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Der globale Energiemarkt: Kooperation statt Konfrontation

Öl und Gas sind längst zu wichtigen Faktoren der internationalen Politik geworden. Importabhängigkeiten, Versorgungssicherheit und das Geschäft mit Rohstoffen nehmen starken Einfluss auf politische Entscheidungen. Doch wie kann der internationale Energiemarkt geregelt werden?

Öl und Gas stehen seit einigen Jahren wieder im Vordergrund der deutschen Politik – nachdem sie viele Jahre ein eher stiefmütterliches Dasein führten, zumindest was ihre internationalen Aspekte angeht. Zu dieser Wende hat prominent der auf historische Höhen gestiegene Ölpreis beigetragen. Ebenso ist die Erkenntnis gereift, dass beide Energieträger Charakteristika besitzen, die sie als volkswirtschaftlich strategisch und besonders sensibel erscheinen lassen: Öl ist als nahezu ausschließlicher Energieträger des weltweiten Verkehrssektors bisher, jedenfalls großindustriell, nicht ersetzbar und exponiert somit die weltweit wichtigsten Industriezweige. Gas ist überwiegend leitungsgebunden, wodurch Verbraucher und Produzent von einander, von der Pipeline-Infrastruktur und von der Zuverlässigkeit der Lieferanten und Transitstaaten abhängig sind.

Hinzu kommt, dass Öl und Gas nicht nur die wichtigsten Energieträger der Welt und auch Deutschlands sind und gut 35 Prozent des gesamten Primärenergieverbrauchs ausmachen. Sondern es kommt erschwerend hinzu, dass die meisten großen Verbraucherländer, so auch Deutschland, nur wenig heimisch produzieren und in hohem Maße von Ölimporten abhängig sind.

Hieran, so die meisten Marktbeobachter, wird sich auch in Zukunft nicht viel ändern. Dies liegt insbesondere daran, dass eine Welt, die zu über 80 Prozent fossile Energieträger verbraucht, über Jahrzehnte dementsprechend ihre energiewirtschaftlichen Infrastrukturen aufgebaut hat – und diese Investitionen besitzen ein hohes Momentum. Auch ein steigender Ölpreis wird hieran vorrangig zur Konsequenz haben, den Energieträger Kohle gegenüber Erdgas zu stärken – eine Tendenz, die wir in den letzten Jahren hochpreisigen Öls schon deutlich feststellen konnten.

Öl und Gas sind entscheidende Faktoren der internationalen Politik

Hieraus folgt, dass Öl und Gas eine immanent politische Rolle spielen, Versorgungssicherheit und Aspekte der nationalen Sicherheit eng miteinander verbunden sind, und die Abhängigkeit von Importen bzw. auch – und dies sollte in der Diskussion nicht vergessen werden – die Abhängigkeit der Ressourcenstaaten von Exporten Fragen der internationalen Politik aufwirft. Da diese zum großen Teil über die Lösungsfähigkeit durch nationale Parlamente hinausgehen, ist zu fragen, inwieweit institutionalisierte Foren oder Prozesse zur Verfügung stehen, in denen drängende Probleme internationaler Energiemärkte und -beziehungen diskutiert und gelöst werden können.

Hierfür zunächst einige Aprioris:

• Ein großer Teil der energiewirtschaftlichen aber auch geopolitischen Zuspitzung auf den globalen Energiemärkten in den letzten Jahren ist auf das außerordentlich hohe Wachstum Chinas zurückzuführen. Bis 1993 noch Exporteur von Rohöl, sind Chinas Importe seither steil gestiegen: die Volksrepublik ist bei Öl auf Rang 2 der weltgrößten Verbraucher. Dieses Wachstum ist plausibel auch in die Zukunft fortzuschreiben, insbesondere aufgrund des hohen Motorisierungsbedarfs der Bevölkerung.
• Konsequenz hieraus ist, dass mit der starken Entwicklung der Schwellen- und Entwicklungsländer ein deutlicher Bedeutungsverlust der OECD-Länder einhergeht. Lag Anfang der 1970er Jahre der Anteil des OECD-Verbrauchs am globalen Ölmarkt noch bei knapp 75 Prozent und liegt er heute bei 60 Prozent, so wird er durch den Aufstieg der Schwellenländer bis 2030 weiter auf ca. 47 Prozent sinken.[1] Hierdurch sinkt der Einfluss, den die heutigen Industrieländer auf die Bedingungen des globalen Marktes haben, insbesondere aber stellt eine solche Entwicklung die heute existierenden Institutionen internationaler Energiepolitik infrage.
• Weiterhin ist eine der fundamentalen Bedingungsvariablen von Öl und Gas die hohe Konzentration der verbleibenden Reserven in nur einer Hand voll Ländern. 61 Prozent der Weltölreserven liegen in den Ländern des Mittleren Ostens, weitere 14 Prozent befinden sich in den 7 OPEC-Ländern außerhalb dieser Region. Ähnlich verhält es sich bei Erdgas, bei dem gut 55 Prozent aller nachgewiesenen Welt-Gasreserven in nur 3 Ländern liegen: Russland, Iran und Qatar. Hieraus folgt, dass ein wichtiger Teil der internationalen Diskussion über anzustrebende oder kritisierte Zustände auf diesen beiden Märkten mit den ressourcenreichen Staaten gemeinsam geführt werden muss – und es ohne sie in Zukunft nicht mehr gehen wird.
• Ein weiteres Charakteristikum des heutigen Ölmarktes ist auch, dass die internationalen privaten (westlichen) Ölgesellschaften heute nur mehr einen Anteil von ca. 15 Prozent an der weltweiten Ölproduktion haben, 85 Prozent des Marktes wird heute durch nationale, staatliche Unternehmen beherrscht. In der Folge ist auch die Kontrolle gesunken, die westliche Regierungen und Öffentlichkeiten auf die Unternehmen ausüben konnten; insbesondere aber sind heute die Ansprechpartner für viele ressourcenpolitische Probleme nicht mehr die großen westlichen "Ölmultis", sondern staatliche Ölfirmen nicht-westlicher Provenienz. Um in einen Dialog mit diesen treten zu können, muss daher zunächst ein Forum für Diskussionen mit ihren Heimatregierungen geschaffen werden.

Diese kurze Auflistung alleine zeigt die Größe der Aufgabe, wenn heute über Themen einer "Global Energy Governance", einem guten Steuerungs- und Regelungssystem für den globalen Energiemarkt, gesprochen wird. Bevor auf existierende oder zu wünschende globale energiepolitische Institutionen eingegangen werden soll, muss kurz verdeutlicht werden, dass sich die Gegebenheiten bei Öl und Gas strukturell unterscheiden: Öl wird auf einem Weltmarkt gehandelt, der (ähnlich dem Devisenmarkt) nahezu ein Lehrbuchbeispiel eines hochgradig fungiblen und vernetzten globalen Marktes ist. Gas hingegen wird aufgrund seiner überwiegenden Pipelinegebundenheit auf Regionalmärkten gehandelt, mit deutlich geringerer Flexibilität.

Für beide Energieträger bestehen aktuell kaum tragfähige internationale Institutionen:

• Welthandelsorganisation (WTO): Aus der WTO bzw. GATT (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) ist das Thema Energie durch ein so genanntes "Gentlemen´s agreement"[2] bei den GATT-Verhandlungen 1947 ausgeschlossen worden. WTO Handelsrichtlinien können somit nicht Energiemärkte regulieren oder Verträge absichern.
• Energie-Charter-Vertrag (ECT): Der ECT ist zwar ein mustergültiger Vertragstext und gilt für alle Energieträger; leider wurden jedoch sehr hohe Standards angestrebt, so dass die großen Öl- und Gasproduzenten (Russland, Norwegen, die Länder des Mittleren Ostens) und ebenso die großen Verbraucher (USA, China) kein Interesse an einer Unterzeichnung bzw. Ratifikation zeigen – institutionell lässt sich dieser Rahmen daher nicht für ein "Global Energy Governance" nutzen.
• Europäische Union (EU): Die EU hat in den letzten Jahren faktisch eine hohe Regulierungskraft gehabt – allerdings hat sie sich vorrangig auf den Binnenmarkt konzentriert. Für Energie-Außenpolitik, die notwendig wäre, um über die Region Europa hinausgehende Probleme der Energiemärkte Öl und Gas zu lösen, hat sie noch keinen gangbaren Weg gefunden. Des Weiteren ist zumindest im Ölmarkt zu bezweifeln, dass sie alleine von ausreichendem Gewicht wäre, liegt doch ihre Ölproduktion bei weniger als 4 Prozent der Weltproduktion und ihr Gesamtverbrauch (EU-27) bei weniger als 18 Prozent des Weltverbrauchs.
• G8: Die G8 ist als Impulsgeber bei den großen Herausforderungen ein hervorragender und notwendiger Akteur. Allerdings sind ihre Teilnehmer (6 Verbraucher, 2 Exporteure – bei Erweiterung um die so genannten O5 (die 5 Outreach Countries, Brasilien, Indien, China, Südafrika, Mexico) sind es 9 Verbraucher, 3 Exporteure und Brasilien als Selbstversorger) für den Weltmarkt Öl keineswegs repräsentativ, denn es fehlen die großen Produzenten der OPEC und für den Regionalmarkt Gas sind ihre Teilnehmer zu global.
• Internationale Energie Agentur (IEA): Die IEA ist in Antwort auf das Ölembargo 1973 gegründet worden, um als Interessenvertretung der großen Industrienationen des Westens, insbesondere gegenüber der OPEC, zu agieren. Ihre heute 27 OECD-Mitgliedsländer besitzen stattliche Öl-Krisenvorräte, einen solidarischen Mechanismus für die Ausschüttung dieser Vorräte im Krisenfall und, für eine internationale Organisation ungewöhnlich, auch Statuten über legal bindende Entscheidungen durch Mehrheitsentscheidungen im Verwaltungsrat. Jedoch: Letztlich repräsentiert die IEA die Machtverhältnisse der 1970er Jahre – die USA sind Vetomacht, Mitglieder sind die westlichen Industrienationen; der rasante Aufstieg Chinas und Indiens spiegelt sich nicht in der IEA wider. Eine Aufnahme oder Assoziierung Indiens und Chinas ist daher dringend notwendig, um sie in einen Kompromiss einbinden zu können, der eine regelgebundene und -setzende globale Energiepolitik ermöglicht – was besonders auch das Verhalten in und mit afrikanischen Rohstoffländern angeht. Wenn auch eine ganze Reihe von Hindernissen überwunden werden muss, so ist doch auch unterhalb der Schwelle einer Vollmitgliedschaft eine Formalisierung und Verstetigung des Dialogs möglich und notwendig und kann Impulse für eine internationale Energiepolitik leisten.

Fast wichtiger noch als der Dialog unter den Verbrauchern ist derjenige zwischen Verbrauchern und Produzenten von Öl und Gas. Denn letztlich hängen viele der versorgungssicherheitspolitischen Probleme mit der Interessendivergenz zwischen Produzenten- und Konsumentenstaaten zusammen, insbesondere auch mit ihrer perzepierten Konfrontationsstellung.

Trotz dieser simplen Wahrheit existiert weltweit nur ein Forum, das einen solchen Austausch ermöglicht, das Internationale Energieforum (IEF). Es ist ein regelmäßiges, aber relativ unformalisiertes Treffen der großen Produzenten und Konsumenten, mit Sekretariat (seit 2003 in Riad) unterhalb des Status einer internationalen Organisation. Dieses Forum, wenn auch bisher international nicht in prominenter Weise in Erscheinung getreten, ist ein notwendiger erster Schritt, den es zu unterstützen gilt. Denn es dient nicht nur der Vertrauensbildung und dem Dialog konträrer Positionen, sondern ermöglicht auch, sich über Erwartungen zukünftiger Marktentwicklung auszutauschen und so langfristig böse Überraschungen (Stichwort Preisvolatilität) zumindest zu dämpfen. Dass die Teilnehmer sich relativ freimütig auch zu sensiblen Themen äußern, ist wahrscheinlich eine Konsequenz der Tatsache, dass das IEF keine institutionell verankerte Internationale Organisation ist – was insofern eher ein Vor- als ein Nachteil ist. Dies gilt es, insbesondere mit Blick auf den weltweiten Öl- und den entstehenden weltweiten Gasmarkt, noch deutlicher als bisher zu befördern.

Zum Schluss sei noch ein kurzer Ausblick gewagt: In den langfristigen internationalen Beziehungen, derer es auf den Energiemärkten bedarf, ist letztlich nur Kooperation ein strategisch nachhaltiger Weg, konfrontatives Verhalten ist für alle Parteien langfristig suboptimal. Denn die Verbraucher und Produzenten von Öl und Gas sitzen bei Debatten um Versorgungs-, bzw. im Spiegel hiervon um Abnahmesicherheit im selben Boot. Dies gilt auch bzw. umso mehr in Zeiten schwieriger politischer Beziehungen – hier sei an die strategisch äußerst weitsichtigen Pipeline-Erstellungen aus der ehemaligen Sowjetunion nach Deutschland gedacht, die in der Hochphase des Kalten Krieges in den 1970er Jahren durchgeführt wurden. Auch mit und für Russland gilt diese Aussage; für Europa ist die geographische Nähe zu Russland eine Chance (mehr als ein Risiko), deretwegen wir in anderen Weltregionen des öfteren beneidet werden. Alternativen, so wissen wir heute, sind technisch teurer (so z.B. alternative Energieträger) oder politisch deutlich brisanter (alternative Importquellen, z.B. aus dem Mittleren Osten) als Energieimporte aus Russland. Eine partnerschaftliche, über die rein energiewirtschaftliche hinausgehende Beziehung zu Russland ist für Europa alternativlos und sollte auch unter schwierigen Bedingungen fortgeführt werden.

Fußnoten

1. Siehe für alle Angaben die Zukunft betreffend "World Energy Outlook", IEA Paris, Ausgaben 2006 oder 2007; für alle historischen Angaben siehe BP Statistical Review, London, Juni 2008.
2. Siehe Frank Schorkopf, "Internationale Rohstoffverwaltung zwischen Lenkung und Markt", S. 245, in: Archiv des Völkerrechts, Band 46, Heft 2, Juni 2008.