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22.5.2002 | Von:
Elmar Altvater
Achim Brunnengräber

NGOs im Spannungsfeld von Lobbyarbeit und öffentlichem Protest

Große Weltkonferenzen haben zur Diskussion über die Rolle der Nicht-Regierungsorganisationen beigetragen. In den NGOs wurden Hoffnungsträger gesehen, die für mehr demokratische Teilhabe einstehen sollten.

I. Global Governance - eine neue Politikform

Das hat es in der internationalen Diplomatie selten gegeben: dass gut vorbereitete Verhandlungen nicht auf einer dafür vorgesehenen internationalen Konferenz der Repräsentanten der Nationalstaaten zum Abschluss gebracht werden konnten, weil - neben internen Widersprüchen zwischen den verhandelnden Parteien - Massenproteste vor den Toren der Tagungsstätte die Legitimität der vorbereiteten Beschlüsse massiv in Frage stellten. So geschehen in Seattle 1999, wo die Welthandelsorganisation (WTO) ihre Verhandlungsrunde ergebnislos abbrach, oder in Prag, wo die Jahrestagung von Internationalem Währungsfonds (IWF) und Weltbank vorzeitig beendet werden musste, oder in Göteborg, wo die europäischen Regierungschefs auf heftigen Protest stießen. Den Tagungsort an den Rand der Wüste zu verlegen und die Öffentlichkeit weitgehend auszuschließen, wie es im November 2001 bei der WTO-Konferenz in Doha/Katar der Fall war, mag verständlich sein. Doch ist dies keine Erfolg versprechende Strategie. Im Gegenteil, denn die Legitimität der Entscheidungen dürfte im Urteil zivilgesellschaftlicher Organisationen nicht gerade zunehmen.

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  • Blicken wir zunächst kurz zurück: In den ca. 350 Jahren vom Westfälischen Frieden 1648 bis zum Ende der Blockkonfrontation 1989 hatten wir es fast ausschließlich mit einer Staatenwelt zu tun. Weil die Regierungen moderner Nationalstaaten - wenn auch nicht alle - demokratische Legitimität dadurch besitzen, dass sie von ihren Bürgerinnen und Bürgern gewählt worden sind, wurden in der Konsequenz auch die internationalen Institutionen als demokratisch legitimiert betrachtet und - wenn auch nicht immer protestfrei - akzeptiert. Normen, Werte, Regeln und - sofern diese eine gewisse Dauerhaftigkeit erlangen - internationale Institutionen waren der Ausdruck der Beziehungen der Staaten untereinander. Das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten garantierte die grundsätzliche Souveränität der einzelnen Staaten auf ihrem Territorium sowie gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern - die wiederum als "Volkssouverän" die nationale Regierung mit Souveränität "nach außen" ausgestattet haben.


    Doch seit den neunziger Jahren sind die Strukturveränderungen des internationalen Systems unübersehbar, auch wenn sie sich schon lange vorher ankündigten und von sensiblen Beobachtern früh bemerkt wurden. [1] Denn der "Systemwettbewerb", der die Welt der Nachkriegszeit übersichtlich bipolar strukturierte, wurde mit dem Zusammenbruch des "real existierenden Sozialismus" und dem "Sieg im Kalten Krieg" beendet. An seine Stelle ist der "Wettbewerb der Standorte" getreten. Mit dem Verschwinden einer Alternative zur kapitalistischen Marktwirtschaft schien auch das "Ende der Geschichte" [2] erreicht. Doch das war voreilig gedacht. Die globalen Transformationen, die seit den siebziger Jahren jene Beschleunigung und damit auch die Wucht erhalten haben, die die Verhältnisse von Markt und Politik, von Politik und Gesellschaft, von Nationalstaat und globalem System, von formellen politischen Institutionen und informellen Netzwerken, von globalem Raum und lokalem Ort gründlich gewandelt haben, lösten mehr Konflikte aus als je zuvor in der Nachkriegszeit. Diese tief greifenden Wandlungen haben einen Namen: Globalisierung. Dabei handelt es sich um einen Prozess der Verdichtung von Raum (durch Expansion) und Zeit (durch Beschleunigung) mit der Folge, dass Distanzen kleiner werden, die entferntesten Weltregionen nah aneinander rücken und daher im Prinzip alle Standorte in der Welt miteinander konkurrieren. [3]

    Auf ihre territoriale Souveränität können sich nationalstaatliche Institutionen nicht mehr wie früher einmal berufen. Der Treibhauseffekt z. B. kennt keine Grenzen, und die Regeln der WTO sind verpflichtend wie ein internationaler Vertrag, wenn ein Land erst einmal der WTO beigetreten ist. Auch bei Strukturanpassungsprogrammen des IWF sind Bedingungen einzuhalten, zu denen sich die Länder in einem letter of intent formal souverän, aber dem Druck der Schuldenlast gehorchend, verpflichten. Erst recht wird seit dem Ende des Blockkonflikts der Anspruch erhoben, dass staatliche Souveränität gegenüber den Menschenrechten zurückzutreten habe und Interventionen in die inneren Angelegenheiten souveräner Staaten zum Schutz der Menschenrechte gerechtfertigt seien. [4] Noch deutlicher tritt der Bedeutungsverlust nationalstaatlich-territorialer Grenzen beim Kampf gegen den internationalen Terrorismus hervor; vermutete Knotenpunkte (Basen) terroristischer Netzwerke auf dem Territorium von Nationalstaaten (Afghanistan) werden militärisch zerstört und mit ihnen das den Terror mutmaßlich unterstützende Regime. In der Folge kommt es zu veränderter Staatlichkeit, weil die internationale Politik eine Wirkungsmacht entfaltet, die den schwachen Nationalstaaten ungewollt und den starken Nationalstaaten oft selbst zu verantwortende Anpassungsleistungen an von außen gesetzte Restriktionen und "Sachzwänge" abringt.

    Dabei ist offensichtlich, dass die Anpassungskapazitäten ungleich verteilt sind. In der Welt der hoch entwickelten Industrieländer entstehen neue politische Strukturen einer global governance, [5] Geflechte zwischen formellen und konstitutionellen Institutionen, internationalen Organisationen und informellen Foren, Arbeitsgruppen, Netzwerke - vom Financial Stability Forum und der World Commission on Dams (WCD) über das Weltwirtschaftsforum von Davos bis zum Zusammenschluss der mächtigen Industrieländer, der G7/G8 -, um nur einige zu nennen. In manchen ärmeren und von Konflikten überzogenen Regionen der Welt hingegen scheitert die Anpassung an diese Entwicklung, mit dem fatalen Effekt, dass sich staatliche Strukturen nachgerade auflösen, das Gewaltmonopol privatisiert wird und die Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Gütern zusammenbricht. [6] Beispiele finden sich überall: auf dem afrikanischen Kontinent in Sierra Leone, im Kongo/Zaire, Somalia oder Angola, in Lateinamerika (Kolumbien), Asien (Afghanistan) und sogar in Europa, nämlich auf dem Balkan (Bosnien, Kosovo) und in der Kaukasus-Region. Dieser Welt von Nationalstaaten, denen wichtige Elemente der "Form" des modernen Staates fehlen (das Gewaltmonopol, die Rechtsstaatlichkeit, die Rationalität einer unabhängigen und neutralen Bürokratie, Legitimität), stehen andere Staaten gegenüber, die mehr und mehr für sich in Anspruch nehmen, die Sicherheit im weitesten Sinne im globalen Raum zu gewährleisten. [7]

    Hier kommt besonders deutlich die ungleiche Wirkung der Globalisierung zum Ausdruck, die von so manchen ihrer Befürworter abgestritten wird. [8] Globalisierung ist nach den Anhängern neoliberaler Wirtschaftskonzepte eine Folge der Wirkkräfte des freien Marktes und - begründet mit dem "Theorem von den komparativen Kostenvorteilen" - die Bedingung für eine Steigerung des Wohlstands weltweit. Zu den Wegbereitern dieser Politik zählen die WTO, der IWF, die OECD und die Weltbank. Nicht dass sie die beklagenswerte und manchmal trostlose Lage vieler Regionen und Länder nicht sehen würden. Nur, so fügen sie rasch hinzu, sei dies eine Folge verfehlter nationalstaatlicher Politik, des Mangels an good governance oder regionalen bzw. ethnischen Konflikten geschuldet und nicht auf globale Markttendenzen zurückzuführen.

    Allerdings zeigen die weltpolitisch bedeutsamen Krisenerscheinungen auf den Finanzmärkten oder in der Ökologie, die Zunahme der Unsicherheit für Milliarden Menschen, weil weder genügend Arbeitsplätze noch Einkommen zur Verfügung stehen, weil Bildung und Ausbildung, Gesundheitsversorgung und Wohnraum mangelhaft sind und Schutz vor organisierter und nicht organisierter Kriminalität (human security) völlig unzureichend ist, [9] dass der Markt allein nicht jene Leistungen der Vergesellschaftung erbringen kann, die die Politik als Folge von Deregulierung und Privatisierung in den vergangenen Jahrzehnten teilweise aufgegeben hat.

    Das Defizit an Vergesellschaftung in der globalisierten Welt ist also mehrfach begründet: politisch wegen der Deregulierung und damit verbundener Delegitimierung, sozial wegen der gewachsenen Ungleichheit in der Welt und ökonomisch wegen der Krisentendenzen, die sich von den Finanzmärkten auf die "reale Ökonomie" auswirken und Entwicklungsanstrengungen zurückwerfen. In dieses Defizit stoßen die Organisationen der Zivilgesellschaft vor: Nicht-Regierungsorganisationen (oder englisch, weil ja auch die Sprache sich globalisiert und ein einheitlicher Code erforderlich wird: Non-Governmental Organizations, NGOs). [10]

    Sie werden als "Advokaten" derjenigen gesehen, die keine Stimme haben oder sich im Geräusch der politischen Medien kein Gehör verschaffen können (advocacy). Bekannt sind ihre Kampagnen mit dem Ziel, staatliche ebenso wie privatwirtschaftliche Akteure und die Gesellschaft insgesamt zu Verhaltensänderungen zu bewegen (campaigning). Sie bündeln auch beträchtliches Know-how (expertise), das in die Entscheidungsprozesse auf verschiedenen Wegen eingebracht wird: über Beratungen von PolitikerInnen und Institutionen, mittels der Medien, mit eigenen Broschüren oder durch Lobbying. Auch deutet ihr Engagement unzweifelhaft darauf hin, dass die internationale Politik um Formen von global governance erweitert wird. Doch ist das Phänomen der NGOs komplizierter, als es zunächst erscheint.

    Fußnoten

    1.
    John H. Herz hatte schon Ende der fünfziger Jahre den "Niedergang des Territorialstaats" diagnostiziert. Vgl. Ernst-Otto Czempiel, Weltpolitik im Umbruch, München 1993, S. 105.
    2.
    Dafür steht das viel zitierte "Tina-Wort" von Margaret Thatcher: "There is no Alternative". Der Diskurs über das Ende der Geschichte ist sehr viel elaborierter bei Francis Fukuyama, The End of History, in: The National Interest, 16 (Sommer 1989), S. 3-18; vgl. dazu kritisch Perry Anderson, A'Zone of Engagement, London - New York 1992.
    3.
    Vgl. David Harvey, Justice, Nature & the Geography of Difference, Cambridge, Mass. - Oxford 1996; Elmar Altvater/Birgit Mahnkopf, Grenzen der Globalisierung, Münster 1999.
    4.
    Vgl. die Auseinandersetzung während und nach dem Krieg gegen Jugoslawien, z. B. in: Ulrich Albrecht/Paul Schäfer (Hrsg.), Der Kosovo-Krieg. Fakten, Hintergründe, Alternativen, Köln 1999.
    5.
    Vgl. allgemein zum Begriff Franz Nuscheler, Global Governance, Entwicklung und Frieden. Zur Interdependenz globaler Ordnungsstrukturen, in: ders (Hrsg.), Entwicklung und Frieden im 21. Jahrhundert. Zur Wirkungsgeschichte des Brandt-Berichts, Bonn 2000, S. 471-507; speziell zu Gender-Aspekten von Global Governance vgl. die Aufsätze in: Barbara Holland-Cunz u. a. (Hrsg.), Frauenpolitische Chancen globaler Politik, Opladen 2000, und Mary Meyer/Elisabeth Prügl (Hrsg.), Gender Politics in Global Governance, Lanham - Boulder - New York - Oxford 1999.
    6.
    Vgl. Tanja Brühl u. a. (Hrsg.), Die Privatisierung der Weltpolitik. Entstaatlichung und Kommerzialisierung im Globalisierungsprozess, Bonn 2001; Patrick Chabal u. a., Africa Works. Disorder as Political Instrument, (The International African Institute in association with James Currey), Oxford - Bloomington - Indianapolis 1999.
    7.
    Vgl. den erweiteten Sicherheitsbegriff der NATO vom April 1999.
    8.
    Vgl. etwa das Minderheitsvotum der CDU/CSU-Fraktion zum Zwischenbericht der Enquete-Kommission "Globalisierung der Weltwirtschaft - Herausforderungen und Antworten" des 14. Deutschen Bundestages (BT-Drs. 14/6910), S. 158 ff.
    9.
    Zum Begriff der "menschlichen Sicherheit" (human security) vgl. den Human Development Report 1994 des United Nations Development Programm (UNDP).
    10.
    Nicht-Regierungsorganisationen klingt sehr förmlich, Non-Governmental Organizations ist weltoffener. Das Kürzel NGO hat sich international eingebürgert - auch im deutschen Sprachraum.