URL: http://www.bpb.de/8289/politikverflechtung-im-kooperativen-foederalismus

Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus

Die Kooperation zwischen den verschiedenen politischen Ebenen und Akteuren war und ist ein wesentliches Charakteristikum des deutschen Bundesstaates. Notwendig scheint aber eine Entflechtung der Aufgaben zwischen Bund und Ländern.

Einleitung

Auch nach der Föderalismusreform von 2006 gehört die Kooperation zwischen den Ebenen bzw. zwischen den politischen Akteuren der verschiedenen politischen Ebenen zu den wesentlichen Charakteristika des deutschen Bundesstaates: Die grundlegende Kooperationsform ergibt sich aus dem bundesdeutschen Verbundmodell und kommt in der Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei der Bundesgesetzgebung und dem Vollzug von Bundesgesetzen zum Ausdruck.

Die große Bedeutung des kooperativen Elements im bundesdeutschen Föderalismus zeigt sich in unterschiedlichen Funktionsweisen, Verhaltensmustern sowie rechtlichen Regelungen. Nur ein Teil von ihnen sollte im Zuge der Föderalismusreform 2006 mit dem Ziel verändert werden, den beteiligten Akteuren wieder mehr eigenen Handlungsspielraum zu geben und sie weniger vom Verhalten der übergeordneten oder auch des Zusammenwirkens auf der nachgeordneten Ebene abhängig zu machen.

Bund-Länder-Kooperationen und Exekutivföderalismus

Für die zum Funktionieren eines modernen Bundesstaates unverzichtbare Kooperation und Koordination zwischen den Institutionen des Bundes und der Länder sowie den Länderinstitutionen untereinander reicht der Bundesrat nicht aus. Schließlich ist er ein Bundesorgan, das der Mitwirkung der Länder an der Politik des Bundes dient. Er ist jedoch nicht dazu geeignet, die Anliegen der Länder untereinander zu koordinieren. Tatsächlich hängt die Funktionsfähigkeit des Bundesrates von den Absprachen ab, die bereits im Vorfeld seiner Beratungen in den vielfältigen formellen und informellen Koordinierungsinstanzen, wie zum Beispiel den Treffen der Regierungschefs oder den Ministerrunden entweder nur der Länder oder der Länder und des Bundes, gemeinsam getroffen werden. Zu den bekanntesten dieser Gremien gehören die Ministerpräsidentenkonferenzen sowie die bereits 1948 gegründete Kultusministerkonferenz (KMK). Solche Treffen werden sorgfältig geplant und vorbereitet, die Vereinbarungen des jeweiligen Gremiums sind jedoch nicht bindend. Ihr Zweck besteht allein darin, Probleme gemeinsam zu erörtern, Standpunkte deutlich zu machen und damit auch zum gegenseitigen Verständnis beizutragen.

Der kooperative Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland präsentiert sich vor allem als so genannter Exekutivföderalismus. Die Mehrzahl aller Kontakte von Bund und Ländern sowie der Länder untereinander findet zwischen deren Regierungsmitgliedern bzw. den Beamten der jeweiligen Ministerialbürokratien statt. Aufgrund des oft informellen Charakters dieser Treffen ist nicht einmal gewährleistet, dass die Parlamente ausreichend informiert werden. Um die oft mühsam gefundenen Kompromisse nicht zu gefährden, bleibt den Parlamentariern (aus den Regierungsfraktionen) häufig nichts anderes übrig, als diese Vereinbarungen zur Kenntnis zu nehmen und ihnen zuzustimmen.

Rechtliche Vereinbarungen

Die Koordination zwischen Bund und Ländern sowie der Länder untereinander verfolgt häufig den Zweck, zu rechtlich bindenden Vereinbarungen zu kommen. Rechtliche Vereinbarungen zwischen den Ländern können gemeinsame Einrichtungen wie Hafenanlagen, Müllbeseitigungsanlagen oder Energieerzeugungsanlagen schaffen und ihre Nutzung regeln. Es kann aber auch um Fragen von gesamtstaatlicher Bedeutung, wie etwa die Organisation und Finanzierung des Rundfunkwesens oder die Vergabe von Studienplätzen, gehen.

Die Formen solcher rechtlicher Vereinbarungen sind der Staatsvertrag oder das Verwaltungsabkommen zwischen einzelnen oder allen Ländern. Staatsverträge werden dann geschlossen, wenn die zu regelnde Materie bei innerstaatlicher Regelung ein Landesgesetz notwendig machen würde. Der Freistaat Bayern verabschiedet im Jahr durchschnittlich zwischen drei und fünf Staatsverträge. Da diese in die Kompetenzen des Landesgesetzgebers eingreifen, muss das jeweilige Landesparlament ihnen zustimmen. Die Landtage können das Gesetz jeweils beschließen oder ablehnen. Es ist ihnen jedoch nicht möglich, nur Teilen zuzustimmen oder inhaltliche Veränderungen vornehmen. Stimmt das Landesparlament zu, wird der Staatsvertrag in den Rang eines Landesgesetzes erhoben. Die feierliche Ratifikation des Staatsvertrages durch die Regierungschefs der Länder oder ranghohe Vertreter der beteiligten Landesregierungen schließt das Verfahren ab. Staatsverträge sind damit nicht nur öffentlicher, sondern auchbeständiger als Verwaltungsabkommen. Letztere beschränken sich darauf, Verwaltungszuständigkeiten zu koordinieren. Die Landesparlamente sind nicht an ihrem Zustandekommen beteiligt. Zum Beispiel schlossen die Länder Berlin und Brandenburg zum Zweck der Qualitätssicherung und -entwicklung im Bildungswesen Ende 2005 ein Verwaltungsabkommen über die Gründung eines von beiden Ländern getragenen Vereins "Institut für Schulqualität e.V.".

Zu den bekanntesten Institutionen, die auf einer rechtlichen Vereinbarung der Länder beruhen, gehört das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) als eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Mainz. Seine Gründung geht auf einen entsprechenden Staatsvertrag der Länder von 1961 zurück. Bei der Besetzung von Fernsehrat, Verwaltungsrat und Intendant müssen föderale Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Die Ministerpräsidenten entscheiden über die Finanzierung des ZDF und üben die Rechtsaufsicht aus.

Planungsverflechtung

Die Grenzen von politischer Planung und damit auch staatlicher Steuerung sind zwar unter anderem aufgrund des Trends zur Globalisierung nicht zu übersehen; dennoch kommt staatliches Handeln nicht ohne vorausschauendes Planen aus. Gerade in solchen Bereichen, die einerseits in die Landeskompetenz fallen, andererseits aber wegen des gesamtstaatlichen Interesses eine gemeinsame Grundorientierung erfordern, wollte man auch bei der Planung koordinieren und kooperieren. Ein wichtiges Beispiel für die Übernahme planender Funktionen im kooperativen Föderalismus ist der Wissenschaftsrat. Er hat unter anderem die Aufgabe, "Empfehlungen zur inhaltlichen und strukturellen Entwicklung der Hochschulen, der Wissenschaft und der Forschung zu erarbeiten, die den Erfordernissen des sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens entsprechen?. Diese Empfehlungen soll der aus 54 Mitgliedern nach fachlichen und föderalen Gesichtspunkten besetzte Wissenschaftsrat mit Überlegungen zu den quantitativen und finanziellen Auswirkungen der Forschungsförderung und ihrer Verwirklichung verbinden.

Ein weiteres Beratungsgremium im bundesdeutschen "Mehrebenensystem" ist der Finanzplanungsrat. In ihm treffen sich der Bundesminister der Finanzen (Vorsitz), der Bundesminister für Wirtschaft und Technologie, die Finanzminister (-senatoren) der Länder sowie vier Vertreter der Gemeinden und Gemeindeverbände, die vom Bundesrat auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände bestimmt werden, und ein (nicht stimmberechtigter Vertreter) der Bundesbank. Der Finanzplanungsrat gibt Empfehlungen für eine Koordinierung der Finanzplanungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden und Gemeindeverbände. Seit dem In-Kraft-Treten des § 51 a Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) im Juli 2002 spielt der Finanzplanungsrat zudem auch eine zentrale Rolle bei der Einhaltung der Haushaltsdisziplin der öffentlichen Haushalte im Rahmen der Europäischen Union.