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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 46-47/2002)
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"Benchmarking Deutschland" - Wo stehen wir im internationalen Vergleich? |
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Werner Eichhorst
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II. Wo steht Deutschland? |
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1. Der deutsche Arbeitsmarkt 2000 und 2001
Im Benchmarking-Bericht vom Herbst 2001 war festgestellt worden, dass die Situation auf dem deutschen Arbeitsmarkt bezüglich des Niveaus und der Entwicklung sowohl der Beschäftigung als auch der Arbeitslosigkeit im internationalen Vergleich unbefriedigend sei. Dieser Befund kann anhand aktueller Daten für das abgelaufene Jahr 2002 aufrechterhalten werden. Abbildung 1 (s. PDF-Version) zeigt die Beschäftigungsquote, also den Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter von 15 bis 64 Jahren, für das Jahr 2001 und die Veränderung gegenüber dem Vorjahr. Man sieht, dass Deutschland mit einer Beschäftigungsquote von knapp 66 Prozent nach wie vor im hinteren Feld der Vergleichsländer liegt und überdies gegenüber dem Jahr 2000 einen leichten Rückgang um 0,4 Prozentpunkte verzeichnen musste. Dieser Rückgang war im Wesentlichen konjunkturell bedingt. Ein deutlich höheres Beschäftigungsniveau von über 75 Prozent erreichen die Schweiz, Norwegen und Dänemark, während Spanien, die Niederlande, Schweden und Neuseeland auch im weltwirtschaftlich schwierigen Jahr 2001 noch Steigerungen der Beschäftigungsquote um mehr als einen Prozentpunkt verzeichnen konnten.
Eine Analyse der Struktur der Beschäftigung ergibt zweierlei: Einerseits ist Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern nach wie vor eine Volkswirtschaft mit einem relativ hohen Beschäftigungsstand in der Industrie und einem recht kleinen Dienstleistungssektor. 21,4 Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung in Deutschland waren im Jahr 2000 in der verarbeitenden Industrie tätig, 36,9 Prozent im Dienstleistungssektor. Während die Beschäftigungsquote in der Industrie die höchste der Vergleichsländer ist, verfügt Deutschland über den fünftkleinsten Dienstleistungssektor; geringer ist die entsprechende Beschäftigungsquote nur in Südeuropa und Irland. Besonders niedrig ist dabei das Beschäftigungsniveau im Bereich der arbeitsintensiven privaten Dienstleistungen.
Andererseits ist die Beschäftigung in Deutschland ungleich auf verschiedene soziale Gruppen verteilt, was unmittelbar mit den Strukturen einer industriezentrierten Volkswirtschaft zu tun hat. Während Männer zwischen 25 und 55 Jahren mit mittlerer und höherer Qualifikation gut in den Arbeitsmarkt integriert sind, fällt das Beschäftigungsniveau der Geringqualifizierten (Abbildung 2; s. PDF-Version) und der Frauen (Abbildung 3; s. PDF-Version) deutlich niedriger aus.
Allerdings zeigt sich, dass im jüngsten konjunkturellen Einbruch bei den Frauen noch ein Anstieg des Beschäftigungsniveaus um 0,9 Prozentpunkte auf 58,6 Prozent zu verzeichnen war, während die Beschäftigungsquote der Männer um 1,8 Prozentpunkte auf 73 Prozent zurückging. Von dieser Einbuße sind vor allem die 55 bis 64 Jahre alten Männer betroffen. 2001 ging das im Ländervergleich ohnehin niedrige Beschäftigungsniveau aller älteren Arbeitskräfte in Deutschland noch einmal um 1,8 Prozentpunkte auf 36,8 Prozent zurück (Abbildung 4; s. PDF-Version), wobei die Männer 2,8 Prozentpunkte verloren, die Frauen nur 1,4 Prozentpunkte. Hierin zeigt sich das langfristige und konjunkturell bedingt noch beschleunigte Schrumpfen des industriellen Sektors, das bislang noch nicht in ausreichendem Maße durch das Beschäftigungswachstum im Dienstleistungssektor aufgefangen werden konnte, von dem vor allem die Frauen profitieren.
Das relativ niedrige allgemeine Beschäftigungsniveau in Deutschland geht bereits seit mehreren Jahren mit einer sehr hohen offenen Arbeitslosigkeit einher (Abbildung 5; s. PDF-Version). 2001 betrug die standardisierte Arbeitslosenquote 7,9 Prozent der Erwerbspersonen. Sie wird von der OECD erhoben und ist allein für internationale Vergleiche geeignet, denn sie basiert auf Befragungen anhand einheitlicher Kriterien und nicht auf der registrierten Arbeitslosigkeit, wie sie von der Bundesanstalt für Arbeit monatlich ausgewiesen wird. Die so definierte Arbeitslosigkeit blieb gegenüber dem Vorjahr unverändert. Deutlich niedrigere Arbeitslosenquoten finden sich vor allem in Irland, Österreich, Norwegen und den Niederlanden mit jeweils weniger als vier Prozent.
Zudem konnten die meisten Länder im Gegensatz zu Deutschland auch 2001 noch einen Rückgang der Arbeitslosigkeit melden.
Was die Struktur der Arbeitslosigkeit angeht, so weisen in Deutschland die Gruppen mit relativ niedrigem Beschäftigungsniveau, also Ältere, Frauen und Geringqualifizierte, auch überdurchschnittlich hohe Arbeitslosenquoten auf: 11,2 Prozent der Älteren, 8,2 Prozent der Frauen und 13,7 Prozent der Geringqualifizierten suchten eine Stelle.
Deutschland zählt darüber hinaus mit einem Anteil der Langzeitarbeitslosen - also der länger als ein Jahr Arbeitslosen - an allen Arbeitslosen von 51,5 Prozent (2000) nach wie vor zu den Ländern mit einer besonders ausgeprägten Verfestigung der Arbeitslosigkeit. Hingegen ist die Arbeitslosigkeit der Jugendlichen zwischen 15 und 24 Jahren mit 8,4 Prozent im Jahr 2001 im internationalen Vergleich eine der niedrigsten.
2. Institutionelle Strukturen
Auch beim Blick auf die Politikbereiche, denen ein zentraler Einfluss für die Entwicklung am Arbeitsmarkt zukommt, zeigt Deutschland markante Stärken und Schwächen. Neben der traditionell niedrigen Jugendarbeitslosigkeit, die unmittelbar aus dem dualen Ausbildungssystem resultiert, liegt eine Stärke Deutschlands in der Wettbewerbsfähigkeit der verarbeitenden Industrie. Hohen Arbeitskosten steht eine hohe Arbeitsproduktivität gegenüber, die aus einer kapitalintensiven Produktionsweise und dem guten Ausbildungsstand der Belegschaften herrührt. Allerdings trugen steigende Lohnnebenkosten und zeitweise starke Lohnerhöhungen in den neunziger Jahren dazu bei, dass die Beschäftigung in diesem Sektor langfristig zurückgegangen ist. Diese "Entlassungsproduktivität" kann zusammen mit Wechselkursänderungen erklären, dass die Lohnstückkosten in gemeinsamer Währung, der zentrale kurzfristige Indikator für die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie, von 1995 bis 2001 um 9,7 Prozent zurückgegangen sind.
Gleichzeitig ist, wie im Bericht "Benchmarking Deutschland" gezeigt werden konnte, die Innovations- und Forschungsaktivität in Deutschland auf die mittlere bis hohe Technologie ausgerichtet, die von der verarbeitenden Industrie benötigt und erfolgreich in Produkte umgesetzt wird. Im internationalen Vergleich fällt weiterhin das hohe Maß an sozialem Frieden in Deutschland auf, das auf das insgesamt recht stabile System der Tarifverträge und die ausgebaute soziale und rechtliche Absicherung der Erwerbstätigen und der Arbeitslosen zurückzuführen ist. Die Arbeitszeiten der Arbeitnehmer in Deutschland sind im internationalen Vergleich relativ kurz und überdies flexibel gestaltet. Deutschland weist nach wie vor nur ein geringes Maß an Einkommensungleichheit nach Steuern und Sozialtransfers sowie eine niedrige Armutsquote auf.
Einige der an die industrielle Produktion angepassten institutionellen Arrangements, die für Deutschlands traditionelle Stärken verantwortlich sind, erweisen sich jedoch als Hemmnisse beim Übergang zu einer dienstleistungszentrierten Volkswirtschaft.
Das hohe Maß an interner Flexibilität des Arbeitsmarktes bei gleichzeitig recht restriktivem externen Arbeitsmarkt passt besser zur industriellen Produktion in größeren Betrieben als zu kleinen Dienstleistungsunternehmen. Gleiches gilt für die Belastung mit Lohnnebenkosten, die angesichts großer Lohnstarrheiten in der Industrie leichter als im Dienstleistungssektor über eine hohe Arbeitsproduktivität aufgefangen werden können. Die industriell organisierten Wirtschaftzweige stellen zwar nach wie vor den Kern des deutschen Arbeitsmarktes dar, schrumpfen aber langfristig. Dieser Trend hat im vergangenen Jahr mit seinem konjunkturellen Einbruch noch an Geschwindigkeit gewonnen. Vier zentrale Schwächen lassen sich in der institutionellen Verfassung des deutschen Arbeitsmarktes erkennen, die es zu beseitigen gilt, um die Beschäftigungspotenziale des Dienstleistungssektors nutzen und das Beschäftigungsniveau langfristig steigern zu können:
1. die Fehlanreize im Steuer- und Transfersystem;
2. die Regulierungsintensität am Arbeitsmarkt und auf den Produktmärkten;
3. das ungenügende "Matching" auf dem Arbeitsmarkt;
4. die Defizite im Bildungswesen.
1. Die Fehlanreize im Steuer- und Transfersystem
Das in Deutschland etablierte Modell der Finanzierung sozialer Leistungen über Sozialversicherungsbeiträge, die auf den Faktor Arbeit bezogen werden, führt zu sehr hohen Lasten für die Beitragszahler - für Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Diese Belastung wuchs über längere Zeit bis zum Jahr 1998 an, was zu einem wesentlichen Teil mit systembedingten Kostenanstiegen, beispielsweise in der Krankenversicherung, mit demographischen Veränderungen und der Gewährung von Sozialtransfers zur Verminderung des Arbeitsangebots im Rahmen der Frühverrentungspraxis erklärt werden kann. Besonders problematisch ist die Belastung mit Lohnnebenkosten im Segment der arbeitsintensiven privaten Dienstleistungen. Im internationalen Vergleich kann gezeigt werden, dass Länder mit hoher Abgabenbelastung ein geringes Beschäftigungsniveau im privaten Dienstleistungssektor aufweisen, was unmittelbar auf die Erwerbstätigkeit von gering qualifizierten Personen durchschlägt, sofern diese nicht in öffentlicher oder staatlich bezuschusster Beschäftigung untergebracht werden.
Sozialbeiträge treiben einen Keil zwischen die vom Arbeitgeber zu tragenden Arbeitskosten und das Nettogehalt des Arbeitnehmers. Im gering entlohnten Segment ist dies deshalb besonders schädlich, weil das Angebot von Arbeitsplätzen hier sehr kostensensibel reagiert und die Anreize zur Aufnahme einer solchen Tätigkeit im Wesentlichen von der Höhe des erzielbaren Nettoentgelts abhängen.
Allerdings trägt nicht allein das System der Sozialversicherungsbeiträge zu dieser Problematik bei. Wichtige Stellschrauben sind auch die tarifliche Lohnstruktur im Dienstleistungsgewerbe und die Gestaltung der Lohnersatzleistungen, vor allem der Sozialhilfe, welche den impliziten Bezugspunkt für den Mindestlohn und damit den Angelpunkt des gesamten Gefüges darstellt.
2. Regulierungsintensität am Arbeitsmarkt und auf den Produktmärkten
Deutschland zählt darüber hinaus zu den Ländern mit überdurchschnittlich starker Regulierung des Arbeitsmarktes hinsichtlich des individuellen Kündigungsschutzes, der Beschränkung der Zeitarbeit und der befristeten Beschäftigung. Während in den vergangenen Jahren der Kündigungsschutz für kleinere Betriebe weiter ausgeweitet und die Möglichkeiten der befristeten Beschäftigung beschränkt wurden, ist die Zeitarbeit in mehreren Schritten liberalisiert worden.
Nichtsdestoweniger ist die Regulierungsintensität des deutschen Arbeitsmarktes überaus hoch, wie Abbildung 6 (s. PDF-Version) zeigt. Das generell hohe Regulierungsniveau in Deutschland ist ein Hauptgrund für die Segmentierung des Arbeitsmarktes. Die unterschiedlich strikte Regulierung bei unbefristeter und befristeter Beschäftigung sowie bei Zeitarbeit trägt außerdem dazu bei, die Übergänge aus einer Beschäftigungsform in die andere zu erschweren. Aus Abbildung 6 ist zu erkennen, dass die meisten Länder mit stark regulierten Arbeitsmärkten auch eine hohe Regulierungsintensität auf den Produktmärkten aufweisen. In Deutschland gilt dies vor allem für Beschränkungen und intransparente, aufwändige Verfahren bei der Gründung neuer Unternehmen. Es lässt sich empirisch nachweisen, dass beide Dimensionen, die arbeitsrechtliche Regulierung wie auch die Restriktionen auf den Produktmärkten, zur Segmentierung des Arbeitsmarktes zwischen Arbeitnehmern auf unbefristeten Stellen, befristet Beschäftigten und Stellensuchenden beitragen, die in Deutschland besonders auffällig ist.
Unmittelbar benachteiligt sind jüngere und ältere Arbeitskräfte sowie Frauen. Deutschland kann jedoch nicht länger ein Regulierungsmodell fortschreiben, das an die industrielle Produktion angepasst ist, die Dynamik der Beschäftigung im Dienstleistungssektor hemmt und einem Großteil der Erwerbspersonen keinen adäquaten Zugang zum Arbeitsmarkt erlaubt.
3. Ungenügendes "Matching" auf dem Arbeitsmarkt
Die Zusammenführung von Arbeitsangebot und -nachfrage auf dem deutschen Arbeitsmarkt funktioniert weniger gut als in einer Reihe anderer Staaten. Auffälligstes Kennzeichen für das ungenügende "Matching" ist das gleichzeitige Auftreten von erheblichen Fachkräfteengpässen und hoher offener und verdeckter Arbeitslosigkeit, die sich teilweise in Langzeitarbeitslosigkeit verfestigt. Abbildung 7 (s. PDF-Version) zeigt anhand der so genannten Beveridge-Kurve, wie sich in Deutschland Arbeitslosigkeit und offene Stellen im Zeitablauf entwickelt haben.
Das "Matching" wird zwar von einer Reihe von Rahmenbedingungen beeinflusst, ist jedoch im Kern Aufgabe der Arbeitsmarktpolitik. Sie soll durch Beratung und Vermittlung, bedarfsgerechte Qualifizierung und die Gewährung von Anreizen zur Arbeitsaufnahme bzw. zur Einstellung von Arbeitslosen dazu beitragen, Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt in Ausgleich zu bringen. Bei jedem dieser Punkte besteht allerdings in Deutschland Nachholbedarf gegenüber Modellen, wie sie im Ausland bereits praktiziert werden.
Gründe für die geringe Zielerreichung liegen im Instrumentarium der aktiven und passiven Arbeitsmarktpolitik und im institutionellen Gefüge der Arbeitsvermittlung in Deutschland.
4. Defizite im Bildungswesen
Das deutsche Bildungswesen ist in Teilen zu Recht in den vergangenen Monaten in die Kritik geraten. Eine Beurteilung im Rahmen des internationalen Vergleichs muss jedoch differenziert ausfallen. Zunächst ist festzuhalten, dass Deutschland ein Land ist, in dem 59 Prozent der Erwerbspersonen einen weiterführenden Schulabschluss oder eine Berufsausbildung besitzen; 14,4 Prozent sind gering qualifiziert, d. h. verlassen die Schule ohne weiterführenden Abschluss und besitzen auch keine berufliche Qualifikation; nur 26,5 Prozent haben ein Hochschulstudium abgeschlossen.
Während der Anteil der gering qualifizierten und der akademisch gebildeten Erwerbspersonen im Ländervergleich jeweils zu den niedrigsten gehört, zählt der Anteil der Personen mit weiterführendem Schul- oder Berufsabschluss zu den höchsten. Hierin drückt sich die traditionelle Stärke Deutschlands aus, für einen breiten "Bildungsmittelstand" mit qualifizierter Schulbildung bzw. dualem Ausbildungsabschluss zu sorgen. Defizite bestehen aber bei der Aufnahme und beim erfolgreichen Abschluss des Hochschulstudiums. Für die Bildungseinrichtungen des Hochschulsektors, aber auch für die staatliche Studienförderung wird in Deutschland relativ wenig Geld ausgegeben. Jüngere Studien ermöglichen es darüber hinaus, das tatsächliche Bildungsniveau der Bevölkerung zu messen. Eine Studie zum Bildungsstand in der erwachsenen Bevölkerung kam für die Mitte der neunziger Jahre zu dem Schluss, dass Deutschland im oberen Mittelfeld liegt und die Unterschiede im Bildungsniveau zwischen den untersuchten Personen relativ gering sind.
Demgegenüber hat die PISA-Studie,
die im Jahr 2000 das effektive Bildungsniveau 15-jähriger Schüler verglichen hat, nachgewiesen, dass Deutschland im hinteren Feld des Länderspektrums liegt und zudem deutliche Diskrepanzen zwischen den Besten und den Schlechtesten bestehen. Ein weiteres zentrales Defizit des deutschen Bildungswesens ist die geringe Verbreitung beruflicher und allgemeiner Weiterbildung und deren Konzentration auf formal bereits höher qualifizierte und jüngere Personen.
Angesichts der Notwendigkeit, die Beschäftigungsfähigkeit älterer Arbeitskräfte zu erhalten, ist dies besonders gravierend.
Schließlich wird in Deutschland seit Jahrzehnten die institutionelle Kinderbetreuung und der Übergang in die frühe Bildungsphase vernachlässigt. Deutschland weist einen markanten Rückstand bei der Betreuung von Kleinkindern im Krippenalter sowie bei der Ganztagsbetreuung und pädagogischen Förderung in Kindergärten, Vor- und Grundschulen auf. Dies ist nicht nur ein bildungspolitisches Defizit, sondern erschwert auch die Vereinbarkeit von Familie und Beruf, was die Nutzung des weiblichen Arbeitskräftepotenzials behindert.
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19. März 2010
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