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29.8.2005 | Von:
Thomas König

Unitarisierung durch Europäisierung?

Durch die zunehmende Europäisierung verliert die Gesetzgebung der nationalen Parlamente zunehmend an Einfluss. Europäisierung und Entparlamentarisierung stehen deshalb in einem engen Zusammenhang.

Einleitung

Trotz des Scheiterns der Föderalismuskommission wird eine stärkere Trennung von Bundes- und Länderaufgaben und eine Machtverschiebung zugunsten der Regierung in der Bundesgesetzgebung angemahnt. Fast unisono wird gefordert, die politische Willensbildung durch eine Beschneidung der Bundesratsbefugnisse in der Gesetzgebung zu ändern.[1] Die Argumente hierfür sind bekannt, und die entsprechende Literatur lässt sich unter dem Stichwort "Mitregieren in der Politikverflechtung" zusammenfassen.[2] Vereinfacht ausgedrückt haben die Länder im Laufe der Zeit Kompetenzen an den Bund abgegeben und dafür Mitspracherechte im Bundesrat erhalten. Genauer gesagt haben die Länderparlamente Kompetenzen verloren, während die Landesregierungen durch ihr Mitspracherecht im Bundesrat gestärkt wurden. Ein Blick auf die Entwicklung der letzten Jahrzehnte zeigt allerdings, dass sich der Anteil an zustimmungspflichtigen Gesetzen seit Mitte der siebziger Jahre kaum verändert hat.[3] Auffällig ist dagegen, dass der Bundestag seine gesetzgeberische Initiativmöglichkeiten verstärkt wahrnimmt und außerdem viele Regierungsvorlagen ändert. Angesichts dieser Zahlen ließe sich die Frage stellen, ob und inwieweit Bundesrats- und Bundestagsmehrheiten mitregieren.






Im folgenden Beitrag möchte ich die Aufmerksamkeit auf ein anderes Phänomen lenken, das nicht minder zu negativen Auswüchsen in der Gesetzgebung und zu einer Machtverschiebung in der politischen Willensbildung beizutragen vermag. Mein Augenmerk richtet sich auf die zunehmende Bedeutung der Europäischen Gesetzgebung für die nationale Machtbalance, die im Schnitt 300 bis 500 Verordnungen und Richtlinien pro Jahr produziert und eine bindende Rechtsetzung in den Mitgliedstaaten vornimmt.[4] Aus deutscher Sicht wird diese Entwicklung primär unter dem Aspekt der strategischen Handlungs(un)fähigkeit der Regierung thematisiert, da Artikel 23 des Grundgesetzes (GG) es der Regierung unmöglich machen soll, die deutschen Interessen im Ministerrat durchzusetzen.[5] Im Vergleich zu dieser Bottom-up-Perspektive möchte ich dagegen auf die Top-down-Effekte der Europäischen Integration aufmerksam machen. Nach meiner Auffassung würde eine Unitarisierungstendenz[6] der Europäischen Integration die Gefahr bergen, die nationalen politischen Entscheidungsprozesse zu entparlamentarisieren.

Die negativen Folgen einer solchen Entwicklung dürften eine Verschiebung der Machtbalance zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit in den Mitgliedstaaten, eine abnehmende demokratische Legitimation durch eine Entfernung vom Wählerwillen und eine zunehmende Bürokratisierung von Politik durch einen dominierenden Exekutivföderalismus sein. Um der These über eine Entparlamentarisierung durch Europäisierung empirisch nachgehen zu können, ziehe ich im Folgenden eine eigene Erhebung von allen Rechtsakten heran, die zur Implementierung von Richtlinien im Zeitraum von 1984 bis 2003 in den Mitgliedstaaten durchgeführt wurden. Im Vergleich zu Verordnungen bieten Richtlinien den exekutierenden Regierungen die Möglichkeit, die nationalen Parlamente in den Implementierungsprozess einzubeziehen. Es stellt sich daher die Frage, ob und in welchem Umfang es Regierungen vorziehen, am Parlament vorbei die Implementierungsaufgaben per exekutiver Anordnung zu erfüllen. Je umfangreicher die Europäische Gesetzgebung ist und je seltener der parlamentarische Weg gewählt wird - so die These-, desto größer ist die Gefahr, sich vom repräsentativen Wählerwillen zu entfernen und eine bürokratische Politik zu betreiben.

Bedanken möchte ich mich an dieser Stelle bei Gerhard Lehmbruch, Carl Böhret und Klaus König für Anregungen und Kommentare, bei Brooke Luetgert und Lars Mäder für die Hilfe bei der Datenaufbereitung.


Fußnoten

1.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Die gefesselte Republik, in: Die Zeit vom 22.8. 2002, S. 9.
2.
Vgl. ders., Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, 26 (1985), S. 29 - 50.
3.
Vgl. Thomas König/Thomas Bräuninger, Gesetzgebung im Föderalismus, Speyerer Forschungsberichte 237, Speyer 2005.
4.
Vgl. Thomas König, Europa auf dem Weg zum Mehrheitssystem. Gründe und Konsequenzen nationaler und parlamentarischer Integration, Opladen 1997.
5.
Vgl. Thomas Fischer, Deutscher Föderalismus vor der Herausforderung einer europäischen Verfassung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), 53 (2003) 29 - 30, S. 3 - 5.
6.
Vgl. Konrad Hesse, Der Unitarische Bundesstaat, Karlsruhe 1962. Demnach kann von Unitarisierungstendenzen gesprochen werden, wenn a) eine zunehmende Konzentration von staatlichen Aufgaben auf der höchsten Ebene, b) zunehmende Selbstkoordination unter den Gliedstaaten und c) eine hohe Gewichtung der Länderkammer vorliegt. Zwar entwickelt Hesse seine Klassifikation, die Unitarisierung gegen Zentralisierung im Bundesstaat abgrenzt, vor dem Hintergrund der deutschen Entwicklung, doch können heutzutage vergleichbare Charakteristika und Tendenzen für die Europäische Union ausgemacht werden. Seit der Einheitlichen Europäischen Akte (1987) werden bei Vertragsrevisionen im Abstand von weniger als fünf Jahren a) Kompetenzen auf die Europäische Union übertragen, b) deren Mitglieder wichtige Teilbereiche - bspw. die Einreise- und Zollbestimmungen im Schengener Abkommen oder die Währungspolitik mit dem Stabilitätspakt - selbst koordinieren, wobei c) der Ministerrat eine sehr starke Stellung in der Europäischen Gesetzgebung ausübt. An Hesses Einteilung möchte ich noch ein Merkmal von Unitarisierung hinzufügen, das sowohl die deutsche als auch die europäische Entwicklung kennzeichnet, nämlich d) die Entmachtung der Parlamente der nachgeordneten Ebene.