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Informationen zur politischen Bildung (Heft 283)
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Kongress - fragmentierte Legislative |
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Peter Lösche
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Fraktionen und Fraktionsführungen |
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Im Unterschied zu westeuropäischen parlamentarischen Regierungssystemen gibt es im Kongress kaum Fraktionsdisziplin. Im Grunde können die Abgeordneten ihrem Gewissen folgen - oder den Interessen ihres Wahlkreises oder denen von Verbänden. Wenn sie mögen, können aber auch ihre Partei oder der Präsident Richtschnur ihres Verhaltens werden. Lediglich in einem Punkt gibt es Abstimmungsdisziplin entlang der Parteizugehörigkeit, dann nämlich, wenn das Parlament sich geschäftsordnungsmäßig konstituiert und seinen Präsidenten und die Ausschussvorsitzenden wählt. In politikinhaltlichen Fragen existiert dagegen keine Fraktionsdisziplin. Ein US-amerikanischer Abgeordneter kann sich nicht hinter seiner Fraktion verstecken, wie dies gelegentlich Bundestagsabgeordnete tun, wenn sie im Wahlkreis oder von Verbandsvertretern kritisiert werden. Der Hinweis auf die geforderte Fraktionsdisziplin hilft in Washington D.C. überhaupt nicht. Der schützende Filter der Fraktion fehlt. Der Einfluss des Wahlkreises und der Interessengruppen wirkt direkt auf den US-amerikanischen Parlamentarier ein.
Seit Mitte der 1990er Jahre ist die Abstimmungskohärenz in beiden Häusern des Kongresses allerdings deutlich gestiegen. Dies hat seine Ursache in der politischen und gesellschaftlichen Polarisierung zwischen den Parteien, in ihrer zunehmenden Ideologisierung. Der Höhepunkt wurde auch hier unter Newt Gingrich erreicht, der mit seinem Contract with America ein prägnantes konservatives Programm für die Republikaner formuliert hatte. Die parteiliche Geschlossenheit war unter der Präsidentschaft George W. Bushs in den Jahren 2000 bis 2006 soweit gediehen, dass fast 90 Prozent der Abgeordneten ihrer Parteilinie folgten. Nach der Berücksichtigung der Interessen des Wahlkreises ist die Parteizugehörigkeit heute der zweitwichtigste Faktor bei Entscheidungen der einzelnen Abgeordneten.
Dabei spielen die "Fraktionen" - bei den Demokraten caucus, bei den Republikanern conference genannt - durchaus eine gewisse Rolle. Sie sind zunächst nichts anderes als Diskussionsforen zu aktuellen, zur Entscheidung anstehenden politischen Fragen. Empfehlungen zur Abstimmung können ausgesprochen werden, sie sind aber nicht verpflichtend. Früher tagten caucus und conference unregelmäßig und in größeren Abständen, heute sind wöchentliche Treffen nicht ungewöhnlich, was wiederum die gewachsene Bedeutung der Parteien im Parlament illustriert.
Der caucus bzw. die conference wählt die Fraktionsführung. Der Führer der Mehrheitspartei im Repräsentantenhaus bekommt das Amt des Parlamentspräsidenten, des Speakers, und führt es durchaus parteilich aus. Im Senat ist bekanntlich der Vizepräsident formal Parlamentspräsident, so dass von der Mehrheitspartei der Majority Leader gekürt wird. Die Minderheit wählt den Minority Leader. Den Fraktionsspitzen stehen whips zur Seite, Fraktions-"Einpeitscher", deren Aufgabe darin besteht, die Parteikollegen möglichst auf die von caucus oder conference vorgegebene Parteilinie einzuschwören.
Der Speaker of the House, der Parlamentspräsident des Repräsentantenhauses, hat die größte Autorität. Er übt entscheidenden Einfluss darauf aus, wer Vorsitzender eines Ausschusses oder Unterausschusses wird oder was auf die Tagesordnung des Repräsentantenhauses gesetzt wird. Gehört er der gleichen Partei wie der Präsident an, dann versteht er sich in der Regel als Verbindungsmann zum Weißen Haus und versucht, die Politik des Präsidenten im Parlament durchzusetzen. Gehört er der Gegenpartei an, sieht er sich als den eigentlichen Gegenspieler des Präsidenten. Trotz der Stärkung der Fraktionsspitze sind ihr dennoch Grenzen gesetzt, denn die Abgeordneten fühlen sich, wie gesagt, primär - auch aus Gründen ihres politischen Überlebens und ihrer Wiederwahl - den Wählerinnen und Wählern ihres Wahlkreises verpflichtet, nicht ihrer Partei.
Nach dem Zweiten Weltkrieg gehörten der Präsident und die Mehrheiten im Kongress häufig unterschiedlichen Parteien an. Der Chef der Exekutive bekam in einer solchen Situation stärkeren politischen Widerstand zu spüren. Genau das ist aber im US-amerikanischen System der Gewaltenteilung so gewollt, Machtanhäufung soll vermieden werden. Die Wählerinnen und Wähler in den USA haben diese Tendenz durch ihr Wahlverhalten befördert. Durch ihre Stimmabgabe sind die Verfassungsorgane häufig an verschiedene Parteien gefallen. Dies wird mit dem Begriff split government bezeichnet. Unified government, die Situation in den Jahren 2000 bis 2006 unter von George W. Bush, in der Präsidentenamt und beide Häuser in der Hand der Republikaner lagen, ist eher untypisch. Es war daher kein Zufall, dass mit wachsender Unzufriedenheit über den Republikanischen Präsidenten und auch über die Arbeit des Kongresses generell bei den Wahlen 2006 zu Repräsentantenhaus und Senat die Mehrheit inbeiden Kammern von den Republikanern zu den Demokraten wechselte: Im Repräsentantenhaus gewannen die Republikaner nur noch 202 Sitze statt 232 (2004), die Demokraten hingegen verbesserten sich von 203 (2004) auf 233. Im Senat die gleiche Tendenz: Die Republikaner sanken von 55 (2004) auf 49, die Demokraten stiegen von 45 (2004) auf 51 Sitze.
Es entspricht diesem Verständnis von Gewaltenteilung, dass der Präsident - Krisen- und Kriegszeiten ausgenommen - größte Mühe hat, seine von ihm geförderten und unterstützten Gesetzesvorlagen durch den Kongress zu bekommen, in beiden Häusern Mehrheiten für sie zu finden. Reagan war nachgerade ein Genie darin, im Kongress Abstimmungskoalitionen für sich zu schmieden. So hat er 1981, im ersten Jahr seiner Amtszeit, 82,3 Prozent "seiner" Gesetze durchgebracht, 1986 aber sackte die Erfolgsquote auf 27,6 Prozent ab. George Bush sen. hat insgesamt nur eine Erfolgsquote von 51,6 Prozent vorzuweisen gehabt, Bill Clinton immerhin 57,6 Prozent. Während die Erfolgsquote von George W. Bush bis 2006 über dem Durchschnitt lag, sackte sie 2007 im durch die Demokraten kontrollierten Haus auf 14 Prozent ab. Diese Daten messen allerdings nicht, welche Gesetzentwürfe ein Präsident nicht einbringen lässt oder zu welchen Vorlagen er sich nicht äußert, weil er für seine Position im Kongress sowieso keine Mehrheit erwarten kann.
Informelle Zusammenschlüsse
Der Kongress wird auch durch die höchst unterschiedlichen Interessen fragmentiert, die entwedervon außen auf ihn einwirken oder unter seinen Abgeordneten vertreten sind. So haben sich Abgeordnete mit gleichen regionalen, ethnischen oder wirtschaftlichen Interessen zu informellen Gruppen zusammengeschlossen, zu so genannten caucuses.Da gibt bzw. gab es im Repräsentantenhaus den New England Congressional Caucus, die Conference of Great Lakes Congressmen und den Congressional Sunbelt Caucus, ferner den Black Caucus, den Hispanic Caucus und den Women's Caucus, schließlich den Steel Caucus, den Textile Caucus oder den Mushroom Caucus (ein Zusammenschluss jener Abgeordneten, in deren Wahlkreis Champignons gezüchtet werden, deren Produktion dort also einen ökonomischen Faktor darstellt). Bis 1994 waren derartige Gruppen als Legislative Service Organizations anerkannt, sie erhielten Räume und Mitarbeiter vom Kongress. Die Republikanische Mehrheit untersagte 1994 derartige Unterstützung. EinigeGruppen existieren aber informell weiter und werden von den einzelnen Parlamentsmitgliedern finanziert.
Die Interessengruppen und Großunternehmen, die von außen auf die Abgeordneten einwirken, haben die Zahl ihrer Lobbyisten in den letzten Jahrzehnten enorm erhöht. Sie wirken in jenen Netzwerken mit, die oben als issue networks, als nach außen relativ abgeschottete Politikarenen beschrieben wurden. Zudem gehen die Verbände in die Wahlkreise, betreiben Grass Roots Lobbying, üben Druck von unten auf die Parlamentarier aus. Außerdem haben Unternehmen, Unternehmensverbände, Gewerkschaften und andere Interessengruppen und Vereine Wahlkampfkomitees eingerichtet, Political Action Committees, deren Ziel das Einwerben und Verteilen von Wahlkampfspenden ist, um so bestimmte Kandidierende finanziell und organisatorisch zu unterstützen oder zu bekämpfen. Die Abgeordneten stehen zuweilen vor der schier unlösbaren Herausforderung, den Bedürfnissen ihrer Wahlkreise und zugleich den Interessen der Verbände nachzukommen, von denen sie Spenden für ihre Wahlkämpfe erhalten haben.
Heillos fragmentiert?
Ist der Kongress heillos fragmentiert, zur Politikformulierung unfähig? Dies mag zuweilen der äußere Anschein sein. In der politischen Wirklichkeit jedoch wird innerhalb des Kongresses und zwischen Kongress und Präsidentenamt bzw. Exekutive permanent verhandelt, wird nach Kompromissen und Konsens gesucht, wird argumentiert, überzeugt, Druck und Gegendruck ausgeübt. Das Ergebnis dieser permanenten Auseinandersetzung, dieses ständigen Machtkampfs ist dann die Bundespolitik, die zuweilen widersprüchlich erscheint und dies auch ist, da das Ergebnis gegensätzlicher Einflüsse. Der Kongress kann dem Präsidenten Gesetze zur Ausführung aufzwingen, die seinen eigenen politischen Absichten widersprechen.
Es sei wiederholt: Der Kongress ist halbsouverän, er stellt eine vom Regierungschef klar abgetrennte Institution dar. Und nur punktuell sind die Gewalten miteinander verschränkt. Exekutive und Legislative sind aber voneinander abhängig. Die Zusammenarbeit von Kongress und Präsident findet dabei unter dem Vorbehalt jederzeit möglicher Aufkündigung, Blockade und gegenseitigen Vetos statt - bis hin zum Politikstillstand.
Und der einzelne Senator und Repräsentant muss die unterschiedlichen Einflüsse, Interessen und Bedürfnisse bedenken und berücksichtigen, wenn er entscheidet und abstimmt. Da sind die Wählerinnen und Wähler in seinem Wahlkreis oder im Einzelstaat; der Präsident tut seinen Willen und seine Absicht kund; die Partei meldet ihre Ansprüche an; die Interessengruppen üben Druck aus; die eigenen Mitarbeiter reden auf ihren Boss ein. Und schließlich gilt es, den politischen Sachverhalt selbst zu würdigen, nämlich eine Gesetzesvorlage, einen Haushaltsentwurf, einen Personalvorschlag oder die Kritik an einer Behörde. Da gibt es keine Parteien im Parlament, die die Abgeordneten unter das sanfte Joch der Fraktionsdisziplin zwingen - und auch keine Partei, die Präsidentenamt und Kongressmehrheit zu einer politischen Aktionseinheit verbinden würde. Der einzelne Abgeordnete und Senator ist ganz auf sich gestellt. |
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10. Februar 2012
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Dossier |
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USA
Die Vereinigten Staaten von Amerika: Vorbild für die einen, Feindbild für die anderen. Kaum eine andere Nation vermag es, die Gemüter so intensiv zu vereinen oder zu spalten. Die USA, das Land der Superlative und Extreme, in einem Dossier. |
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