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Massenmedien (Heft 260)
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Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten |
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Hanni Chill / Hermann Meyn
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Bestimmend für die Entwicklung des Hörfunks und des Fernsehens waren in den achtziger Jahren vor allem die Fernsehurteile des Bundesverfassungsgerichts und die Rundfunkstaatsverträge der Länder, die neue technische Entwicklungen (mehr Übertragungsmöglichkeiten für Hörfunk- und Fernsehprogramme) berücksichtigten. Die Regierungschefs der Länder entschieden sich für eine duale Rundfunkordnung, ein Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk. Dabei gab es harte Auseinandersetzungen zwischen den SPD- und CDU/CSU-regierten Ländern, weil die einen mehr mit den öffentlich-rechtlichen Sendern und die anderen mit den privaten sympathisierten - beide sollten aber eine Entwicklungs- und Überlebensgarantie haben.
Bis Ende 1983 veranstalteten allein öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten Hörfunk- und Fernsehprogramme, obwohl das Bundesverfassungsgericht in seinem Fernseh-Urteil von 1961 erklärt hatte, daß unter bestimmten Bedingungen auch private Veranstalter zugelassen werden könnten. Die Richter in Karlsruhe begründeten dies vor allem mit dem Frequenzmangel, der inzwischen durch technische Entwicklungen aber behoben ist.
Der neuen Ausgangssituation trug das Bundesverfassungsgericht im sogenannten dritten Fernsehurteil 1981 Rechnung. Es wies jedoch darauf hin, daß der Gesetzgeber Vorkehrungen treffen muß, die sicherstellen, daß der Rundfunk nicht einer einzelnen gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert wird, daß die in Betracht kommenden gesellschaftlichen Kräfte im Gesamtprogramm zu Wort kommen und daß die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Auch bei einem Fortfall der bisherigen technischen Beschränkungen könnte nicht mit hinreichender Sicherheit erwartet werden, so betonte das Gericht, daß das Programmangebot in seiner Gesamtheit kraft der Eigengesetzlichkeit des Wettbewerbs den Anforderungen der Rundfunkfreiheit entsprechen werde. Die Richter in Karlsruhe knüpften wegen der Bedeutung des Fernsehens und des erheblichen finanziellen Aufwandes die Zulassung von privaten Veranstaltern erneut an Auflagen. Sie betonten jedoch, daß es dem Gesetzgeber überlassen bleibe, ob er vorschreibe, daß jeder Veranstalter für ein vielfältiges Programm sorgen müsse (sogenannte "binnenpluralistische Struktur") oder ob das Gesamtangebot der Programme aller Veranstalter die bestehende Meinungsvielfalt widerspiegeln müsse (sogenannte "außenpluralistische Struktur").
Vielfaltsanforderungen
1986, zwei Jahre nach Einführung des Privatfunks, beschrieb das Bundesverfassungsgericht die neue duale Rundfunkordnung so: Die sogenannte Grundversorgung (Versorgung aller Bürgerinnen und Bürger mit Informationen, Bildung, Kultur und Unterhaltung) sei Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten, weil deren Programme - technisch gesehen - fast die gesamte Bevölkerung erreichten und dank ihrer Teilfinanzierung durch Gebühren nicht in gleicher Weise wie private Veranstalter auf Einschaltquoten angewiesen seien. Solange die Anstalten diese Aufgabe erfüllten, sei es gerechtfertigt, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen.
Diesen Gedanken nahm das Bundesverfassungsgericht 1991 in seinem sechsten Fernsehurteil wieder auf. Darin hob es hervor, es sei ein falscher Schluß, anzunehmen, "daß der Gesetzgeber die Vielfaltsanforderungen in gegenständlicher und meinungsmäßiger Hinsicht an private Rundfunkveranstalter senken müsse". Diese Anforderungen dürften allerdings nicht so hoch sein, daß sie die Veranstaltung privaten Hörfunks und Fernsehens ausschließen würden.
Im Februar 1994 erklärte das Gericht das bisherige Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühren für verfassungswidrig. Bis dahin hatte aufgrund der finanziellen Anforderungen der Rundfunkanstalten die "Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten" (KEF) Vorschläge gemacht, in welchem Umfang die Gebühren erhöht werden sollten. Diese Kommission bestand aus Vertretern der Staatskanzleien und der Rechnungshöfe. Sie war deshalb, und daran nahm das Karlsruher Gericht Anstoß, ein "bloßes Hilfsinstrument der Ministerpräsidentenkonferenz". Diese entschied in Wirklichkeit über die Gebühren, wenngleich formal die Landtage das letzte Wort hatten, weil sie dem zwischen den Regierungschefs ausgehandelten Rundfunkgebührenstaatsvertrag zustimmen mußten. In den Leitsätzen zum Urteil heißt es: "Im Verfahren der Gebührenfestsetzung ist von den Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten auszugehen. Die Gebühr darf nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik eingesetzt werden."
Dies bedeutet in der Praxis: Seit 1994 melden die ARD und das ZDF weiterhin ihren Finanzbedarf bei der KEF an. Sie darf aber, im Gegensatz zu früher, keine Programmentscheidung der Rundfunkanstalten, beispielsweise die Gründung eines Dokumentationskanals wie "Phoenix", verhindern. Die KEF hat also nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 einen engeren Spielraum bei der Entscheidung über die Wünsche der ARD und des ZDF, die Gebühren zu erhöhen. Sie teilt nach wie vor ihre Vorschläge den Regierungschefs der Länder mit, die darüber in einem Staatsvertrag entscheiden, der von den Landtagen angenommen werden muß.
Rundfunkgebühren
Zuweilen kritisierten Politiker in den letzten Jahren, daß auch diejenigen Rundfunkgebühren entrichten müssen, die nur die Programme der privaten Veranstalter einschalten. Im Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 heißt es dazu: "Da die derzeitigen Defizite des privaten Rundfunks an gegenständlicher Breite und thematischer Vielfalt nur hingenommen werden können, soweit und solange der öffentlich-rechtliche Rundfunk in vollem Umfang funktionsfähig bleibt, ist es auch weiterhin gerechtfertigt, die Gebührenpflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten der Empfänger allein an den Teilnehmerstatus zu knüpfen, der durch die Bereithaltung eines Empfangsgeräts begründet wird."
In den letzten Jahren vertraten private Sender in verschiedenen Staaten der Europäischen Union (EU) die Ansicht, Rundfunkgebühren seien Beihilfen, die nicht mit den Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Europäischen Union vereinbar seien. In einer Protokollnotiz zum EU-Vertrag stellten die Regierungschefs 1997 in Amsterdam jedoch klar, daß es in der Kompetenz der Mitgliedstaaten liege, "die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten und dessen öffentlich-rechtliche Aufgaben festzulegen."
Auf der Grundlage der vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen dualen Rundfunkordnung regelten die Bundesländer im Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens 1987 das Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk. Dessen Bestimmungen aktualisierten sie nach dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik 1991 und 1996, als sich herausgestellt hatte, daß sich die Vorschriften zur Sicherung der Meinungsvielfalt nicht bewährt hatten.
So durften sich beispielsweise Medienkonzerne wie Bertelsmann und Kirch nur unter der Voraussetzung an vielen privaten Fernsehveranstaltern beteiligen, daß sie bei keinem vorherrschenden Einfluß ausübten. Um dies zu umgehen, gründeten sie Tochterunternehmen, über die sie weiterhin Einfluß ausüben. Dies führte dazu, daß es heute in der Bundesrepublik im privaten Fernsehen mit Bertelsmann und Kirch nur zwei Sender-Familien gibt.
Nach dem seit dem 1. Januar 1997 geltenden Vertrag darf der einzelne private Veranstalter höchstens 30 Prozent aller Zuschauerinnen und Zuschauer auf dem deutschen TV-Markt erreichen. Überschreitet er diese Grenze, dürfen ihm keine weiteren Lizenzen zur Veranstaltung von Fernsehprogrammen erteilt werden. Ob dies der Fall ist, stellt die aus sechs Sachverständigen bestehende Kommission zur Ermittlung der Konzentration (KEK), ein Organ aller Landesmedienanstalten, fest. Entscheidend ist, ob von einer "vorherrschenden Meinungsmacht" auszugehen ist, die grundsätzlich bei einem Marktanteil von 30 Prozent als gegeben angesehen wird. Eine weitere Vorschrift bestimmt, daß Veranstalter, die einen Marktanteil von zehn Prozent erreichen, Sendezeiten an unabhängige Dritte abgeben müssen.
Während die privaten Veranstalter meinen, ihre Expansionsmöglichkeiten würden durch den Staatsvertrag behindert und ihr unternehmerischer Erfolg geradezu bestraft, bezweifeln andere, daß die neuen Bestimmungen die Meinungsvielfalt hinreichend sichern. Sie kritisieren, daß die auf dem TV-Markt entstandene Medienkonzentration hingenommen wird.
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19. März 2010
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