A distant view of London's Canary Wharf financial district, Tuesday Aug. 17, 2010. (AP Photo/Lefteris Pitarakis)
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22.2.2012 | Von:
PD Dr. Heribert Dieter

Regulierung der Finanzmärkte

Wie erfolgreich sind die Bemühungen auf internationaler Ebene?

In schweren Finanzkrisen gewinnt die Frage nach sinnvoller Regulierung der Finanzmärkte regelmäßig an Bedeutung. Auch die jüngste Finanzkrise hat eine Reihe von Reformbemühungen auf internationaler Ebene ausgelöst. Aber nicht alle Pläne sind umgesetzt worden.

President of the International Monetary Fund (IMF), Christine Lagarde, holds a press conference after the second day of plenary session of the G-20 Summit, in Cannes,Die Präsidentin des Internationalen Währungsfonds Christine Lagarde auf dem G20-Gipfel in Cannes im November 2011. (© picture-alliance/dpa)

Einleitung

In schweren Finanzkrisen sind regelmäßig gleichzeitig zwei Phänomene zu beobachten. Zum einen gewinnen die in Boomzeiten von Finanzmarktakteuren häufig als überflüssig, zumindest als lästig betrachteten staatlichen Akteure im Heimatland wieder deutlich an Bedeutung. Getreu der Devise, dass Banken im Ausland wachsen, aber im Heimatland sterben, wurden die Regierungen in Staaten mit überproportional vergrößerten Finanzsektoren besonders aufgewertet. Dies gilt etwa für Island, Großbritannien oder die Schweiz. Zum anderen ist häufig eine Zunahme des Niveaus von internationaler Kooperation zur Eindämmung der Krise und zur Regulierung der Finanzmärkte zu beobachten.

Schon zu einem frühen Zeitpunkt der von den USA ausgegangenen Subprime-Krise, Ende des Jahres 2008, wurde über koordinierte Maßnahmen der wichtigsten Volkswirtschaften gesprochen. Ziel dieser im Rahmen der Gruppe der 20 wichtigsten Volkswirtschaften verfolgten Reformen sollte eine strukturelle Stabilisierung der Finanzmärkte sein. Anfang des Jahres 2012 hat die Politik dieses Ziel indessen noch nicht einmal im Ansatz erreicht. Einzelne Staaten, allen voran die Vereinigten Staaten, haben durch unilateral implementierte Maßnahmen bereits Fakten geschaffen. Die Europäische Union hat sich bislang - nicht zuletzt wegen der anhaltenden Finanzkrise einiger Mitgliedsländer – als unfähig erwiesen, ein glaubwürdiges Konzept für die Reform der Finanzmärkte vorzulegen.

Bisher erreicht wurden Verschärfungen der Regulierung durch den so genannten Basler Ausschuss für Bankenaufsicht. Dort wurde eine deutliche Anhebung des von Banken zu haltenden Eigenkapitals beschlossen. Diese Maßnahmen werden einen Teil des Finanzsektors, nämlich die Banken, krisenfester machen. Unklar bleibt, ob mit den als „Basel III“ bekannt gewordenen Maßnahmen das Finanzsystem insgesamt stabiler wird, da es eine Reihe von wichtigen Akteuren, etwa „Hedge Funds“, nicht erfasst.

Der Basler Ausschuss und Basel III

Gebäude der Bank für internationalen Zahlungsausgleich in Basel, bei der auch der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht seinen Sitz hat.Gebäude der Bank für internationalen Zahlungsausgleich in Basel, bei der auch der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht seinen Sitz hat. (© Bank for International Settlements)
Die vermutlich wichtigste Institution zur Koordinierung der internationalen Zusammenarbeit der nationalen Finanzmarktaufseher ist der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht. Der bei der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) angesiedelte Ausschuss ist nach einer Bankenkrise entstanden: dem Bankrott des Bankhauses Herstatt im Jahr 1974. Im Basler Ausschuss tauschen sich Bankenaufseher der 27 wichtigsten Finanzplätze über Regulierungsmaßnahmen aus und vereinbaren Richtlinien. Die Umsetzung dieser Maßnahmenpakete – bekannt als Basel I, II und III, obliegt aber den nationalen Behörden. Der Basler Ausschuss ist ein Dialogforum ohne Weisungsbefugnis.

Das neueste Maßnahmenbündel – Basel III – stellt auf mehreren Ebenen eine Weiterentwicklung des alten Modells dar. In Basel II wurden lediglich einzelne Institute geprüft. Eine Würdigung der systemischen Risiken unterblieb. Dem versucht Basel III dadurch Rechnung zu tragen, dass eine so genannte makroprudenzielle Komponente eingeführt wird. Das bedeutet: Nicht nur die Stabilität der einzelnen Bank, sondern auch die des Systems soll nach vollständiger Umsetzung von Basel III untersucht werden. Damit wollen die Aufseher möglichen Schieflagen von einzelnen, im Grunde stabilen Banken durch Ansteckungseffekte entgegentreten.

Eine wichtige Innovation von Basel III sind die besonderen Eigenkapitalanforderungen an Großbanken. Bislang mussten diese Institute, etwa die Deutsche Bank in Deutschland oder die Credit Suisse und die UBS in der Schweiz, den gleichen Anteil ihrer Geschäfte als Eigenkapital vorhalten wie eine Sparkasse im Sauerland. Die jüngsten Krisen haben aber wieder deutlich gemacht, dass von Großbanken Gefahren für die Stabilität des gesamten Finanzsystems ausgehen. Deshalb werden diese Geldinstitute in Basel III verpflichtet, ihre Eigenkapitalausstattung in den kommenden Jahren deutlich zu erhöhen. Dies stärkt zwar die Stabilität der Großbanken, reduziert jedoch auch ihre Profitabilität. Ob diese regulatorische Maßnahme zur (Eigenkapital sparenden) Aufspaltung von Großbanken führen wird, kann aus heutiger Perspektive noch nicht beurteilt werden.

Die Reformbemühungen im Rahmen der der G-20

Doch nicht nur die Bankenaufsicht, sondern auch die große Politik widmete dem Thema Finanzmarktregulierung zumindest zu Beginn der Krisen viel Aufmerksamkeit. Im November 2008 trafen sich die 19 größten Ökonomien sowie Vertreter der Europäischen Union erstmals auf Ebene der Staats- und Regierungschefs. Allerdings ist die G-20 auf der Ebene der Finanzminister deutlich älter. Im Dezember 1999 – nach den schweren Krisen in Asien, Russland und Brasilien und dem Beinahe-Zusammenbruch des amerikanischen Hedge Fonds LTCM – fand die erste Konferenz der G-20-Finanzminister in Berlin statt. Schon nach jenen Krisen setzte sich die Einschätzung durch, dass die zunehmend heftiger werdenden Finanzkrisen durch koordinierte, wenngleich auf nationaler Ebene zu implementierende Regulierungsmaßnahmen bekämpft werden müssten.

Allerdings dominierten bis zur amerikanischen Finanzkrise ab dem Jahr 2007 und der europäischen Krise seit Frühjahr 2010 die Einschätzung, Re-Regulierung beträfe vor allem die Schwellenländer der G-20. Die alten Industrieländer, die sich ohnehin im Rahmen der G-7/8 abstimmten, erlagen dem von den amerikanischen Ökonomen Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff als „Dieses-Mal-ist-alles-anders-Syndrom“ bezeichneten Phänomen: Die Politiker und Finanzmarktaufseher der alten Industrieländer glaubten, ihre Finanzmärkte seien gut und krisenfest reguliert. Die Finanzminister der G-20 unternahmen keine nennenswerten Maßnahmen, um das internationale Finanzsystem auf eine Krise vorzubereiten. Im Gegenteil: Einzelne Maßnahmen, die auf Druck des Finanzsektors implementiert wurden, führten dazu, dass die Krisen verheerende Wirkung entfalten konnten. So hatten Bankenaufseher festgelegt, dass Immobilienkredite eine geringere Eigenkapitalunterlegung bedurften als etwa Unternehmensanleihen. Bis 2007 erschien dies angemessen: Seit der großen Depression waren Immobilienpreise in den USA real nicht mehr gefallen. Erst in der Subprime-Krise zeigte sich, dass Immobilienkredite weniger krisenfest waren als zuvor von den Regulierern erwartet.

Die europäischen Bankaufseher hatten gleichzeitig so viel Vertrauen in die Solidität der Staatsfinanzen in Europa, dass auf die Forderung nach Eigenkapital bei der Finanzierung von Staatsschulden gänzlich verzichtet wurde. International abgestimmte Maßnahmen haben also ganz wesentlich zum Ausmaß der beiden großen Krisen in den USA und in Europa beigetragen. Die Finanzminister der G-20 haben die Gefährlichkeit der verfolgten Politik also nicht erkannt oder nicht erkennen wollen.

G20 Cannes Press Statement with French President Nicolas SarkozyTeilnehmer des G20-Gipfels in Cannes im November 2011. (© picture-alliance, Mandoga Media)
Hier zeigt sich nämlich ein Strukturproblem internationaler finanzpolitischer Zusammenarbeit im Allgemeinen und der G-20 im Besonderen. Die Finanzpolitik basiert stets auf den Erfahrungen früherer Finanzkrisen und versucht, eine Wiederholung dieser Krisen zu verhindern. Leider ist dies wenig hilfreich. Finanzkrisen sind zwar immer wieder zu beobachten, aber sie ändern stets ihre Form und sind deshalb mit fein kalibrierten Instrumenten nur schwer zu verhindern. Die Schlussfolgerung aus dieser Erkenntnis lautet, dass die von der Politik kontrollierte Bankenaufsicht sehr viel weniger als in der Vergangenheit auf die Forderung des Bankensektors nach einer Gewichtung der Eigenkapitalunterlegung je nach Kreditrisiko eingehen sollte. Das älteste, und zugleich beste Mittel gegen eine Bankenkrise ist und bleibt ein hohes Maß an Eigenkapital. Banken haben daran – zumindest in Boomzeiten – wenig Interesse, weil eine hohe Eigenkapitalquote die Profitabilität der Bank reduziert.
Schon beim ersten Gipfeltreffen In Washington, D.C. im November 2008 legte die G-20 weit reichende Konzepte zur Krisenprävention vor. Zu den Kernelementen gehörte, dass Finanzmarktakteure die Konsequenzen risikoreichen Verhaltens selbst tragen sollten. Die Disziplin auf den Finanzmärkten sollte gestärkt werden. Transparenz und Verantwortlichkeit sollten deutlich verbessert werden. Die internationale Zusammenarbeit zur Stabilisierung der Märkte und zur Harmonisierung der Finanzmarktaufsicht sollte ebenfalls gestärkt werden. Kein Finanzplatz sollte unreguliert bleiben.

Im Prinzip sind diese Vorschläge der G-20 richtig und sinnvoll gewesen. Der Wettlauf um möglichst niedrige Regulierungsstandards, der vor dem Jahr 2007 zu beobachten war, sollte beendet werden. An seine Stelle sollte eine solide Bankenaufsicht treten, die auch gegen unmittelbare, kurzfristige Interessen der Finanzindustrie agieren kann. Die G-20 grenzte sich damit deutlich vom alten Regulierungs-Modell einer schwachen, Risiken ausblendenden Bankenaufsicht ab. Diese alte Philosophie hatte ihren Niederschlag in der Bemerkung des damaligen britischen Finanzministers Gordon Brown gefunden, Großbritannien strebe eine „light-touch regulation“ an. Allerdings hat die G-20 sich in den Jahren seit 2008 schon wieder sehr deutlich von den sinnvollen Zielen der ersten Gipfel entfernt. Dies betrifft vor allem zwei Felder: Die Koordinierung der Regulierung und die Durchsetzung klarer Marktdisziplin.

U.S. President Barack Obama (C) signs the the financial reform bill into law during a ceremony with (L-R) Robin Fox, Andrew Giordano, Vice President Joe Biden, Senate Majority Leader Harry Reid (D-NV), Rep. Maxine Waters (D-CA), Senate Banking Committee Chairman Christopher Dodd (D-CT), House Financial Services Committee Chairman Barney Frank (D-MA) and House Majority Leader Steny Hoyer (D-MD) at the Ronald Reagan Building and International Trade Center July 21, 2010 in Washington, DC. A sweeping expansion of federal financial regulation in the wake of the worst recession since the Great Depression, the bill will create a consumer protection agency, lay out a blueprint for disassembling financial entities considered "too big to fail," and many other reforms. Photo by Chip Somodevilla/ABACAUSA.COM (Pictured: Barack Obama, Robin Fox, Andrew Giordano, Joe Biden, Harry Reid, Maxine Waters, Christopher Dodd, Barney Frank, Steny Hoyer)US-Präsident Barack Obama unterzeichnet das Dodd-Frank-Gesetz zur Stabilisierung des amerikanischen Finanzmarkts im Juli 2010 in Washington. (© picture alliance / abaca )
Besonders die Vereinigten Staaten von Amerika haben seit 2008 wichtige gesetzgeberische Schritte ergriffen, um die Finanzmärkte stärker zu regulieren. In erster Linie ist das Dodd-Frank-Gesetz zu nennen, das von Präsident Obama im Juli 2010 unterzeichnet wurde. Das Ziel des umfangreichen Reformpakets ist explizit nicht die Stärkung des internationalen Finanzsystems, sondern die Stabilisierung des amerikanischen Finanzmarktes.

Dabei hat die Regierung Obama, dem klassischen unilateralen Politikstil der USA folgend, die von ihr als sinnvoll erachteten Reformen im nationalen Gesetzgebungsverfahren vorangetrieben, ohne sich mit den Partnern in der G-20 abzustimmen. Die Regierung Obama wollte der verbreiteten Kritik an der amerikanischen Finanzindustrie Rechnung tragen und möglichst rasch Reformen auf den Weg bringen. Die innenpolitischen Gründe für dieses Vorgehen sind nachvollziehbar, aber geschadet hat die Methode der Idee gemeinsamer Politik gleichwohl.

Allerdings ist eine Folge dieser bereits erfolgten Re-Regulierung des US-Finanzsystems, dass die USA die Diskussion über weitere, gemeinsam zu ergreifende Maßnahmen brüsk ablehnen. Ein Beispiel hierfür ist die Weigerung des amerikanischen Finanzministers Timothy Geithner, über die Einführung einer Steuer auf Finanzmarkt-Transaktionen im Rahmen der G-20 auch nur zu sprechen.

Auch in Hinblick auf die Durchsetzung von Marktdisziplin hat die G-20 die selbst gesetzten Ziele nicht erreicht. Nach wie vor sind in der Staatengruppe umfangreiche Rettungsmaßnahmen für den Finanzsektor zu beobachten, und auch die bisher implementierten Hilfen für das überschuldete Griechenland waren letztlich ein Beitrag zur Rettung der Gläubiger Griechenlands auf Kosten der die Hilfsmaßnahmen finanzierenden Steuerzahler.

Anstatt Stillstand: Nationale Alleingänge und mehr Stabilität?

Mehr als drei Jahre nach Beginn der Diskussion in der G-20 zeigt sich, dass von dieser Gruppe keine wichtigen Impulse zur Krisenprävention zu erwarten sein werden. Das Krisenmanagement bleibt die Stärke der G-20, die Verbesserung der Krisenprävention kommt indessen kaum voran.

Auf den ersten Blick hat es den Anschein, als ob diese Blockade in der G-20 die Bemühungen um eine schärfere Bankenaufsicht und konsequentere Finanzmarktregulierung torpediert und Regierungen zur Tatenlosigkeit verdammt. Dies wäre indes eine Fehlinterpretation. Erstens zeigt das Beispiel der USA, dass Alleingänge in der Finanzmarktregulierung möglich sind. Aber auch kleinere Ökonomien außerhalb der G-20 haben sich unter dem Eindruck der schweren Krise vom Ideal einheitlicher Regulierungsstandards verabschiedet. Die Schweiz etwa stand vor dem Problem, dass sie zwei Großbanken, die Credit Suisse und die UBS, beheimatet, die so groß sind, dass diese beiden Finanzkonzerne bei einer künftigen Krise nicht mehr von der Schweizer Regierung gerettet werden könnten. Die Schweiz hat deshalb den beiden Banken die Auflage gemacht, nicht nur die gemäß Basel III für systemrelevante Banken bis 2018 zu erfüllte Mindestausstattung mit 13 Prozent Eigenkapital zu erfüllen, sondern setzte noch ein so genanntes Swiss Finish von weiteren sechs Prozent darauf. 2018 werden die Credit Suisse und die UBS also 19 Prozent Eigenkapital vorweisen müssen. Damit sinkt die Profitabilität dieser Banken, während ihre Fähigkeit deutlich steigt, Verluste zu verdauen.

Zweitens wird in der Wissenschaft und von einigen Bankenaufsehern zunehmend die Frage diskutiert, ob diese nationalen Alleingänge nicht sinnvoll und segensreich sind. In Analogie zur Stabilität von komplexen Ökosystemen nimmt diese Forschungsrichtung an, dass Diversität Systeme stabilisiert und Homogenität Systeme schwächt. Ein Mischwald ist resistenter gegen Krankheiten als eine Monokultur. Übertragen auf das internationale Finanzsystem heißt dies, dass Bankenaufseher nicht versuchen sollten, einem einheitlichen, weltweit implementierten Modell zu folgen, sondern nationale und regionale Wege einschlagen sollten.

Gerade für die zersplitterte deutsche Finanzindustrie ist die mögliche Abkehr vom Ideal einheitlicher globaler Regulierung tendenziell segensreich und sinnvoll. Die von den drei Säulen der deutschen Finanzindustrie haben zwei, die Sparkassen und die Genossenschaftsbanken, nicht entscheidend zur Finanzkrise beigetragen, blendet man die Landesbanken aus dieser Betrachtung einmal aus. Es ist wenig plausibel, von regional operierenden Geldinstituten die Einhaltung globaler Standards zu fordern. Die Schwäche der G-20 in der Krisenprävention ist also gerade aus deutscher Sicht mit möglichen Vorteilen verbunden. Folgt man der Einschätzung, dass Diversität stabilisiert, verlieren auch die bislang geäußerten Vorbehalte gegen die nationale oder regionale Einführung von Einzelmaßnahmen, etwa die Einführung einer Finanzmarkttransaktionssteuer, an Gewicht.
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