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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 31-32/2003)
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Unilateralismus der USA als Problem der internationalen Politik |
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Jochen Hippler
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V. Folgerungen für die UNO und
das Völkerrecht |
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In weiteren Fällen beteiligen sich die USA zwar prinzipiell an multilateralen Mechanismen, behalten sich allerdings weitreichende Sonderrechte vor, etwa die Option, diese selbst nicht anzuwenden, wenn sie als störend empfunden werden. Die Kombination aus selektivem und imperialem Multilateralismus mit verschiedenen Schattierungen des Unilateralismus durch Washington bedeutet deshalb zweierlei: einmal die Schwächung, Untergrabung und Störung einzelner multilateraler Problemlösungsversuche, die ohne eine aktive Teilnahme des mit Abstand wichtigsten internationalen Akteurs (und anderer, von ihm beeinflusster oder genötigter Staaten) oft nicht funktionsfähig sind; und die Schwächung eines kooperativen Multilateralismus insgesamt, der ja auf die Mitarbeit der wichtigen Politikakteure angewiesen ist. Es werden also nicht allein einzelne Mechanismen, sondern auch die Legitimität zentraler Elemente von Global Governance beschädigt oder aufgehoben, oft gar dessen Voraussetzungen aufgeweicht oder zerstört, etwa die gleichmäßige Geltung des Völkerrechts für alle, die Funktionsfähigkeit der UNO als eigenständiger Konfliktregelungsmechanismus oder die Geltung bestehender Verträge nach Vertragsabschluss und Ratifizierung. Wenn einzelne, mächtige Staaten dies nicht prinzipiell, sondern nur nach Geschmack und konkretem nationalen Nutzen im Einzelfall akzeptieren, laden sie auch andere Länder ein, das Völkerrecht zu ignorieren oder zu relativieren, wenn dies Vorteile verspricht, und die UNO zum Spielball ihrer Einzelinteressen herabzuwürdigen.
Teilweise wird von Regierungen und anderen internationalen Akteuren als Gegenstrategie versucht, Washington durch materielle Zugeständnisse in der Sache dazu zu bringen, seine Politik im Rahmen von UNO und Völkerrecht zu verfolgen. Die UNO-Resolution 1441 zum Irak stellte ein Beispiel dieser Politik dar. Um Washington im Herbst und Winter 2002/2003 daran zu hindern, unilateral und unter Ignorierung der UNO den Irak militärisch anzugreifen, drohte der UN-Sicherheitsrat Bagdad in der Sache nicht ganz klare "ernsthafte Konsequenzen" an. Solche Taktik erweist sich allerdings als zwiespältig: Sie vermag Zeit zu gewinnen, aber nicht die US-Administration von ihrem Kurs abzubringen. Es handelt sich leicht um einen Kuhhandel, bei dem man der unilateralen Substanz der US-Politik weit entgegenkommt, um die multilaterale Form eine Zeit lang zu retten - bis zu dem Punkt, an dem man sich in Washington durch den partiellen Multilateralismus zu stark gebunden fühlt und ihn doch fallen lässt. Dann aber hat die internationale Gemeinschaft eine Reihe der politischen Prämissen Washingtons bereits akzeptiert und diesen teilweise Legitimität verschafft, die sie zuvor nicht hatten.
Ein Beispiel für diesen Mechanismus stellt die Resolution 1483 des UN-Sicherheitsrates vom Mai 2003 dar, in der nach dem Irak-Krieg die Rolle der UNO und der Besatzungsmächte im Irak geregelt wird. In dieser Resolution wird der ohne Grundlage einer vorherigen Resolution (und ohne die Basis des Artikel 51 der UN-Charta) geführte Irak-Krieg zwar nicht explizit nachträglich legitimiert, aber in den entscheidenden Punkten kam der Sicherheitsrat den USA weit entgegen. Zwar betonte die Resolution stärker als zuvor bekannt gewordene US-Entwürfe eine Rolle der UNO im Irak - etwa durch den Auftrag an den UN-Generalsekretär, einen UN-Sonderbeauftragen für den Irak zu ernennen (Artikel 8), oder durch die Proklamierung einer wichtigen Rolle für die UNO bei der humanitären Hilfe, dem Wiederaufbau und der Einführung nationaler und lokaler Regierungsinstitutionen im Irak. Aber zugleich erklärte sie die Besatzungsbehörden nicht nur zum Schlüsselpartner bei der Zusammenarbeit, sondern übertrug ihnen praktisch die Regierungsmacht und die Verfügungsgewalt über die irakischen Ressourcen, etwa über die Einnahmen aus den Ölexporten, die ab sofort wieder erlaubt waren (Artikel 13, 16, 17 und 20). Selbst in der lange umstrittenen Frage der UNO-Waffeninspekteure gewährte die Resolution den Siegermächten praktisch einen Blankoscheck: Artikel 11 "ermutigt" diese nur noch, den Sicherheitsrat über ihre Aktivitäten bezüglich der Abrüstungsfragen "informiert zu halten" und spricht von der "Absicht" des Sicherheitsrates, sich später noch einmal mit der Frage der UNO-Inspektionen zu befassen. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die USA und Großbritannien unter Bruch der UNO-Charta und gegen den Willen des Sicherheitsrates einen Krieg gegen ein Mitgliedsland geführt haben und dass sich der Sicherheitsrat aus pragmatischen - machtpolitischen - Gründen nicht nur jeder Kritik enthielt, sondern den Rechtsbrechern faktisch auch noch die Kontrolle über das eroberte Land übertrug. Die Gründe dafür liegen nicht im rechtlichen Bereich, sondern auf zwei Ebenen: Einmal sahen sich die wichtigstenOpponenten im Sicherheitsrat (Frankreich, Deutschland, Russland) nicht mehr in der Lage, ihren Widerspruch aufrechtzuerhalten, ohne die jeweiligen bilateralen Beziehungen zur Supermacht USA auf Dauer zu zerstören; und zweitens zahlte der Sicherheitsrat mit der Resolution den Preis dafür, bezogen auf den Irak nicht tatsächlich jeden Einfluss zu verlieren. Letztlich ratifizierte die UNO nur die durch den Krieg entstandenen Machtverhältnisse im Irak - und wenn sie dort eine gewisse Rolle spielen wollte, blieb ihr nichts anderes übrig, als die Kriegsergebnisse zu akzeptieren. Ohne die Zustimmung zur Resolution 1483 hätten die USA die UNO bezüglich des Irak (und möglicherweise anderer Fragen) auf ein Abstellgleis gestellt - die Resolution war der Preis, Washington nicht völlig der UNO zu entfremden.
Anders ausgedrückt: Im Extremfall besteht der Preis für die multilaterale Einbindung Washingtons in der Übernahme seiner Positionen - dann spricht auch aus Bush-Perspektive nichts gegen Multilateralismus. Damit verliert dieser aber gerade seinen Sinn: Anstatt den Hegemon "einzubinden" und auf die Regeln des Völkerrechts und internationaler Organisationen zu verpflichten, werden beide nur zu weiteren Machtinstrumenten der Supermacht. Damit ist nicht nur nichts gewonnen, sondern die Substanz eines kooperativen Multilateralismus wird seinem Schein geopfert. Die multilaterale Unterwerfung unter den Hegemon ergibt keine Form von Global Governance, für die einzutreten sich lohnen würde. Wenn Global Governance neben der Lösung konkreter Probleme nicht auch die großen Mächte in einen internationalen, kooperativen und verrechtlichten Rahmen einzuhegen vermag, wird es nicht nur entbehrlich, sondern ausgehöhlt und kann in seiner entleerten Form zu einer zusätzlichen Gefahr der "Vermachtung" der internationalen Beziehungen werden.
Gegen solche Instrumentalisierung der Schlüsselelemente von Global Governance einzutreten ist so dringlich wie schwierig. Kurzfristig kann eine solche Politik sogar kaum Erfolge versprechen, da die nötige Einhegung von Hegemonialstaaten keine Frage des politischen Willens allein, sondern vor allem der Machtverhältnisse ist. Und diese sind gegenwärtig so eindeutig, dass ein offenes Entgegentreten nur punktuell realistisch ist, wie man zumindest an zentralen Punkten und mit Einschränkungen im Fall des Irak beobachten konnte. Eine Politik des Gleichgewichts zur Erhöhung des politischen Spielraums fast aller Akteure und der Schaffung wichtiger Voraussetzungen für kooperativen Multilateralismus setzt eben auch Staaten mit entsprechendem Gewicht voraus. Deshalb ist gegenwärtig nicht absehbar, dem unilateral geprägten Hegemon mit geschlossenen Gegenentwürfen entgegentreten zu können. Dafür fehlt die nötige Machtbasis. Zumindest in diesem Jahrzehnt wird es darum nicht um mehr gehen können als um eine defensive Politik zur Sicherung des erreichten Niveaus an Verrechtlichung und Multilateralisierung, darum, die Transformation der bestehenden Elemente von kooperativem Multilateralismus in eine imperiale Spielart zu hintertreiben und das Völkerrecht vor seiner Aushöhlung so gut es geht zu schützen. Auf dieser Basis wird es sicher möglich sein, von Zeit zu Zeit punktuell zusätzliche Pflöcke eines kooperativen Multilateralismus einzuschlagen, wenn sich aufgrund besonderer Umstände eine solche Chance ergeben sollte. Schließlich wird es auch punktuell möglich sein, die Kosten unilateraler oder imperialer Politik für den Hegemon zu heben und so ihre Umsetzung graduell zu mäßigen. Viel mehr dürfte für das nächste Jahrzehnt nicht zu erreichen sein. |
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10. Februar 2012
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