URL: http://www.bpb.de/politik/wirtschaft/energiepolitik/54388/emissionshandel-standpunkt-santarius

Vollständige Versteigerung der Zertifikate dringend notwendig

Sieben Fragen an Tilman Santarius

Der Emissionshandel ist eines der wichtigsten Klimaschutz- instrumente in der EU, sagt Tilman Santarius. Sein Innovationspotenzial müsse aber verbessert werden.

Der Emissionshandel auf EU-Ebene wurde bei seiner Einführung 2005 als wichtiger Schritt im Kampf gegen die Erderwärmung gefeiert. Wie bewerten Sie die Wirkung der Emissionszertifikate bislang?

Der Emissionshandel ist eines der wichtigsten Klimaschutzinstrumente in der EU. Obwohl nur einige tausend Unternehmen daran beteiligt sind, werden durch das System rund die Hälfte der Kohlendioxidemissionen der EU abgedeckt. Wenn also die energie-intensiven Unternehmen, die an dem Handel verpflichtend teilnehmen müssen, durch den Emissionshandel zu einer Reduktion ihres Treibhausgas-Ausstoßes gebracht werden, hat dies weit reichende positive Folgen. Bisher waren die tatsächlichen Vermeidungen allerdings gering. In der erste Phase des Emissionshandels (2005-2007) haben die EU-Regierungen nur sehr vorsichtige Reduktionsziele bis gar keine verfolgt. Mitunter wurden Unternehmen sogar über ihr bisheriges Emissionsniveau hinaus mit Zertifikaten ausgestattet, so dass die EU-Kommission einer verdeckten Subventionierung vorbeugend eingreifen musste. In der zweiten Phase (ab 2008) wurden bereits etwas ambitioniertere Reduktionsziele verfolgt. Insofern steckt in dem Instrument ein großes Potential.

Ein Ziel der Emissionszertifikate sollte sein, dass Unternehmen mehr in umweltfreundliche Technologien investieren. Ist das eingetreten?

Das lässt sich zu diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend feststellen, darf aber erwartet werden. Es gibt Studien, etwa auch von McKinsey (2005), die dem Instrument klar ein Innovationspotential bescheinigen. Andererseits haben die Unternehmen, die kaum dem Wettbewerb ausgesetzt sind – allen voran die Stromerzeuger – die Mehrkosten durch den Emissionshandel einfach in Form höherer Preise an die Konsumenten weitergegeben. Investitionsanreize waren daher äußert gering.

Zudem hat eine nach Brennstoffen gestaffelte Verteilung der Zertifikate – je mehr Treibhausgase, desto mehr Zertifikate – dazu geführt, dass der Ersatz von Kohle und Öl durch Gas und vor allem Erneuerbare Energien nur langsam vonstatten geht. Die nächste Überarbeitung der EU-Emissionshandelsrichtlinie muss die Frage in den Mittelpunkt stellen, wie das Innovationspotential des Instruments deutlich verbessert werden kann.

In der ersten Handelsperiode von 2005 bis 2007 haben Unternehmen in Deutschland wie auch in anderen europäischen Ländern noch sehr viele Zertifikate erhalten. Der Anreiz, Emissionen zu sparen war also gering. War die EU-Politik zunächst zu zögerlich?

Die Phase zwischen 2005 und 2007 kann als Einführungsphase bezeichnet werden. Nach langen Diskussionen, ob Unternehmen in dieser Phase zunächst nur freiwillig teilnehmen sollten, hat sich die EU-Kommission mit einer verpflichtenden Teilnahme durchgesetzt. Dafür wurden allerdings die Strafgebühren geringer angesetzt, die kostenfreie Verteilung der Zertifikate wurde EU-weit vorgeschrieben, und die Kommission hat auch wenig ambitionierte Reduktionsziele der Mitgliedsstaaten durchgehen lassen. Dies war sinnvoll, um zunächst Vertrauen in das Instrument aufzubauen und die Institutionen zu testen. Allerdings hatten die geringen Anreize zur Vermeidung selbst für die Unternehmen Nachteile: die Zertifikatspreise waren instabil, und der Handel kam nicht richtig in Gang. Es war insofern sehr begrüßenswert, dass die EU-Kommission die Reduktionsziele wie die Verteilung der Zertifikate jetzt, in der zweiten Phase wesentlich strenger geprüft hat.

Den Stromunternehmen wird vorgeworfen, dass sie in der ersten Handelsperiode mit den Zertifikaten Gewinne erzielten und trotzdem höhere Strompreise durchsetzten. Teilen Sie diesen Vorwurf?

Der Vorwurf kann nicht darin bestehen, dass die Unternehmen die Zertifikatspreise in ihren Berechnungen berücksichtigen, auch wenn sie diese kostenfrei erhalten haben. Denn dies ist die übliche betriebswirtschaftliche Praxis. Allerdings kann der Vorwurf erhoben werden, die Unternehmen hätten die höheren Gewinne auch zu Klimaschutzzielen verwenden sollen. Sprich, sie hätten sie für eine Verbesserung der Effizienz bestehender Anlagen oder für Investitionen in einen Brennstoffwechsel nutzen sollen. Dass die großen Stromversorger durch den Emissionshandel Milliarden zusätzlich erwirtschaftet haben, aber damit fast nichts für den Klimaschutz tun, ist nicht vermittelbar.

In der zweiten Handelsperiode von 2008 bis 2012 kommt es zur Kürzung der Zertifikate. Was ist nun zu erwarten?

Der Handel mit Zertifikaten wird mehr in Gang kommen, und der Preis wird verlässlicher. Das wird hoffentlich dazu führen, dass Unternehmen verstärkt in Gas als "sauberstem" fossilen Energieträger, in nach-fossile Technologien und in Energiesparmaßnahmen investieren. Das Innovationspotential des Instruments wird aber erst voll eingelöst, wenn ein größerer Teil der Zertifikate an die Unternehmen versteigert und damit für sie voll kostenpflichtig wird. So lange dies nicht erfolgt, werden die Stromkonzerne nach wie vor die Kosten einpreisen und damit höhere Gewinne einfahren, ohne viel ändern zu müssen. Übrigens ist in dem Zusammenhang das Angebot der Energiekonzerne, bei einer Verlängerung der Laufzeiten von Kernkraftwerken einen Teil ihrer Gewinne endlich in den Ausbau von Erneuerbaren Energien und der Energieeffizienz zu stecken, besonders pikant.

Ab 2012 soll auch die Luftfahrt in den europäischen Emissionshandel einbezogen werden. Ist das ein richtiger Schritt, und sollte der Straßenverkehr folgen?

Es ist längst überfällig, dass der internationale Luft- und Schiffsverkehr seinen Teil zu den weltweiten Klimaschutzanstrengungen leisten muss. Bisher blieben diese stark wachsenden und emissionsintensiven Sektoren völlig vom Umdenken und -handeln verschont. Es ist insofern wichtig und richtig, den Flugverkehr in den EU-Emissionshandel einzubeziehen. Allerdings sollten auch hier die Zertifikate in Zukunft versteigert werden. Der Straßenverkehr könnte indes nur indirekt in den Emissionshandel aufgenommen werden, indem die Raffinerien und eventuell Automobilerzeuger einbezogen würden. Denn wenn alle Verkehrsteilnehmer individuell teilnehmen, würde dies die Administration des Systems überfordern und brächte zudem soziale Probleme mit sich. Allerdings halte ich es zunächst für zielführender, im Verkehrssektor eine ganze Palette anderer Maßnahmen anzuwenden – um ganz spezifische Anreize bei den Automobilerzeugern, den Verbrauchern, den Straßen- und Stadtplanern, den Forschern und Entwicklern usw. setzen zu können.

Der Emissionshandel soll weiter verschärft werden. Die EU plant deshalb ab 2013 die CO2-Verschmutzungsrechte teils oder gar vollständig zu versteigern. Wie bewerten Sie dieses Vorgehen?

Eine vollständige Versteigerung der Zertifikate ist dringend notwendig. Ansonsten sind die Innovations- und Vermeidungsanreize viel zu gering, um das Ziel noch erfüllen zu können, die globale Erwärmung unter der gefährlichen Schwelle von 2 Grad zu halten. Nicht nur eine Versteigerung wäre notwendig, sondern auch ein langfristiger Reduktionspfad sollte vorgegeben werden, so dass Unternehmen und Finanzmärkte ein klares Signal zum Umsteuern erhalten. Allenfalls könnte man für die energie- und emissionsintensiven Zement- oder Eisen- und Stahl-Industrie, die im internationalen Wettbewerb stehen, eine teilweise kostenfreie Vergabe der Zertifikate in Erwägung ziehen. Oder es müsste durch andere Maßnahmen, wie etwa eine Grenzausgleichssteuer, vermieden werden, dass die Produktion in Europa aufgegeben und diese Produkte nur noch importiert würden.

Die Fragen stellte Sonja Ernst