polen bei Kohle – sind viele Staaten fast vollständig auf Energieimporte angewiesen. Insbesondere im Gassektor existieren häufig 100-prozentige Abhängigkeiten von einem einzigen Lieferanten. In Mittel- und Osteuropa ist dieser Lieferant in der Regel Russland, auf der iberischen Halbinsel aber wird der Bedarf überwiegend aus afrikanischen Quellen gedeckt.

Ein fairer Wettbewerb findet noch nicht statt

Die zum Teil deutlichen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sind vor allem deshalb relevant, weil die nationalen Energiemärkte auch heute noch weitgehend voneinander abgeschottet sind. Es existiert bislang kein einheitlicher europäischer Binnenmarkt für die leitungsgebundenen Energieträger Strom und Gas. Zudem sind auch die Marktstrukturen innerhalb einzelner Mitgliedstaaten nur unvollständig liberalisiert und unzureichend reguliert worden. Da Aufbau und Wartung großflächiger Strom- und Gasnetze sehr hohe Investitionen erfordern, sind auf den mitgliedstaatlichen und/oder regionalen Energiemärkten heute diejenigen Energieversorgungsunternehmen im Vorteil, die als einstige Gebietsmonopolisten nach wie vor über die Übertragungs- und Fernleitungsnetze verfügen. Unternehmen wie die französische EdF oder die deutsche RWE produzieren nicht nur selbst Strom (oder fördern bzw. importieren Gas), sie betreiben zudem die Netze und sind zum Teil auch direkt im lukrativen Endkundengeschäft tätig.

In der Logik des EU-Binnenmarkts gelten Strom und Gas jedoch als warenförmige Güter. Deshalb muss es gemäß dem Prinzip der Nicht-Diskriminierung jedem neuen Anbieter möglich sein, seine Ware Strom bzw. Gas in jedem Mitgliedstaat ungehindert zu verkaufen. Da es für einen neuen Produzenten zu kostspielig und in volkswirtschaftlicher Perspektive auch widersinnig wäre, zu diesem Zweck jeweils eigene Leitungen aufzubauen, kommt der Regulierung des Netzzugangs eine entscheidende Bedeutung zu. Zwar sind die Netzeigentümer in der gesamten EU zur Durchleitung von Strom- und Gaslieferungen Dritter grundsätzlich verpflichtet. Doch wenn diese selbst auch Energieproduzenten oder -importeure sind, haben sie nur ein geringes Eigeninteresse daran, die neuen Anbieter fair zu behandeln. Nicht selten lehnen sie die Durchleitung mit dem Argument ab, die Kapazität ihres Netzes sei bereits ausgelastet, während sie gleichzeitig notwendige Erweiterungsinvestitionen verweigern oder hohe Durchleitungsgebühren verlangen. Ein fairer Wettbewerb wird dadurch behindert.

Verstärkt wird diese Problemkonstellation durch den in der EU nur unzureichenden Ausbau grenzüberschreitender, die nationalen Energienetze verknüpfender Energieleitungen, so genannter Interkonnektoren. Zudem werden zwischenstaatliche Unterschiede bei technischen Standards nur sehr langsam angeglichen, was den grenzüberschreitenden Handel ebenfalls behindert. Ein Wettbewerb zwischen Energieversorgern verschiedener Mitgliedstaaten findet dementsprechend kaum statt.

Die nationalen Preisniveaus weisen vor allem im Stromsektor sehr große Unterschiede auf. In vielen EU-Staaten haben sich bis heute Quasi-Monopole oder -Oligopole halten können, etwa in Frankreich oder Deutschland. Ausnahmen bilden einige wenige Länder mit vollständig oder weitgehend liberalisierten Energiemärkten: allen voran Großbritannien, die Niederlande sowie die skandinavischen Staaten. Ein Großteil der mitgliedstaatlichen Regierungen betrachtet die Energieversorgung jedoch immer noch vornehmlich als zentralen Bestandteil der "nationalen Souveränität" und begegnet häufig selbst Unternehmen aus anderen EU-Staaten mit großem Misstrauen. Zudem existieren nach wie vor auch "Energieinseln", die – wie im Stromsektor etwa die baltischen Staaten – nur unzureichend an die europäischen Verbundnetze angeschlossen sind und im Krisenfall nur notdürftig aus anderen EU-Staaten mitversorgt werden können.

Der Ausbau des Energiebinnenmarkts lässt auf sich warten

Innerhalb der EU ist es insbesondere die mit einem Initiativmonopol und weitgehenden kartellrechtlichen Kompetenzen ausgestattete Kommission, die sich dem Projekt einer "Vollendung" des Energiebinnenmarkts verschrieben hat. Die Gesetzgebungsorgane, der EU-Ministerrat und das Europäische Parlament agieren in dieser Frage jedoch weitaus zögerlicher. Der Ausbau des Energiebinnenmarktes kommt deshalb nur sehr schleppend voran. Die ersten Liberalisierungsrichtlinien wurden bereits 1996 für Strom und 1998 für Gas erlassen. Aufgrund nur mangelhafter Fortschritte bei der Umsetzung folgten 2003 zunächst zwei Binnenmarkt-Beschleunigungsrichtlinien. Anfang 2007 kam die Kommission nach einer eingehenden Untersuchung der Energiemärkte zu dem Schluss, dass weitere gesetzliche Regelungen notwendig sind.

Im Vordergrund stehen dabei insbesondere die wirksame Trennung der Energieproduktion von den Übertragungs- bzw. Fernleitungsnetzen, eine Ausweitung der Befugnisse der nationalen Regulierungsbehörden sowie ein Ausbau der Interkonnektoren. Im September 2007 legte die Kommission ein Paket mit fünf neuen Gesetzesvorschlägen vor, über die seither erbittert gestritten wird. Obwohl auch die Mitgliedstaaten, das Parlament und selbst die Energieversorgungsunternehmen eine stärkere Integration der europäischen Energiemärkte grundsätzlich befürworten, gehen die Meinungen über Auswahl und Eingriffstiefe der Maßnahmen weit auseinander. Und auch innerhalb der verschiedenen Akteursgruppen existiert zu den Kommissionsvorlagen keineswegs eine einheitliche Haltung. Wann die Richtlinien- und Verordnungsvorschläge in eine verbindliche Gesetzesform gegossen werden können, ist angesichts der großen Uneinigkeit noch nicht abzusehen.

Die EU-Staaten müssten in Energiefragen Souveränität aufgeben

Doch die Schaffung eines funktionierenden Energiebinnenmarkts ist ein zentrales Handlungsfeld der europäischen Energiepolitik, mit mittelfristig großen Potenzialen nicht nur in Fragen der Wettbewerbsfähigkeit. Ebenso zentral ist ein integrierter Energiebinnenmarkt in Fragen der Versorgungssicherheit, denn nur so sind Solidaritätslieferungen im Krisenfall technisch realisierbar. Sollte es tatsächlich zu einem freien europäischen Markt für den Handel mit Energieträgern kommen, so wird dies langfristig auch tiefgreifende Veränderungen in der europäischen Energiepolitik nach sich ziehen, vor allem durch eine weitgehende Relativierung der nationalen Souveränität in energiepolitischen Fragen. Wenn das Ziel, jedem Anbieter einen diskriminierungsfreien Zugang zum europäischen Energiemarkt zu eröffnen, erreicht würde, könnte ein Mitgliedstaat zwar noch immer starken Einfluss darauf nehmen, wie sich die Energieproduktion auf seinem Territorium gestaltet: etwa durch den Vollzug des Ausstiegs aus der Atomenergie wie in Deutschland oder deren Ausbau wie in Finnland und in Frankreich. Doch der Einfluss der Mitgliedstaaten in der letztlich entscheidenderen Frage, nämlich auf welche Energieträger sich der heimische Verbrauch stützt, würde drastisch schwinden.

Durch den freien Markt würde sich die Bedeutung der nationalen Souveränität über die Energieerzeugung relativieren und deren Struktur zu einer gesamteuropäischen Frage werden. Eine energiepolitische Steuerung wäre auf mitgliedstaatlicher Ebene nur noch eingeschränkt möglich bzw. sinnvoll. Im Fokus der Akteure im EU-Ministerrat stünde nicht mehr der jeweilige nationale Energiemix, sondern weitaus stärker als heute die gemeinsame europäische Energieversorgungsstruktur.