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Informationen zur politischen Bildung (Heft 283)
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Macht und Ohnmacht der Exekutive |
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Peter Lösche
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Befugnisse des Präsidenten |
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Ursprünglich und auch noch lange im 19. Jahrhundert residierte der Präsident ohne Hilfskräfte im Weißen Haus, in 1600 Pennsylvania Avenue. Von den Präsidenten wurde erwartet, dass sie ihre Reden selbst schrieben und ihre Korrespondenz selbst erledigten. Dazu stellten die meisten Amtsinhaber Bürokräfte ein, die sie aber aus eigenen Mitteln bezahlen mussten. Erst im achten Jahrzehnt der Geschichte der Republik stimmte der Kongress einem Haushaltstitel zu, aus dem das Gehalt eines persönlichen Sekretärs des Präsidenten finanziert wurde. Im 20. Jahrhundert stieg dann die Zahl der Mitarbeiter, insbesondere während des Ersten Weltkrieges (1914-1918) und der Weltwirtschaftskrise (ab 1929), als Kriegs- und Notstandsbehörden eingerichtet wurden, die direkt dem Präsidenten zugeordnet waren. Immerhin arbeiteten Herbert Hoover, Präsident von 1929 bis 1933, also in Zeiten der auf den Einbruch der Weltwirtschaft folgenden "Großen Depression", schon vier persönliche Sekretäre zu, und insgesamt gab es 40 Schreibkräfte, Angestellte und Boten.
Dennoch kam eine Kommission, die von seinem Amtsnachfolger Franklin D. Roosevelt (1933-1945) eingesetzt worden war, um über die Reorganisation der Exekutive nachzudenken, zu dem Ergebnis: "The President needs help", der Präsident benötigt zur Erledigung seiner Aufgaben dringend Hilfe. Daraufhin wurde das Executive Office of the President eingerichtet, eine Art Staatskanzlei. Damit entstand eine präsidentielle Bürokratie mit einer wechselnden Zahl von Mitarbeitern und Ämtern. Die Mitarbeiterzahl ist nicht genau ermittelbar, da viele dort Tätige von anderen Ämtern abgeordnet worden sind und auf deren Gehalts- und Personallisten geführt werden. Ihre Zahl dürfte heute zwischen 1500 und 2000 liegen.
Das Amt des Präsidenten steht in den modernen Zeiten des 20. und 21. Jahrhunderts immer wieder im Mittelpunkt des allgemeinen Interesses, hoher Erwartungen und scharfsinniger politik- und geschichtswissenschaftlicher Analysen. Das ist kein Zufall, denn im US-amerikanischen politischen System ist es die einzige nationale Institution, die über Wahlmänner bzw. -frauen von den Bürgerinnen und Bürgern der ganzen Nation gewählt wird. Zugleich stellt der Präsident - nicht zuletzt als Staatsoberhaupt - ein die nationale Identität (mit)stiftendes Symbol dar, er ist in den US-Medien stets präsent. Außerdem ist er nach dem Ende des Kalten Krieges und dem Zerfall der Sowjetunion der Führer der einzig verbliebenen militärischen, ökonomischen und politischen Weltmacht in einer "unipolaren Welt".
In der Verfassung heißt es am Beginn des Artikels II: "Die vollziehende Gewalt liegt bei dem Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika." Oder sinngemäß interpretiert und zugespitzt formuliert: Der Präsident ist die Exekutive. Niemand kann leugnen, dass der Präsident der USA über Macht verfügt, zuweilen auch von seiner Machtfülle gesprochen werden kann, gerade im letzten Jahrhundert. Dabei haben die Präsidenten nicht einfach Macht und Kompetenzen, die vorher etwa beim Parlament, bei den Einzelstaaten oder den Kommunen lagen, aufgrund ihrer Willenstärke oder ihres Charismas an sich gerissen.
Verantwortlich für ihren Machtzuwachs waren vielmehr soziale, wirtschaftliche und politische Veränderungen, die Entfaltung des US-amerikanischen Sozialstaates und der Aufstieg der USA zur Weltmacht - Entwicklungen, die sich in einem langen Prozess vollzogen und eine direktere Einflussnahme des Staates erforderten. So entstanden seit dem 19. Jahrhundert ein bundesweiter Markt und ein entsprechendes Verkehrssystem, die alte regionale und einzelstaatliche Grenzen durchbrachen. Gleichzeitig fand eine Konzentration des Kapitals statt, und Großunternehmen wie das Rockefeller-Imperium bildeten sich. Die Frontier, das im Westen und Südwesten unbesiedelte, offene Land, bevölkerte sich, das Staatsterritorium erweiterte sich um neue Bundesstaaten. Schließlich entstand als Reaktion auf die schreiende Armut und das horrende soziale Elend in der Weltwirtschaftskrise - wenn auch im Vergleich zu Europa um Jahrzehnte verzögert - der US-amerikanische Sozialstaat: Mit der New Deal-Gesetzgebung wurden die Arbeitslosen- und die Rentenversicherung sowie die Arbeitsgesetzgebung eingeführt.
Aktive Eingriffsmöglichkeiten
Mit dem Präsidentenamt war im Regierungssystem der USA institutionell jener Ort vorgegeben, von dem aus aktiv, direkt, augenblicklich und bundesweit in Wirtschaft und Gesellschaft eingegriffen werden konnte. Angesichts der "Nationalisierung" wirtschaftlicher und sozialer Probleme und des Eintritts der Vereinigten Staaten als Großmacht in die internationale Politik spätestens mit dem Ersten Weltkrieg konnten eine kontinuierliche Struktur-, Sozial- und Konjunktur- sowie Außenpolitik nur aus dem Weißen Haus betrieben werden. Allein der Präsident vermochte in Wirtschaft, Gesellschaft und das internationale System regulierend einzugreifen. Die beiden anderen Gewalten, die Judikative und die Legislative, waren und sind hierfür ungeeignet. Das Oberste Bundesgericht ist prinzipiell auf eine passive Rolle verwiesen, es kann nur jene Fälle aufnehmen und entscheiden, die es nach einem langen Instanzenweg erreichen. Und auch dann kann das Gericht nur "ja" oder "nein" sagen, nicht aber politisch gestalten. Und in beiden Häusern des Kongresses, im Senat wie im Repräsentantenhaus, dominieren lokale, einzelstaatliche und regionale bzw. wirtschaftliche Einzelinteressen, steht aber nicht unbedingt das nationale Gemeinwohl im Vordergrund.
Krisenmanagement
Natürlich ist die zentrale, machtvolle Stellung des Präsidenten in Krisenzeiten verstärkt worden, so im Ersten und Zweiten Weltkrieg, in der Weltwirtschaftskrise und nach den Terrorangriffen auf die Vereinigten Staaten am 11. September 2001. In Krieg und Krise scharen sich - wenigstens anfangs - alle US-Amerikanerinnen und -Amerikaner um ihren Präsidenten, um den Oberbefehlshaber und das Staatsoberhaupt, um das personifizierte Symbol der Nation. Die Meinungsforschung misst dann nie zuvor gekannte Höhenflüge in der Popularität des Präsidenten, so bei George Bush sen. im Zweiten Golfkrieg und bei George W. Bush zunächst im Krieg gegen die Taliban und am Beginn des Feldzuges gegen den Irak. Gegenüber dem Kongress scheinen die Präsidenten dann in einer fast allmächtigen Position zu sein. Sie drücken in solchen Zeiten innerhalb weniger Tage Gesetzesvorlagen durch, für die sie sonst Jahre gebraucht hätten - wenn denn überhaupt von Senat und Repräsentantenhaus die Zustimmung erfolgt wäre.
So erreichte George W. Bush nach den Terrorangriffen 2001 auf New York und Washington, dass sechs Wochen nach den Anschlägen ein Anti-Terror-Gesetzespaket verabschiedet wurde, der PATRIOT-Act (engl.: Provide Appropriate Tools Required to Interrupt and Obstruct Terrorism, Bereitstellung angemessener Hilfsmaßnahmen zur Hinderung und Bekämpfung des Terrorismus). Danach können des Terrorismus verdächtigte Personen in Haft genommen und Bibliotheken, Banken, Geschäfte und Universitäten durchsucht werden, wenn sich daraus relevante Informationen zur Terrorismus-Bekämpfung gewinnen lassen. Kritische Stimmen und einige Gerichte haben die Frage aufgeworfen, ob damit nicht der IV. Zusatzartikel zur US-Verfassung aufgehoben werde, der bestimmt, dass "das Recht auf Sicherheit der Person und der Wohnung, der Urkunden und des Eigentums vor willkürlicher Durchsuchung, Verhaftung und Beschlagnahme" nicht verletzt werden darf.
Für die innere Sicherheit wurde eine neue Riesenbehörde geschaffen, das Department of Homeland Security. Dessen heutige Aufgaben waren vorher auf über 100 verschiedene Ämter aufgeteilt. 27 Behörden wurden in dem neuen Amt für Heimatschutz zusammengefasst. Die frühere Einwanderungsbehörde, die Grenzpolizei und die Küstenwacht wurden integriert.
Internationales Aufsehen erregt die Internierung von zeitweilig rund 650 - nicht-amerikanischen, vorwiegend arabischen und muslimischen - Häftlingen auf dem US-amerikanischen Luftwaffenstütz punkt Guantanamo Bay auf Kuba, die nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 als mutmaßliche Terroristen festgenommen wurden. Sie galten zunächst nicht als Kriegsgefangene, sondern als "illegale Kämpfer" (unlawful combattants) und fielen demnach nicht unter die Genfer Konvention von 1949, die diesen Begriff nicht kennt. Inzwischen ist durch eine Entscheidung des Supreme Court geklärt, dass sie unter US-amerikanischem Recht stehen.
Autoritäre Tendenzen
Nach einer Welle des Patriotismus im Gefolge der Terroranschläge ist in der US-amerikanischen Öffentlichkeit zunehmend kritisch gefragt und diskutiert worden, ob durch die Notstands- und Sicherheitsgesetze nicht bestimmte, in der Verfassung festgelegte Prinzipien verletzt worden sind und werden.
Auch geht die Debatte darum, ob dem Präsidenten nicht unkontrollierte Macht zugefallen ist und sich wiederum das entwickelt, was unter den Präsidenten Lyndon B. Johnson und Richard Nixon als "imperiale Präsidentschaft" bezeichnet worden ist. Der Schöpfer dieses Begriffs, der Historiker Arthur M. Schlesinger, verstand darunter mehreres:
- dass Kompetenzen, die eigentlich der Legislative zustehen, vom Präsidenten usurpiert (an sich gerissen) worden seien, insbesondere das Recht, Krieg zu erklären;
- dass es durch die Vertraulichkeit von Entscheidungen an der für die Demokratie notwendigen Transparenz mangele;
- dass Notstandsgesetze gegen das Volk, vor allem gegen oppositionelle Gruppen, eingesetzt würden;
- dass insgesamt das System von checks and balances zugunsten der Exekutive aus dem Gleichgewicht geriete.
Die Mehrheit der Kritiken und Analysen schlussfolgert, dass zwar gewisse autoritäre Tendenzen unverkennbar seien, dass von einer "imperialen Präsidentschaft" aber nicht gesprochen werden könne. So seien einige Anti-Terror-Gesetze inzwischen vom Supreme Court widerrufen oder modifiziert worden. Viel entscheidender sei aber, dass die Welle des unreflektierten Patriotismus abebbe, offene und kritische Diskussion wieder Platz greife und dass eine Rückbesinnung auf die demokratischen Prinzipien der Vereinigten Staaten stattfinde - an ihrer Spitze die Bewahrung der Menschen- und Bürgerrechte.
Aufgabenspektrum
Abgesehen von Krisen-, Kriegs- und Notzeiten, in denen seine Machtfülle zunimmt, verfügt der moderne Präsident auch in "ruhigen" und normalen Zeiten über Gewicht, Einfluss und Autorität. Nach der Verfassung und der politischen Praxis werden im US-amerikanischen Präsidentenamt Funktionen und Aufgaben konzentriert, die in anderen politischen Systemen - so in den westeuropäisch-parlamentarischen, einschließlich dem der Bundesrepublik - auf mehrere Institutionen und Personen verteilt sind:
- Der Präsident verkörpert die ausführende Gewalt, er ist der Chef der Exekutive. Ihm unterstehen mithin alle Bundesbehörden und -ämter, es sei denn, diese sind unabhängige Regulierungskommissionen.
- Der Präsident ist Oberbefehlshaber der Streitkräfte, und zwar in Friedens- wie in Kriegszeiten. Der Secretary of Defence, der "Verteidigungsminister", erst recht die Generalität, sind ihm unterstellt, haben seinen Befehlen und Anweisungen zu folgen.
- Ferner gilt der Präsident als der erste Diplomat seines Landes, denn allein ihm steht das Recht und die Pflicht zu, Verträge zu verhandeln und abzuschließen. Allerdings bedürfen diese Verträge der Zustimmung von Zwei Dritteln des Senats, um rechtsgültig zu werden.
- Zudem ist der Präsident an der Gesetzgebung beteiligt, die Verfassung gewährt ihm die Möglichkeit, gegen Gesetzentwürfe, die ihm zugeleitet werden, ein suspensives Veto auszusprechen. Darüber hinaus kann er in der politischen Wirklichkeit - über Mitglieder des Kongresses vermittelt - Gesetzentwürfe auf den parlamentarischen Weg bringen. Zudem leitet er, vorbereitet und konzipiert durch das Office of Management and Budget, eine Behörde des Executive Office, seinen Entwurf eines Haushaltsgesetzes, dem wichtigsten Gesetz, über das ein Parlament berät, dem Kongress zu.
- Außerdem fungiert der Präsident als Staatsoberhaupt; er nimmt also dieselben repräsentativen und diplomatischen Amtshandlungen wahr wie der König in einer konstitutionellen Monarchie oder wie der deutsche Bundespräsident. Er empfängt das Diplomatische Korps, nimmt die Beglaubigungsschreiben der Botschafter entgegen und unterzeichnet die Gesetze, bevor sie in Kraft treten.
- Traditionell gilt der Präsident schließlich als Führer seiner Partei, ein Titel, der für europäische Ohren großartig klingt, in der politischen Wirklichkeit der USA aber weniger Gewicht hat.
In keinem anderen demokratischen Land sind aufgrund von Verfassung, Geschichte und Tradition so viele Kompetenzen und Funktionen in einer politischen Institution so zentralisiert wie in der des Präsidenten der Vereinigten Staaten. Wie wird diese - scheinbar - unermessliche Macht kontrolliert?
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Quellentext
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Imperiale Präsidentschaft
[...] Das White House Office, das Executive Office of the President und die verzweigte Militär- und Geheimdienstbürokratie bildeten das institutionelle Fundament für [...] die "imperiale Präsidentschaft" (Imperial Presidency). "Imperial" meinte dabei nicht nur die Beziehungen zur Außenwelt, in denen die Präsidenten die amerikanische Hegemonie über Europa und Asien repräsentierten und zu Hauptverkündern demokratisch-kapitalistischer Ordnungsvorstellungen und Ideologien geworden waren; es meinte auch die Stellung der Präsidenten im Innern, wo sie ein immer klareres Übergewicht über die anderen Regierungszweige erlangt hatten und von den Medien, insbesondere dem Fernsehen, unkritisch hofiert wurden. Truman war mit seiner Politik noch auf erheblichen Widerstand des Kongresses gestoßen, aber er hatte sich durchzusetzen gewusst: teils mit Hilfe des Vetos; [...] teils durch eine bewusst überparteilich konzipierte und von der breiten Öffentlichkeit befürwortete Außenpolitik. [...]
Trumans Nachfolgern legte der Kongress in der Außenpolitik kaum noch Steine in den Weg, und auch in der innenpolitischen Gesetzgebung trat er mehr und mehr die Initiative an das Weiße Haus ab. Das Resultat war Kennedys ehrgeiziges Programm der New Frontier und Johnsons nicht minder ambitiöser Versuch, gewissermaßen als Vollendung des New Deal eine Great Society mit Wohlstand und Gerechtigkeit für alle Amerikaner zu schaffen. Ausfluss der "imperialen Präsidentschaft" war allerdings auch der Weg in den Vietnam-Krieg, einen Krieg, den der Kongress nie erklärte, für dessen Führung er Präsident Johnson mit der Tongking-Resolution 1964 praktisch eine Blankovollmacht gab, und aus dem er auch weitgehend ausgeschaltet blieb, als Richard Nixon Anfang der siebziger Jahre den Militäreinsatz noch einmal eskalierte. Übersteigertes Machtbewusstsein und Missachtung der von der Verfassung errichteten Schranken machten schließlich den Watergate-Skandal möglich, der für Nixon mit demerzwungenen Rücktritt und für einige seiner engsten Berater mit Gefängnisstrafen endete.
Als Arthur Schlesinger 1973 sein Buch über die Imperial Presidency veröffentlichte, gab es bereits allerhand Warnzeichen und hatten sich auf breiter Front Gegenkräfte gegen die präsidentielle Allmacht formiert. Zum einen wurden die Grenzen des amerikanisches Einflusses sichtbar, nicht nur in Vietnam, sondern vor allem gegenüber der anderen "Supermacht" Sowjetunion, die seit der Kuba-Krise von 1962 das militärstrategische Gleichgewicht erlangt hatte, wie auch gegenüber den Verbündeten in Europa und Japan, die wirtschaftlich beinahe ebenbürtig geworden waren und Hegemonie durch Partnerschaft ersetzt sehen wollten. Das Ölembargo nach dem Oktoberkrieg im Nahen Osten brachte den Amerikanern ihre Abhängigkeit von Rohstoffimporten aus der "Dritten Welt" zu Bewusstsein. Im eigenen Land hatten die Anti-Kriegs-Proteste und eine kritischere Haltung der Medien den Präsidenten zum Einlenken gezwungen, und 1973 unterstrich der Kongress durch die Verabschiedung des War Powers Act (überNixons Veto hinweg) wieder sein Mitspracherecht in Fragen von Krieg und Frieden. Dass die Autorität des Präsidenten dann aber so rasch und vollständig zusammenbrach, lag an den Watergate-Enthüllungen, die eine Verschwörung im Weißen Haus zur Verhinderung der Wahrheitsfindung ans Licht brachten. Die "imperiale Präsidentschaft" hatte, so lautete der nahezu allgemeine Eindruck, unter dem Vorwand der Sorge um die "nationale Sicherheit" in einen Sumpf von Korruption und Amtsmissbrauch geführt.
[...] Zu den Vorkehrungen, mit denen der Kongress den Präsidenten im Gefolge des Watergate-Skandals besser "an die Leine nehmen" wollte, gehörten ein Haushaltsgesetz, das die parlamentarischen Prärogativen betonte, ein Wahlkampfgesetz, das die Geldspenden begrenzte und eine Ausgabenkontrolle vorsah, und der Freedom of Information Act, der den Zugang der Bürger zu geheimen Regierungsdokumenten erleichterte. Als die USA jedoch mit dem fluchtartigen Rückzug aus Indochina, zunehmender Isolierung in den Vereinten Nationen, kubanischen Interventionen in Afrika, der Revolution im Iran, einem neuen Boykott der OPEC, der Geiselnahme in Teheran und dem sowjetischen Einmarsch in Afghanistan innerhalb weniger Jahre eine ganze Serie außenpolitischer Demütigungen erlitten, wurde nicht mehr länger über die "zu starke", sondern über eine zu sehr geschwächte, "gefährdete" (imperiled) Präsidentschaft Klage geführt.
Jürgen Heideking, Die amerikanischen Präsidenten, München 2002, S. 38 ff.
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10. Februar 2012
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Dossier |
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USA
Die Vereinigten Staaten von Amerika: Vorbild für die einen, Feindbild für die anderen. Kaum eine andere Nation vermag es, die Gemüter so intensiv zu vereinen oder zu spalten. Die USA, das Land der Superlative und Extreme, in einem Dossier. |
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