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Weltorganisation in der Krise - die UNO

Seit dem Auseinanderfallen des Sicherheitsrats im Irak-Krieg und einem mäßig erfolgreichen Reformgipfel im September 2005 läuft die UNO Gefahr, ihre Bedeutung als einzigartiges globales Politikforum zu verlieren.

Einleitung

In der Organisation der Vereinten Nationen (United Nations Organization - UNO, UN) haben sich derzeit 191 Staaten in der Absicht zusammengeschlossen, den Weltfrieden zu bewahren und menschenwürdige Lebensbedingungen für die Völker der Welt zu gewährleisten. Die UNO wurde 1945 von 51 Staaten gegründet. Zwei Weltkriege innerhalb weniger Jahrzehnte hatten ihnen die Notwendigkeit einer handlungsfähigen Organisation zur Aufrechterhaltung des Weltfriedens dramatisch vor Augen geführt.

Das Scheitern des nach dem Ersten Weltkrieg gegründeten Völkerbundes hatte den Gründern der UNO zudem klargemacht, dass ihre Organisation nur dann erfolgreich sein konnte, wenn sie alle wichtigen Großmächte in die gemeinsame Verantwortung für Frieden und internationale Sicherheit einband. Eben dies war ihrer glücklosen Vorgängerinstitution, die erstmals überhaupt versucht hatte, eine weltweite Friedensordnung zu etablieren, nicht gelungen.

Im Verlauf von sechzig Jahren haben die UN ihren Mitgliederbestand fast vervierfacht. Auch der Vatikan als einziger Staat, der der UNO nicht formell angehört, arbeitet als "aktives Nichtmitglied" eng mit der Organisation zusammen. Daher sind die Vereinten Nationen weltweit die einzige Institution, welche die universelle Gültigkeit ihrer Ziele und Grundsätze für sich in Anspruch nehmen kann.

Die UNO ist aber auch und vor allem eine Gemeinschaft von Staaten, die auf ihre Souveränitätsrechte Wert legen: Alle politischen Entscheidungen und damit der Handlungsspielraum der UNO liegen in den Händen der Mitgliedstaaten. Deren nationale Eigeninteressen kollidieren immer wieder mit den kollektiven Normen und Mechanismen der UNO. Daher gestaltet sich die auf Konsens- bzw. Kompromisssuche ausgerichtete politische Praxis der Organisation oft schwierig und langsam.

Organisatorischer Aufbau

Das Herzstück der UNO bilden ihre sechs Hauptorgane. Ihre Zusammensetzung, Zuständigkeiten und Befugnisse sind im Gründungsdokument der Organisation, der UN-Charta, verankert. Der Generalversammlung gehören alle 191 Mitglieder auf der Grundlage des Prinzips "Ein Staat - eine Stimme" an. Beschlüsse der Generalversammlung, die über die Binnenstruktur der Organisation hinausweisen, sind für die Staatenwelt jedoch nicht bindend.

Dies ist anders beim Sicherheitsrat, dem mächtigsten der Hauptorgane. Die fünf Ständigen und zehn Nichtständigen Mitglieder können zur Sicherung des Friedens sehr weitreichende Entscheidungen treffen, die zu befolgen alle Staaten verpflichtet sind.

Der aus 54 Staaten bestehende Wirtschafts- und Sozialrat, für den sich auch im Deutschen die englische Abkürzung ECOSOC eingebürgert hat, befasst sich im Auftrag der Generalversammlung mit Fragen der wirtschaftlichen, sozialen und humanitären Entwicklung.

Der Internationale Gerichtshof (IGH) kann völkerrechtliche Streitfälle zwischen Ländern verhandeln und entscheiden. Allerdings müssen sich die Streitparteien einverstanden erklären, dass sich der IGH mit ihrer Sache befasst.

Das Sekretariat, an dessen Spitze der Generalsekretär (seit 1997 der Ghanaer Kofi Annan) steht, ist ein reines Administrationsorgan. Es besitzt keine eigenen Entscheidungsbefugnisse, sondern wird im Auftrag vor allem von Generalversammlung und Sicherheitsrat tätig.

Der Treuhandrat war für die Kontrolle der Ausübung der Treuhandschaft von Staaten über bestimmte Territorien zuständig. Nach der Entlassung des letzten Treuhandgebiets in die Unabhängigkeit (Palau 1994) hat er seine Arbeit eingestellt. Auf dem Weltgipfel im September 2005 wurde daher seine Auflösung beschlossen.

Am Hauptsitz der UNO in New York sind fünf der Hauptorgane angesiedelt, der IGH hat seinen Sitz in Den Haag. Das Sekretariat verfügt zudem über Büros in Genf, Nairobi und Wien.

Die UN-Charta enthält darüber hinaus Regelungen, nach denen sich die Vereinten Nationen eigene Neben- und Spezialorgane schaffen können, wie sie dies etwa mit dem Kinderhilfswerk UNICEF und zahlreichen weiteren Einrichtungen getan haben. Die UNO kann aber auch in Kooperationsbeziehungen mit anderen Organisationen oder Akteuren treten. Sie unterhält daher enge Verbindungen zu siebzehn Sonderorganisationen, etwa zur Internationalen Arbeitsorganisation ILO, sowie zu mehr als 2000 Nichtregierungsorganisationen.

Zentrale Aufgaben

Die zentrale Aufgabe der Vereinten Nationen ist die Sicherung des Friedens. Ihren Bemühungen liegt die Auffassung zugrunde, dass Frieden mehr ist als die schiere Abwesenheit von Krieg. Vielmehr gehe es darum, einen "positiven Frieden" zu erreichen, der neben der Vermeidung von Gewalt auch grundlegende Menschenrechte gewährleiste und einigermaßen gerechte soziale Bedingungen für alle Menschen schaffe. Die UN bieten den Staaten eine geeignete Kooperationsplattform, um die immer drängenderen globalen Anforderungen - von der Armutsbekämpfung und einer gerechteren Chancenverteilung über die Achtung der Menschenrechte bis hin zum internationalen Umweltschutz - zu diskutieren und nach Lösungen zu suchen.

Die UN-Friedenssicherung im engeren Sinn orientiert sich am Prinzip der kollektiven Sicherheit: Alle Mitgliedstaaten haben sich gegenseitig zugesichert, ihre internationalen Streitigkeiten friedlich beizulegen und der UNO die Überwachung dieser Verpflichtung zu übertragen. Das Allgemeine Gewaltverbot des Artikels 2, Ziffer 4 der oft und mit einigem Recht als globale Verfassung bezeichneten UN-Charta bildet so die fundamentale Norm des modernen Völkerrechts überhaupt. Es entzieht den Staaten das Recht, zur Verwirklichung ihrer nationalen Ziele und Interessen Gewalt anzuwenden oder diese auch nur anzudrohen.

Damit hat die Charta eine Grundspannung zwischen den Souveränitätsrechten der Staaten und den Regelungsansprüchen der internationalen Organisation geschaffen. Jahrhunderte lang war das Recht, Krieg zu führen, das Privileg eines jeden souveränen Staates. Dieses Recht an eine Organisation abgeben zu sollen, fällt vielen Staaten schwer. Daher kommt es - wie jüngst im Irak - immer wieder zu Konflikten, wenn sich Staaten weigern, die gemeinschaftlichen Regeln zu respektieren, sobald diese ihren Interessen entgegenstehen.

Das Gewaltverbot lässt nur zwei Ausnahmen zu: Im Falle eines Bruches oder einer Bedrohung des Weltfriedens gemäß den Bestimmungen des Kapitels VII der Charta kann der UN-Sicherheitsrat Zwangsmaßnahmen gegen den Friedensstörer bis hin zur Anwendung militärischer Gewalt beschließen. Die zweite Ausnahme bildet das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 der Charta. Danach darf sich ein Staat selbst verteidigen bzw. zur kollektiven Verteidigung auch andere Staaten um Hilfe bitten, wenn er Opfer eines bewaffneten Angriffs geworden ist.

Angesichts des hohen Stellenwertes, den Staaten ihrer eigenen Sicherheitsvorsorge traditionell einräumen, ist es nicht verwunderlich, dass gerade diese zentralen Bestimmungen der Charta immer wieder umgangen werden. Die Autorität der Vereinten Nationen ist angesichts neuer Bedrohungen bereits seit den 1990er Jahren, vor allem aber seit den Terrorangriffen auf die USA vom 11. September 2001, zunehmenden Belastungsproben ausgesetzt. Nach der weitgehenden Marginalisierung der UNO in der Irak-Krise 2003 und einem nur mäßig erfolgreichen Reformgipfel im September 2005 läuft die Organisation Gefahr, ihre Bedeutung als einzigartiges globales Politikforum zu verlieren.