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Massenmedien (Heft 260)
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Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten |
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Hanni Chill / Hermann Meyn
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Nach 1945 fiel die Entscheidung für die Organisation des Rundfunks in der Rechtsform öffentlich-rechtlicher Anstalten aufgrund von zwei Erfahrungen: Es sollte verhindert werden, daß der Rundfunk wie zur Zeit des nationalsozialistischen Regimes zentral gesteuert wurde. Abgelehnt wurde auch ein Rundfunk wie in den USA, der sich wegen der Werbefinanzierung ausschließlich am Massengeschmack orientieren muß.
Um der einseitigen politischen Ausrichtung und Kommerzialisierung vorzubeugen, errichteten die Länder und der Bund öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten nach dem Vorbild der British Broadcasting Corporation (BBC). Wichtigstes Merkmal: Die öffentlich-rechtlichen Anstalten sind von behördlicher Fachkontrolle freigestellt, mit Selbstverwaltungsbefugnissen ausgestattet und finanzieren sich überwiegend aus Gebühren.
In der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) schlossen sich 1950 alle Landesrundfunkanstalten zusammen, um gemeinsame Hörfunk- und (nach 1953) gemeinsame Fernsehprogramme zu veranstalten.
Die Landesrundfunkanstalten verbreiten eigene Programme, und zwar jeweils
- bis zu fünf im Hörfunk,
- ein teilweise gemeinsam mit anderen Anstalten produziertes drittes Fernsehprogramm,
- ebenfalls teilweise gemeinsam mit anderen Anstalten ein Regionalprogramm, das zwischen 17.25 Uhr und 20 Uhr im Ersten Deutschen Fernsehen ausgestrahlt wird, dem Gemeinschaftsprogramm der ARD, zu dem die Landesrundfunkanstalten entsprechend ihrem Gebührenaufkommen programmliche Leistungen erbringen.
ARD
Seit 1991 hat die ARD zwei neue Mitglieder - den Mitteldeutschen Rundfunk (MDR), für den die Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen einen Staatsvertrag schlossen, und den Ostdeutschen Rundfunk Brandenburg (ORB). Das Land Mecklenburg-Vorpommern trat dem Staatsvertrag für den Norddeutschen Rundfunk (NDR) bei.
Dieser Neuordnung gingen Kontroversen zwischen den Ländern voraus. So gab es Bestrebungen, eine gemeinsame Rundfunkanstalt für Mecklenburg-Vorpommern, Berlin und Brandenburg zu bilden. Dies scheiterte letztlich am Widerstand maßgeblicher Politiker in den neuen Bundesländern.
1997 entschieden sich die Landtage von Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz für den Zusammenschluß des Süddeutschen Rundfunks und des Südwestfunks zur Zwei-Länder-Anstalt Südwestrundfunk (SWR). Bei dieser Gelegenheit lebte auch die Diskussion wieder auf, ob kleinere Anstalten wie der Saarländische Rundfunk, Radio Bremen, der Sender Freies Berlin und der Ostdeutsche Rundfunk Brandenburg weiterhin allein bestehen oder zwecks Stärkung ihrer Positionen mit anderen fusioniert werden sollten. Für Fusionen sprechen vor allem finanzielle Gründe (Einsparungen durch eine gemeinsame Verwaltung, Wegfall von Programmen, Bündelung von Kreativität). Dagegen spricht der Verlust an Arbeitsplätzen, regionaler Identität und programmlicher Vielfalt.
Zwei Rundfunkanstalten haben besondere Aufgaben:
- die aus dem Bundeshaushalt finanzierte Deutsche Welle, die im Ausland in mehrsprachigen Hörfunk- und Fernsehprogrammen ein umfassendes Bild von Deutschland vermitteln soll,
- Deutschlandradio, die aus dem Deutschlandfunk, dem RIAS und dem Ost-Berliner Deutschlandsender "DS Kultur" hervorgegangene Körperschaft des öffentlichen Rechts, die zwei werbefreie, ausschließlich durch Gebühren finanzierte Informations- und Kulturprogramme für ganz Deutschland in Köln und Berlin veranstaltet.
Vor 1990 hatte der Deutschlandfunk in Köln die Aufgabe, die Bevölkerung in ganz Deutschland über das Geschehen in den beiden deutschen Staaten zu unterrichten. Der RIAS (Rundfunk im amerikanischen Sektor) bezeichnete sich nach der Gründung durch die US-Militärbehörden in Berlin als die "Stimme der freien Welt", die vor allem die Menschen in der DDR erreichen sollte. DS-Kultur ging 1990 aus dem Deutschlandsender und Radio DDR II hervor.
ZDF
Im Gegensatz zur föderalistisch organisierten ARD ist das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) zentralisiert aufgebaut. Sendezentrum ist Mainz. Die Mittel stammen zu über 80 Prozent aus Fernsehgebühren; der Rest der Kosten wird durch Werbeeinnahmen und sonstige Erträge wie die Verwertung von Lizenzrechten gedeckt.
Gemeinsam mit dem Österreichischen Rundfunk (ORF), der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) sowie der ARD verbreitet das ZDF ein in die Kabelnetze eingespeistes Satellitenfernsehprogramm, den Kultur- und Informationskanal 3 SAT. Der Mainzer Sender veranstaltet ferner zusammen mit der ARD und dem französischen Kulturkanal "La Sept" den europäischen Fernsehkulturkanal ARTE. Als Spartenprogramme bieten die beiden deutschen öffentlich-rechtlichen Fernsehveranstalter außerdem seit 1997 einen Kinderkanal und den Dokumentations- und Ereigniskanal PHOENIX an. Private Veranstalter versuchten, den Start dieser beiden Programme mit dem Argument zu verhindern, es handele sich dabei nicht um die den öffentlich-rechtlichen Anstalten verfassungsrechtlich auferlegte Grundversorgung. Sie konnten sich damit aber auf der europäischen Ebene nicht durchsetzen.
In der Diskussion um den Grundversorgungsauftrag verweisen die Rundfunkanstalten auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Oktober 1992, in dem es heißt: "Grundversorgung bedeutet weder eine Mindestversorgung noch beschränkt sie sich auf den informierenden und bildenden Teil des Programms. Sie ist vielmehr eine Versorgung mit Programmen, die dem klassischen Rundfunkauftrag entsprechen [...] und die technisch für alle empfangbar sind." Daraus ist abzuleiten: Unterhaltung und Sport gehören trotz zahlreicher abweichender Meinungen durchaus zur Grundversorgung. Ihr Recht, Spartenkanäle anzubieten, vor allem auch im digitalen Fernsehen, können die ARD und das ZDF vor allem im Rundfunkstaatsvertrag begründet sehen, der ihnen eine Bestands- und - das ist das Entscheidende in diesem Fall - eine Entwicklungsgarantie gibt.
ARD und ZDF sind außerdem Mitglieder der Europäischen Rundfunkunion. Sie können damit an grenzüberschreitenden Übertragungen (Eurovision) und am Austauschprogramm aller angeschlossenen Sender für aktuelle Sendungen teilnehmen.
Aufsichtsgremien
Bei allen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gibt es Aufsichtsgremien (Rundfunk- und Verwaltungsräte), die als Vertretung der gesellschaftlich wichtigen Gruppen gedacht sind. Ihre Aufgaben sind in Gesetzen und Staatsverträgen niedergelegt. Obwohl die Bestimmungen in Einzelheiten voneinander abweichen, lassen sich die Befugnisse der Rundfunkräte (beim ZDF Fernsehrat) so umschreiben:
- Wahl und Entlassung des für das Programm letztlich verantwortlichen Intendanten,
- Wahl von Mitgliedern des Verwaltungsrats,
- Genehmigung des Haushaltsvoranschlages und des Jahresabschlusses,
- Beratung des Intendanten in allen Rundfunk-, insbesondere in Programmfragen,
- Überwachung der Einhaltung der Richtlinien für das Programm.
Die Verwaltungsräte schließen den Dienstvertrag mit dem Intendanten ab, prüfen den Haushaltsvoranschlag, die Jahresrechnung und den Jahresbericht und überwachen die Geschäftsführung des Intendanten.
Die Rundfunkgesetze und Staatsverträge haben die Zusammensetzung der Rundfunkräte recht unterschiedlich geregelt. In diesem Gremium sind beispielsweise beim Hessischen Rundfunk durch je eine Person vertreten
- die Landesregierung,
- die Universitäten des Landes,
- die evangelischen Kirchen des Landes,
- die für das Land zuständigen katholischen Bischöfe,
- die Vorstände der jüdischen Kultusgemeinden des Landes.
Außerdem sind in diesem Rundfunkrat Delegierte der Vorstände folgender Vereinigungen vertreten:
- der Lehrervereinigungen,
- der Arbeitnehmervereinigung und
- der Vereinigungen der Arbeitgeber in Gewerbe, Handel und Landwirtschaft.
Dem Rundfunkrat gehören ferner an ein Vertreter bzw. eine Vertreterin
- des Hessischen Landesverbandes für Erwachsenenbildung,
- der Staatlichen Hochschule für Musik in Frankfurt a.M.,
- des Freien Deutschen Hochstifts (kulturelle Institution, die beispielsweise kulturell bedeutsame Nachlässe verwaltet) sowie
- fünf Abgeordnete des Landtags, die von diesem nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden.
Wesentlich größer ist zum Beispiel der Fernsehrat des ZDF, der 77 Mitglieder zählt. Obwohl davon nur 12 von den Parteien entsandt werden, überwiegt beim ZDF ähnlich wie in den Aufsichtsgremien der anderen Anstalten der parteipolitische Einfluß. Das kommt beim Zweiten Deutschen Fernsehen unter anderem darin zum Ausdruck, daß die Fernsehratsmitglieder vor den Beratungen im Plenum in zwei sogenannten "Freundeskreisen" (eher mit der CDU oder der SPD sympathisierende Gruppierungen) diskutieren, in denen die wichtigen Vorentscheidungen getroffen werden.
Intendanz
An der Spitze der Rundfunkanstalten steht der Intendant; er bedarf zu einer Wahl unterschiedlicher Mehrheiten - beim Hessischen Rundfunk genügt beispielsweise eine einfache Mehrheit im Rundfunkrat, im ZDF-Fernsehrat braucht er hingegen eine Dreifünftelmehrheit.
An den Intendantenwahlen hat sich in den letzten Jahrzehnten immer wieder die Kritik an der Übermacht der Parteien in den Aufsichtsgremien, die ja zugleich Wahlgremien sind, entzündet. Nun ist in der Tat nicht zu übersehen, daß sich die parteipolitischen Kräfteverhältnisse in den jeweiligen Bundesländern mehr oder weniger exakt in der Zusammensetzung der Aufsichtsgremien widerspiegeln - auch die nicht von den Parteien, sondern den gesellschaftlich relevanten Gruppen entsandten Delegierten können durchaus parteipolitische Präferenzen haben. Dadurch ergeben sich Mehrheiten für die eine oder andere Partei, die vor allem bei den Intendantenwahlen ins Gewicht fallen.
Es wäre jedoch falsch, Intendanten, die Parteimitglieder sind, von vornherein zu unterstellen, daß sie sich parteiisch verhalten. Was für Intendanten gilt, hat auch für die Ebenen der Programmdirektion, Abteilungs- und Redaktionsleitung bis hin zu Redakteurinnen und Redakteuren Gültigkeit.
Dennoch läßt sich nicht übersehen, daß in personellen Fragen, vor allem, wenn es um Führungspositionen geht, die Parteien untereinander nach Proporzgesichtspunkten Stellen besetzen. Entsprechend diesem Muster wird häufig so verfahren, daß immer dann, wenn an der Spitze der Anstalt der Sympathisant oder das Mitglied der einen großen Partei steht, die Stelle des Stellvertreters oder Programmdirektors jemandem von der anderen großen Partei zufällt.
Einfluß der Parteien
Fachleute aus Wissenschaft und Publizistik haben den nach ihrer Meinung zu großen Einfluß der Parteien in den Aufsichtsgremien kritisiert. Sie forderten, die Räte ausschließlich mit Vertretern der gesellschaftlich relevanten Gruppen oder mit unabhängigen Persönlichkeiten zu besetzen.
Der Wunsch, die Politik und damit die Parteien völlig aus den Kontrollorganen herauszuhalten, ist allerdings ebenso systemwidrig wie unrealistisch. Systemwidrig erscheint es deshalb, weil die Bundesrepublik Deutschland eine parteienstaatliche Demokratie ist, in der es undenkbar wäre, wenn die Parteien in für die gesamte Gesellschaft wichtigen Gremien wie den Rundfunkräten nicht vertreten wären. Die Parteien sind ein wichtiger Teil dieser Gesellschaft, mithin gesellschaftlich relevant, und sie können mit Recht darauf hinweisen, die Interessen mehrerer Bevölkerungsschichten zu repräsentieren. Unrealistisch wäre es, die Parteien vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk fernzuhalten, weil diese über ihre Fraktionen in den Parlamenten bei der Verabschiedung der Rundfunkgesetze auch darüber entscheiden, welche gesellschaftlich relevanten Gruppen in den Rundfunkräten vertreten sein sollen.
Durch Anregungen und Kritik versuchen die Parteien, das Programm zu beeinflussen. Das ist durchaus legitim, denn Parteien dürfen nicht dazu verurteilt sein, Kritik ohne Gegenwehr hinzunehmen. Problematisch ist nicht die öffentliche Kritik, problematischer sind die Druckversuche, die im Verborgenen bleiben und deshalb um so wirksamer sein sollen. Es gibt jedoch in den Funkhäusern immer wieder Mutige, die dafür sorgen, daß die Begehrlichkeiten der Parteien an das Licht der Öffentlichkeit kommen.
Andererseits ist aber auch nicht zu übersehen, daß aus Angst vor politischem Druck und Sorge um Karrierechancen manche Journalisten in ARD und ZDF oder in anderen Sendern davor zurückscheuen, heiße Eisen anzufassen. Sie liefern Politikern bei Interviews häufig nur Stichworte zur Selbstdarstellung, statt deren Antworten kritisch zu hinterfragen, und lassen politische Gruppierungen und Meinungen beiseite, die der Politik der regierenden Parteien zuwiderlaufen. Chefredakteur Klaus Bresser (ZDF) verlangt deshalb "Mut und Entschlossenheit" von seinen Kolleginnen und Kollegen. Er meint: "Das Programm ist so, wie es ist, nicht weil die Politiker in den Gremien so schwach sind. Denn trotz der Proteste von draußen, trotz der Einmischung in Personalpolitik und Programmhoheit der Sender, gibt es immer noch einen Freiraum für unabhängige Journalisten. Er wird nur nicht genutzt [...]. Diese Form der vorgezogenen Selbstanpassung, dieser Hang zum Konformen, zum Sichabsichern und Nichtauffallen sind es, die - wenn wir nicht aufpassen - aus unserem Programm politisches Werbefernsehen machen."
Die Schlußfolgerung, die Parteien beherrschten Hörfunk und Fernsehen - gemeint ist öffentlich-rechtliches Fernsehen, weil die privaten Veranstalter nach anderen Gesetzen arbeiten - dürfte an der Wirklichkeit vorbeigehen. Zwar spiegeln sich die parteipolitischen Kräfteverhältnisse eines Bundeslandes mehr oder weniger genau in der Zusammensetzung der Aufsichtsgremien wider. Und bei der Auslegung von Programmrichtlinien und der Besetzung von Führungspositionen spielen parteipolitische Vorstellungen eine Rolle. Dennoch bestehen Barrieren, die auch die Parteien nicht so leicht beiseite räumen können: Es gibt auf allen Ebenen immer wieder unabhängige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die sich ein selbständiges Urteil bilden und ihre Meinung innerhalb der gesetzlich oder vertraglich gezogenen Grenzen frei äußern, ohne Rücksicht darauf, ob diese Ansicht jener Partei paßt, der sie vielleicht sogar ihre Stellung verdanken. Zu den Unabhängigen gehörte auch Hans-Joachim Friedrichs, "Tagesthemen"-Moderator von 1985 bis 1991, der 1993 feststellte: "Nicht ein Würdenträger, sei es ein Politiker, Kirchenmann oder ein anderer Funktionär, hat sich in dieser Zeit an mich gewendet und gesagt, dies möchte ich so oder so dargestellt haben." |
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06. September 2010
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